預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為履行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。近年來(lái)，預(yù)算外資金迅速增長(zhǎng)，顯示了國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)。財(cái)政狀況的好壞固然影響經(jīng)濟(jì)，但最終仍然是經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政、制約著預(yù)算外資金的發(fā)展。同時(shí)也應(yīng)看到，預(yù)算外資金的超速增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)不合理或者管理不善都將會(huì)破壞國(guó)家政策的貫徹落實(shí)，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常分配秩序�，F(xiàn)結(jié)合預(yù)算外資金審計(jì)與管理方法作以研究探討。

　　一、預(yù)算外資金的來(lái)源與構(gòu)成。

　　在不同時(shí)期，預(yù)算外資金的范圍不同。目前預(yù)算外資金的來(lái)源與構(gòu)成主要包括以下幾個(gè)方面：（1）根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取，提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。（2）按照國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財(cái)政和物價(jià)部門(mén)共同審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費(fèi)收入。（3）按照國(guó)務(wù)院或財(cái)政部審批的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向企事業(yè)單位和個(gè)人征收、募集或以政府信譽(yù)建立的具有特定用途的各種基金。（4）主管部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中的管理費(fèi)及其他資金。（5）用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。（6）其他未納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈(zèng)資金、財(cái)政撥款有償使用回收資金中未納入財(cái)政預(yù)算管理的部分、國(guó)家行政機(jī)關(guān)派往境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)政專戶利息等。

　　二、預(yù)算外資金管理存在的問(wèn)題及舞弊手段（一）對(duì)預(yù)算外資金的性質(zhì)存在模糊認(rèn)識(shí)。預(yù)算外資金所有權(quán)歸政府的規(guī)定未完全落實(shí)。許多部門(mén)和單位對(duì)預(yù)算外資金的性質(zhì)仍不能正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為預(yù)算外資金是本部門(mén)和單位所有的資金。因而，不主動(dòng)向財(cái)政專戶上繳預(yù)算外資金，上繳的預(yù)算外資金也要求全部撥回，有的甚至坐收坐支。

　�。ǘ�）現(xiàn)行預(yù)算外資金管理制度還比較粗糙�，F(xiàn)行預(yù)算外資金管理的制度框架還不夠完善，一是預(yù)算外資金征收管理體制不健全，沒(méi)有實(shí)行規(guī)范的票款分離管理辦法，給預(yù)算外資金逃避財(cái)政監(jiān)管的行為留出了縫隙。二是基礎(chǔ)性工作比較薄弱，突出表現(xiàn)為預(yù)算外資金預(yù)、決算內(nèi)容較粗，沒(méi)有完全做到與預(yù)算內(nèi)資金相結(jié)合和統(tǒng)籌安排使用，支出缺乏定額標(biāo)準(zhǔn)。三是監(jiān)督處置力度不夠�，F(xiàn)行預(yù)算外資金監(jiān)督處置規(guī)定不利于操作，造成實(shí)際工作中對(duì)違法違紀(jì)案件“處置難”、“執(zhí)行難”。

　　（三）財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的預(yù)算外資金管理機(jī)制不健全。目前，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各部門(mén)的職責(zé)分工，是按預(yù)算資金的性質(zhì)來(lái)確定的，而預(yù)算外資金是按部門(mén)進(jìn)行管理的。按資金性質(zhì)設(shè)置的預(yù)算管理體制，與按部門(mén)管理的預(yù)算外資金管理體制不能很好地相互協(xié)調(diào)，大大影響了財(cái)政對(duì)預(yù)算外資金管理的效率。

　�。ㄋ模╊A(yù)算外資金的舞弊手段。結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，預(yù)算外資金主要有以下幾種舞弊手段：一是，無(wú)中生有——擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目取得違規(guī)收入；二是瞞天過(guò)�！�—利用銀行委托收款，將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)入賬外；三是暗渡陳倉(cāng)——將預(yù)算外資金暗藏在往來(lái)款項(xiàng)中收支；四是偷梁換柱——使用不合規(guī)單據(jù)收費(fèi)，將預(yù)算外收入賬外收支；五是混水摸魚(yú)——私設(shè)賬戶，截留預(yù)算外收入；六是順手牽羊——違反“收支兩條線”規(guī)定，坐支挪用預(yù)算外收入；七是趁火打劫——利用繳費(fèi)人迫于既得利益不敢申訴的心理，隨意收費(fèi)不開(kāi)收據(jù)。

　　三、預(yù)算外資金審計(jì)的重點(diǎn)、方法與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范（一）預(yù)算外資金審計(jì)的重點(diǎn)。一是審查資金來(lái)源。重點(diǎn)檢查是否嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，收取和提取預(yù)算外資金；有無(wú)將應(yīng)上繳的預(yù)算收入擅自轉(zhuǎn)作預(yù)算外資金的問(wèn)題；有無(wú)采取侵蝕稅基的方式，設(shè)立預(yù)算外資金或基金，挖擠上級(jí)財(cái)政收入的問(wèn)題。二是審查資金使用。重點(diǎn)檢查是否嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的用途安排和使用預(yù)算外資金。部門(mén)和單位用預(yù)算外資金發(fā)放的工資、獎(jiǎng)金等方面的支出，是否符合國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；部門(mén)和單位用預(yù)算外資金安排的基建投資是否經(jīng)財(cái)政部門(mén)審查，并報(bào)計(jì)劃部門(mén)，納入基本建設(shè)投資計(jì)劃等。三是審查資金管理。首先，要審查各級(jí)財(cái)政和其他征收機(jī)關(guān)預(yù)算收入繳庫(kù)方式、程序是否合規(guī)，收入是否按規(guī)定管理。有無(wú)擅自動(dòng)用預(yù)算外資金平衡預(yù)算或搞有償使用的問(wèn)題，有無(wú)違規(guī)進(jìn)入過(guò)渡戶，截留、挪用收入等違規(guī)違紀(jì)情況。其次，要監(jiān)督預(yù)算外資金支出的真實(shí)性、合法性。有無(wú)不按程序支付，為某些部門(mén)、單位網(wǎng)開(kāi)一面，營(yíng)私舞弊等問(wèn)題。四是審查預(yù)算外收支計(jì)劃編制。重點(diǎn)檢查財(cái)政部門(mén)是否建立健全預(yù)算外資金收支計(jì)劃管理制度；部門(mén)和單位是否按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃；在編制支出計(jì)劃時(shí)是否以收入為基礎(chǔ)，有無(wú)收支脫節(jié)、少收多支等問(wèn)題。五是審查預(yù)算外資金決算編制。重點(diǎn)檢查部門(mén)和單位是否按照財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，編制會(huì)計(jì)決算；會(huì)計(jì)決算是否符合財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，內(nèi)容是否完整，數(shù)字是否準(zhǔn)確，報(bào)送是否及時(shí)；是否存在少報(bào)或代編等問(wèn)題。

　　（二）預(yù)算外資金審計(jì)的方法。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按職能分工，在具體操作中采取“五查五看”的方法進(jìn)行審計(jì)。一查收費(fèi)文件及收費(fèi)許可證�？搭A(yù)算外資金收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍是否依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。審查有無(wú)擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、甚至自立收費(fèi)項(xiàng)目的亂收費(fèi)行為。二查收費(fèi)票據(jù)�？词欠袷褂秘�(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的收費(fèi)票據(jù)，已使用過(guò)的票據(jù)是否完整無(wú)缺，有無(wú)將收入不記賬或收多記少，以及私分、借支公款等問(wèn)題。三查收入明細(xì)賬。看預(yù)算外收入來(lái)源是否正確、合規(guī)。有無(wú)亂拉贊助、亂攤派；有無(wú)將應(yīng)稅收入與免稅收入混合核算而偷漏稅金的行為。四查銀行賬戶。看預(yù)算外資金是否及時(shí)足額上繳同級(jí)財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。有無(wú)自立銀行賬戶、公款私存或幾家銀行同時(shí)開(kāi)設(shè)賬戶逃避監(jiān)督的行為。五查支出原始憑證�？搭A(yù)算外資金是否按規(guī)定的用途使用。有無(wú)用預(yù)算外資金從事房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)、參與金融拆借、興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等風(fēng)險(xiǎn)性、商業(yè)性投資的問(wèn)題。

　�。ㄈ�）預(yù)算外資金審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范。（1）搞好預(yù)算外資金的審前調(diào)查工作。在進(jìn)入被審計(jì)單位前，要開(kāi)展周密細(xì)致的審前調(diào)查，調(diào)查被審計(jì)單位預(yù)算外資金的管理情況，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算外資金管理的重視程度，預(yù)算外資金管理的人員分工，以及內(nèi)部審計(jì)及內(nèi)控制度的情況等。（2）依法審計(jì)，規(guī)范審計(jì)程序和方法。嚴(yán)格依照《審計(jì)法》的規(guī)定，規(guī)范預(yù)算外資金審計(jì)程序和方法，抓好審計(jì)實(shí)施方案的編制，審計(jì)證據(jù)的取得，審計(jì)報(bào)告的撰寫(xiě)等。（3）提高審計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。防范預(yù)算外資金審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的首要問(wèn)題是提高審計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從思想上、觀念上深入理解審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從而在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的過(guò)程中自覺(jué)控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、預(yù)算外資金實(shí)行規(guī)范管理的對(duì)策及建議改革和完善預(yù)算外資金管理制度，是新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。預(yù)算外資金的改革和發(fā)展方向是，逐步把預(yù)算外資金徹底納入規(guī)范化、法制化軌道，與預(yù)算內(nèi)資金共同構(gòu)成完整和統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算，并進(jìn)入到人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督程序中。根據(jù)以往漸進(jìn)式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算外資金管理制度的改革也應(yīng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分近期和中遠(yuǎn)期兩個(gè)階段進(jìn)行。

　�。ㄒ唬┙�期改革的目標(biāo)：強(qiáng)化現(xiàn)行預(yù)算外資金管理制度，并對(duì)預(yù)算外資金的改革進(jìn)行一些嘗試。（1）對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算外資金進(jìn)行清理。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府事權(quán)范圍為標(biāo)準(zhǔn)，取消所有與政府職能無(wú)關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)和未經(jīng)批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)。對(duì)一些具有稅收性質(zhì)，或便于用稅收方式征收的行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行“費(fèi)改稅”，對(duì)仍需保留的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。（2）在對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)嚴(yán)格的預(yù)算外資金支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。（3）改革計(jì)劃管理辦法。將預(yù)算外資金計(jì)劃管理上升到預(yù)算外資金預(yù)算管理，制定統(tǒng)一的編制單位預(yù)算外資金年度收支預(yù)算的管理制度和規(guī)定，要求有預(yù)算外資金的單位，年初必須按規(guī)定編制年度收支預(yù)算。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，必須按月向財(cái)政部門(mén)提供收支情況報(bào)表。（4）加強(qiáng)法制建設(shè)，制定《國(guó)家預(yù)算外資金管理?xiàng)l例》。

　�。ǘ�）中遠(yuǎn)期的改革目標(biāo)：結(jié)合預(yù)算體系改革，進(jìn)行預(yù)算外資金管理制度的創(chuàng)新。（1）深化財(cái)稅體制改革。把預(yù)算外資金從整體上作為國(guó)家財(cái)政資金的一個(gè)組成部分來(lái)管理，使公共分配領(lǐng)域中許多體現(xiàn)政府職能和政府行為的非稅收分配活動(dòng)納入財(cái)政管理，并按法定程序，從項(xiàng)目設(shè)立到預(yù)算和決算，全面接受人民代表大會(huì)的審議和監(jiān)督。（2）進(jìn)一步改革現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算體系，建立稅收和非稅收預(yù)算（預(yù)算外資金預(yù)算）一體的國(guó)家預(yù)算，在總財(cái)力上實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用。（3）建立國(guó)庫(kù)集中收支制度。包括國(guó)庫(kù)集中收入制度和國(guó)庫(kù)集中支出制度兩個(gè)方面。國(guó)庫(kù)集中收入制度是指將所有政府性收入統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)管理，對(duì)預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入可采取不同的管理方式，但必須統(tǒng)一繳入國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)集中支出制度是指將所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)賬戶，所有財(cái)政支出均通過(guò)單一賬戶集中支付，但資金的分配權(quán)仍歸部門(mén)所有。建立國(guó)庫(kù)集中收支制度，有利于加強(qiáng)財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，從根本上改變財(cái)政資金分散管理，各部門(mén)、單位多頭開(kāi)戶、重復(fù)開(kāi)戶的混亂局面，提高政府對(duì)財(cái)政資金的宏觀調(diào)控能力