[關(guān)鍵詞]地方政府；審計(jì)體制；獨(dú)立性；改革創(chuàng)新

　　[摘要]我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景之下，存在明顯的缺陷和不足。國(guó)家審計(jì)體制改革應(yīng)以中央審計(jì)機(jī)關(guān)改革為先導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)跟進(jìn)但不完全模仿。地方審計(jì)體制改革的側(cè)重點(diǎn)為：理順上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)權(quán)關(guān)系，完善地方審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系、報(bào)告關(guān)系和經(jīng)費(fèi)關(guān)系，構(gòu)建審計(jì)抗干擾機(jī)制，增加審計(jì)結(jié)果的透明度。

　　一、地方審計(jì)體制概述

　　國(guó)家審計(jì)體制是審計(jì)制度的組織形式，是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、法律地位、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限等方面的體系結(jié)構(gòu)和制度的總稱。

　　根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)縣和縣以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。由此我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可劃分為最高（中央或國(guó)家級(jí)）審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)，前者指國(guó)家審計(jì)署及其地方部門的派出機(jī)構(gòu)，后者指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)署是國(guó)務(wù)院的組成部門，受國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，具有雙重法律地位：一方面作為中央政府部門，接受國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，組織和領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)審計(jì)工作：另一方面，審計(jì)署根據(jù)自身職責(zé)范圍和法定管轄事項(xiàng)，以獨(dú)立行政主體的身份從事審計(jì)工作，對(duì)政府財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和報(bào)告。我國(guó)地方審計(jì)廳、局是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的中層和基層組織，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。1994年頒布的《審計(jì)法》對(duì)《憲法》的原則性規(guī)定作了更加具體化的表述，并增加了兩項(xiàng)重要內(nèi)容：一是規(guī)定了“同級(jí)審”和“上下審”相結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督制度，使審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)域更加完整，大大提升了審計(jì)工作的權(quán)威性：二是規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩個(gè)報(bào)告”制度，即審計(jì)機(jī)關(guān)向政府提交本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)結(jié)果報(bào)告和受政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)作預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，使審計(jì)監(jiān)督擔(dān)負(fù)起對(duì)政府負(fù)責(zé)和為人大服務(wù)的雙重職責(zé)。以上是我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制的基本架構(gòu)。

　　我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制具有體現(xiàn)國(guó)家意志，屬于國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中立法、司法或行政體系的組成部分，與本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展相適應(yīng)，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)等審計(jì)體制的一般特性，同時(shí)還具有若干我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制自身的特點(diǎn)，主要是：

　?。ㄒ唬儆谛姓蛯徲?jì)模式。與立法型、司法型審計(jì)體制相比照，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)屬于行政部門，在行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，并納入行政組織管理范疇；以行政首長(zhǎng)交辦的事項(xiàng)為首要任務(wù)，寓行政監(jiān)督于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督之中，突出行政權(quán)威和行政手段，特別強(qiáng)調(diào)行政處理處罰，以行政權(quán)力作為推動(dòng)審計(jì)工作的主要力量，突出合法性、合規(guī)性審計(jì)目標(biāo)等等。

　?。ǘ徲?jì)機(jī)關(guān)行使處理處罰權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅行使獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)督，報(bào)告審計(jì)結(jié)果和審計(jì)工作，而且還具有對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為采取糾錯(cuò)、矯正、補(bǔ)償（審計(jì)處理）和懲罰（審計(jì)處罰）等措施的權(quán)力。這與西方各國(guó)國(guó)家審計(jì)存在重要差異，西方諸國(guó)國(guó)家審計(jì)只有檢查權(quán)和報(bào)告權(quán)，而沒(méi)有處理處罰權(quán)或者沒(méi)有直接的處理處罰權(quán)，有的國(guó)家審計(jì)僅有處理處罰建議權(quán)或司法移送權(quán)，由此審計(jì)被譽(yù)為“無(wú)劍的騎士”；而我國(guó)國(guó)家審計(jì)是“握劍”的，理應(yīng)具有更大的威懾力和更高的權(quán)威性。

　?。ㄈ徲?jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免執(zhí)行與普通行政長(zhǎng)官任免程序相同。我國(guó)中央審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（審計(jì)長(zhǎng)）由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間由人大常務(wù)委員會(huì)任免。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，正職由本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人大決定任免，副職由本級(jí)人民政府任免；地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)；審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任期與同級(jí)行政首長(zhǎng)相當(dāng)。而西方諸國(guó)大多將審計(jì)機(jī)關(guān)首席長(zhǎng)官同法院、檢查院院長(zhǎng)一并列入特殊任免人選，其任免的程序與普通行政長(zhǎng)官不同，其任期也普遍長(zhǎng)于其他行政長(zhǎng)官，沒(méi)有特殊理由不能隨意罷免，有的甚至是終身制。

　?。ㄋ模徲?jì)機(jī)關(guān)普遍實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本機(jī)關(guān)審計(jì)工作負(fù)總責(zé)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)和行政決策提出主導(dǎo)性意見(jiàn)，在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體中具有特別權(quán)重。而西方各國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)較多采用相對(duì)獨(dú)立的分工負(fù)責(zé)制，內(nèi)部決策采用合議制（領(lǐng)導(dǎo)成員就決策方案經(jīng)過(guò)協(xié)商，形成一致意見(jiàn)）或表決制（以投票及少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策）的議事和決策模式。

　　我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)與中央審計(jì)機(jī)關(guān)是血脈相通的，具備上述國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的幾乎全部的體制特征，同時(shí)還具有某些地方審計(jì)機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，主要是：

　?。ㄒ唬徲?jì)體制的統(tǒng)一性和對(duì)應(yīng)性。地方審計(jì)體制參照中央審計(jì)體制，并以中央審計(jì)體制的“模塊”進(jìn)行設(shè)置，即中央審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報(bào)告關(guān)系和經(jīng)費(fèi)關(guān)系等基本完全復(fù)制到地方，統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一建制和統(tǒng)一管理模式；僅僅由于中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)行政層次的差異，才導(dǎo)致其管轄范圍和職責(zé)權(quán)限的不同，但其體制基本結(jié)構(gòu)無(wú)異。

　?。ǘ╇p重領(lǐng)導(dǎo)制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是地方審計(jì)體制的明顯特性，而中央審計(jì)機(jī)關(guān)不存在“雙重”問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家審計(jì)署是最高審計(jì)機(jī)關(guān)，向國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，其責(zé)任關(guān)系是單向的；但是地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻面臨著業(yè)務(wù)管理和行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)，分別接受來(lái)自上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)人民政府的指示，存在著發(fā)生矛盾的可能性。在西方各國(guó)中央審計(jì)機(jī)關(guān)不存在隸屬或領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，地方審計(jì)機(jī)關(guān)僅向地方議會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，維系于單向責(zé)任關(guān)系和報(bào)告關(guān)系。

　　（三）地方審計(jì)體制局部變異和細(xì)微差異性。在《憲法》和《審計(jì)法》的總體框架下，地方各級(jí)政府，特別是省、（直轄）市和自治區(qū)政府大都制定了地方性審計(jì)法規(guī)和條例，對(duì)本行政區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系和報(bào)告關(guān)系等作出了明細(xì)規(guī)定，這些規(guī)定突出了本地社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的特點(diǎn)，有些規(guī)定涉及到地方審計(jì)體制的某些環(huán)節(jié)，如有的省區(qū)在本行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)置了審計(jì)派出機(jī)關(guān)，有的對(duì)省、市、地審計(jì)機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出了規(guī)范，有的對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限進(jìn)行延伸，擴(kuò)大了審計(jì)范圍；有的對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障作出了更嚴(yán)格而具體的規(guī)定等等；但這些規(guī)定對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制的基本結(jié)構(gòu)均未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。

　　二、現(xiàn)行地方審計(jì)體制的利弊評(píng)析

　　我國(guó)現(xiàn)行地方審計(jì)體制建立于80年代前期，不可避免地受到當(dāng)時(shí)占主導(dǎo)地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制的影響。行政型審計(jì)模式無(wú)疑適應(yīng)了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行要求，反映了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有利于在政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下保持國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性，促進(jìn)國(guó)家審計(jì)迅速成長(zhǎng)壯大，并成為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要形式。具體表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行審計(jì)體制有利于審計(jì)工作圍繞地方政府工作中心，服務(wù)和服從于改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)——這是審計(jì)發(fā)展的主旋律。審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在政府，審計(jì)工作與地方政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作結(jié)合緊密，成為政府經(jīng)濟(jì)工作的重要部分，這樣審計(jì)職能與政府機(jī)構(gòu)其他職能相結(jié)合，使審計(jì)工作能夠服務(wù)于經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)于改革開(kāi)放大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的監(jiān)督，把審計(jì)執(zhí)法與地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀、中觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。

　?。ǘ┈F(xiàn)行審計(jì)體制有利于在政府指導(dǎo)下及時(shí)有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)有法律、法規(guī)的80%由政府的行政執(zhí)法部門執(zhí)行，審計(jì)機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法的重要部門，在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和其他部門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督及部門和單位的協(xié)調(diào)配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違法違紀(jì)行為；審計(jì)意見(jiàn)和建議也能夠及時(shí)轉(zhuǎn)化為政府的行政命令，增強(qiáng)了審計(jì)的權(quán)威性、時(shí)效性和約束力——這是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法或司法部門所難以達(dá)到的效果。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行的審計(jì)體制有利于促進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)。按照現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，有利于保證審計(jì)工作的統(tǒng)一性，促進(jìn)審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作和統(tǒng)籌管理，也有利于保障社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性，使審計(jì)按照國(guó)家統(tǒng)一的法制要求實(shí)施；審計(jì)機(jī)關(guān)行政管理以地方政府為主，有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的自主性和靈活性，使之能夠主動(dòng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，適時(shí)確定審計(jì)工作的重點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整工作態(tài)勢(shì)，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行審計(jì)體制的運(yùn)行機(jī)理符合中國(guó)民眾一般認(rèn)識(shí)和思維規(guī)律，具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雖漸行退出歷史舞臺(tái)，但仍帶著強(qiáng)大的慣性，影響著人們的思維和工作方式，人們對(duì)行政權(quán)力長(zhǎng)期的習(xí)慣和認(rèn)同，一時(shí)難以完全改變和矯正；行政型審計(jì)體制符合中國(guó)社會(huì)對(duì)審計(jì)的認(rèn)知水平，使社會(huì)各界能夠廣泛而迅速接受和認(rèn)同審計(jì)，積極配合和協(xié)助審計(jì)工作，使審計(jì)容易與財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、金融監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式相互分工和彼此協(xié)調(diào)，有利于營(yíng)造與審計(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。

　　但是，現(xiàn)行審計(jì)體制畢竟構(gòu)建于改革開(kāi)放之初，帶著明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，這一體制不可避免地暴露出缺陷和不足，具體為：

　　一是審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的履行很難落實(shí)到位?，F(xiàn)行審計(jì)體制將審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，并接受其管理，其結(jié)果是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府活動(dòng)難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，審計(jì)目標(biāo)和任務(wù)經(jīng)常受到政府權(quán)力意志的左右，審計(jì)作用的發(fā)揮程度往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者的覺(jué)悟和重視程度；在如何擺正監(jiān)督與服務(wù)、糾正與處罰、對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)與對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)等關(guān)系的處理和把握上，地方審計(jì)機(jī)關(guān)往往左右為難；在向人大作審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，也不得不盡力避開(kāi)一些可能引起質(zhì)詢或?qū)φ袨橛挟愖h的問(wèn)題。目前的審計(jì)工作普遍存在的審計(jì)難、反映難、處理更難的現(xiàn)象不能不說(shuō)與此相關(guān)。這一問(wèn)題導(dǎo)致的直接后果是審計(jì)監(jiān)督職責(zé)履行不到位，作用得不到發(fā)揮，人大、政府對(duì)審計(jì)的重視和支持程度，社會(huì)對(duì)審計(jì)的理解和認(rèn)同程度也隨之下降。

　　二是審計(jì)報(bào)告制度的實(shí)施受到一定制約?！皟蓚€(gè)報(bào)告”制度為地方各級(jí)人大和政府了解預(yù)算執(zhí)行情況提供了必要的渠道。這一制度要求審計(jì)機(jī)關(guān)既要對(duì)政府直接負(fù)責(zé)，又要對(duì)人大間接負(fù)責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果報(bào)告提交給本級(jí)政府，在此基礎(chǔ)上，由審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府向人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告，但審計(jì)結(jié)果報(bào)告經(jīng)過(guò)政府“過(guò)濾”后產(chǎn)生的審計(jì)工作報(bào)告，很難保證審計(jì)結(jié)果的完整性和客觀性。

　　三是依法獨(dú)立實(shí)施審計(jì)監(jiān)督缺乏必要的保障。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免獎(jiǎng)罰全維系于本級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)的“生計(jì)”也決定于地方，這使得審計(jì)工作倍受來(lái)自方方面面的干擾，而審計(jì)機(jī)關(guān)難以抗拒，經(jīng)常陷于兩難境地，一方面要查處被審計(jì)單位的違法違紀(jì)問(wèn)題，另一方面還要維護(hù)地方利益，法與權(quán)、法與利、法與理、法與情之間的矛盾困擾著審計(jì)人員。審計(jì)實(shí)踐說(shuō)明，地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常容易遇到以權(quán)壓審計(jì)的現(xiàn)象，審計(jì)結(jié)果常成為地方政府的“維權(quán)”工具，同時(shí)，由于缺乏必要的審計(jì)干部保護(hù)機(jī)制，對(duì)審計(jì)監(jiān)督力度較大的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也時(shí)有被調(diào)離，甚至降職、免職的情況。

　　四是審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)得不到保障，影響了審計(jì)工作的正常開(kāi)展。經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是確保審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立的重要前提之一。《審計(jì)法》要求對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，要列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證。但在實(shí)際操作中，地方各級(jí)政府普遍將審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般的行政單位，其所需經(jīng)費(fèi)都由同級(jí)財(cái)政部門審批。這在客觀上削弱了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度。再加上一些地方財(cái)力緊張，有些審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)經(jīng)費(fèi)除去人頭費(fèi)等行政經(jīng)費(fèi)后，少之又少，影響了審計(jì)工作的正常開(kāi)展。在我國(guó)部分地、縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題比較突出，有時(shí)不得不依附或遷就于被審計(jì)單位，嚴(yán)重違背審計(jì)的獨(dú)立性原則。

　　三、地方審計(jì)體制改革的目標(biāo)設(shè)定

　　我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制確定至今已近二十年，我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的形勢(shì)發(fā)展迅猛異常，審計(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻變化：我國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，我國(guó)綜合國(guó)力進(jìn)一步增強(qiáng)；社會(huì)主義民主和法制逐步深入人心，經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化及我國(guó)加入WTO后國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化步伐加快；經(jīng)濟(jì)成分多元化，新的利益格局初步形成；政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)一步完善；特別是中央審計(jì)體制的改革已經(jīng)著手，并完成一系列理論研究和實(shí)際準(zhǔn)備；這些都有力說(shuō)明地方審計(jì)體制改革已迫在眉睫，條件亦近成熟。

　　如何實(shí)施地方審計(jì)體制改革？首先我們必須設(shè)定改革的基本目標(biāo)，即解決為什么要進(jìn)行改革，通過(guò)改革要達(dá)到什么目的以及確定改革的期望值等問(wèn)題。

　　通過(guò)現(xiàn)行審計(jì)體制利弊得失的全面剖析，我們深知改革的必要性和重要性，但要確定地方審計(jì)體制的改革目標(biāo)，僅僅找到現(xiàn)行體制的缺陷和不足還不夠，因?yàn)槲覀儾荒苤竿耙慌e解決”審計(jì)體制方面的所有問(wèn)題，改革沒(méi)有最好只有更好；另一方面，改革特別是具體方案的出臺(tái)，還要考慮各種社會(huì)、法律、文化、管理等方面的現(xiàn)實(shí)因素，改革目標(biāo)只能設(shè)定在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架下或?qū)ΜF(xiàn)行法律法規(guī)的修改減少到最低限度之內(nèi)；再一方面，改革還應(yīng)設(shè)法鞏固和維護(hù)近二十年來(lái)所形成的審計(jì)發(fā)展的良好勢(shì)頭，同時(shí)改革的設(shè)想還要為社會(huì)所接受，具有現(xiàn)實(shí)性和可行性，能夠取得明顯的改革效果。根據(jù)這些要求，現(xiàn)階段地方審計(jì)體制改革的基本目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為：

　?。ㄒ唬└纳茖徲?jì)獨(dú)立性，以利于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。通過(guò)改革使國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性在法律地位、隸屬關(guān)系、人員任免、職責(zé)權(quán)限和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面得以更加明確和充分的體現(xiàn)。不僅一般性地載人法律法規(guī)條款，而且在審計(jì)機(jī)關(guān)的行政級(jí)別、審計(jì)官員的任命級(jí)職、任期、罷免的程序、審計(jì)經(jīng)費(fèi)的確定和撥付等方面都有具體而明細(xì)的規(guī)定，以增加審計(jì)機(jī)關(guān)抗干擾的體制機(jī)能。

　?。ǘ└舆m應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展。我國(guó)的審計(jì)體制決定于我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等審計(jì)環(huán)境，其中主要決定于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制。地方審計(jì)體制的改革成功與否的主要標(biāo)志之一就是測(cè)定改革后的審計(jì)體制是否與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)體制具有更好的適應(yīng)性和相容性，能否促進(jìn)社會(huì)政治民主化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此審計(jì)體制改革不能超前，脫離社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景，也不能滯后于審計(jì)環(huán)境的要求。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)地方政府的宏觀、中觀調(diào)控和人大對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督。盡管經(jīng)過(guò)多年改革，我國(guó)政府已經(jīng)從對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接指揮中逐漸解脫出來(lái)，但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府仍然在改革開(kāi)放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、反腐倡廉等方面，還將發(fā)揮重要作用。我國(guó)審計(jì)體制改革設(shè)計(jì)要面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，改革要有利地方政府建設(shè)，有利于促進(jìn)政府的宏觀、中觀調(diào)控，有利于人大對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督，使審計(jì)工作置身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)主戰(zhàn)場(chǎng)，同時(shí)能夠體現(xiàn)出國(guó)家審計(jì)高層次經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的本色。

　?。ㄋ模┐龠M(jìn)審計(jì)工作水平邁上一步新臺(tái)階。審計(jì)體制改革不僅僅解決某些體制問(wèn)題，而且還應(yīng)產(chǎn)生一系列“連動(dòng)”效應(yīng)，即通過(guò)改革引發(fā)審計(jì)人員解放思想，積極進(jìn)取，不斷完善審計(jì)體系，更新審計(jì)內(nèi)容，改進(jìn)審計(jì)方式方法，提高審計(jì)的技術(shù)含量，為審計(jì)事業(yè)的新發(fā)展提供新的動(dòng)力?？傊?，通過(guò)體制改革應(yīng)為審計(jì)發(fā)展打造新平臺(tái)，為審計(jì)事業(yè)發(fā)展帶來(lái)新契機(jī)，審計(jì)體制改革應(yīng)消除不適應(yīng)審計(jì)發(fā)展、有悖審計(jì)規(guī)律的痼疾，換以新審計(jì)機(jī)制，這種改革應(yīng)與國(guó)際慣例接軌，代表審計(jì)事業(yè)發(fā)展基本趨勢(shì)。

　　四、地方審計(jì)體制改革的方案比較和選擇

　　地方審計(jì)體制究竟如何改革，近年來(lái)理論界作出了諸多艱辛的探討，初步歸納起來(lái)，可供選擇的方案主要有：

　?。ㄒ唬⒏骷?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從政府系列中分離出來(lái)，獨(dú)立設(shè)置，隸屬于各級(jí)人大，直接向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算；地方審計(jì)機(jī)關(guān)在各級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)置，又接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。持該觀點(diǎn)的同志認(rèn)為，該體制能徹底解決國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題，有利于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的完全剝離，而直接對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，從而在組織上、工作上、經(jīng)濟(jì)上和人員上保證其獨(dú)立地位，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理者之間的審計(jì)關(guān)系，從制度上解決審計(jì)難處理更難的頑癥；（1）但持有此觀點(diǎn)的同志對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬人大后審計(jì)工作的權(quán)威性、社會(huì)的認(rèn)同性和解決審計(jì)矛盾的有效性也存有疑慮；也有的同志認(rèn)為立法型的審計(jì)模式是審計(jì)體制改革的終極目標(biāo)模式或遠(yuǎn)期目標(biāo)，但究竟何時(shí)完成這一過(guò)渡有待于我國(guó)民主和法制的建設(shè)、人大職能的加強(qiáng)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、財(cái)經(jīng)秩序的好轉(zhuǎn)和審計(jì)“三化”建設(shè)等（2）。

　?。ǘ⒏骷?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從政府系列中分離出來(lái)，列入司法系列，成立有較高法律權(quán)威性、具有執(zhí)法功能的審計(jì)法院，類似我國(guó)現(xiàn)行的法院和檢察院體制：中央設(shè)置最高審計(jì)院（或?qū)徲?jì)法院）、地方設(shè)置高級(jí)審計(jì)院、中級(jí)審計(jì)院和審計(jì)院，審計(jì)院向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算安排逐級(jí)下?lián)埽灰部梢圆浑`屬于人大，獨(dú)立于立法和行政，類似日本、德國(guó)的模式（3）。設(shè)立審計(jì)院，形成人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府三院”（法院、檢察院和審計(jì)院），使審計(jì)機(jī)關(guān)地位超然，其獨(dú)立性有組織保障，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離，利于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督執(zhí)法的力度（4）。

　　（三）對(duì)現(xiàn)行審計(jì)行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。因?yàn)樯鲜鰞煞桨笇賹徲?jì)體制的“大修”，需要對(duì)《憲法》的某些條款作出修改，此舉易對(duì)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督造成震蕩，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和審計(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！拔⒄{(diào)”的具體設(shè)想是地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在政府地位中提升半格，同時(shí)延長(zhǎng)其任期，使其職務(wù)不受政府任期的影響，在客觀上保持審計(jì)組織的獨(dú)立性；在中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系上，改變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)確立由國(guó)家審計(jì)署集中領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由審計(jì)長(zhǎng)提出候選人，同級(jí)人大任命或罷免；審計(jì)廳對(duì)地、市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任免等方面，一律按照下管一級(jí)的原則，實(shí)行分層單向領(lǐng)導(dǎo)，避免地方政府的行政干預(yù)和可能出現(xiàn)的財(cái)政牽制（5）。對(duì)地方政府的審計(jì)，也可由國(guó)家審計(jì)署設(shè)立派出機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督（6）。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和法制建設(shè)尚未到位，審計(jì)體制改革的重點(diǎn)是完善行政型審計(jì)體制，特別要理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的縱向和橫向關(guān)系（7）?，F(xiàn)行審計(jì)體制出現(xiàn)的有礙審計(jì)獨(dú)立性的問(wèn)題，癥結(jié)不在于審計(jì)體制的隸屬關(guān)系，而是源于雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部矛盾性；因此要改革雙重體制，將雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等行政關(guān)系，提高省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)層次，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事由省審計(jì)局統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算，系統(tǒng)管理，系統(tǒng)下?lián)埽?）。在地方審計(jì)機(jī)關(guān)的管理模式上，可以選擇：（1）中央直管模式，即縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)均由審計(jì)署垂直管理；（2）分別直管模式，即省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由審計(jì)署實(shí)行垂直管理，市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理，區(qū)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理；（3）省以下直管模式，即省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)（9）。

　　（五）其他地方審計(jì)體制的設(shè)想。包括：各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向一定區(qū)域派出審計(jì)機(jī)構(gòu)（10）；獨(dú)立設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)，實(shí)行審計(jì)人員委派制，審計(jì)人員工資、福利由派出單位負(fù)責(zé)，與派出單位無(wú)任何利益關(guān)系（11），等等。

　　筆者認(rèn)為，實(shí)踐已經(jīng)證明我國(guó)現(xiàn)行行政型審計(jì)體制模式與當(dāng)今社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基本相適應(yīng)的，其運(yùn)行記錄是良好的，這是其主流，對(duì)該體制不應(yīng)也不能一味否定，也就是說(shuō)對(duì)行政型審計(jì)體制的科學(xué)態(tài)度應(yīng)是完善和改良，而不是廢除和拋棄；其次，審計(jì)事業(yè)發(fā)展是硬道理，地方審計(jì)體制改革的方案選擇，應(yīng)取向于最有利于審計(jì)事業(yè)健康和穩(wěn)定的成長(zhǎng)，能給審計(jì)事業(yè)注入新的活力，而無(wú)需過(guò)分強(qiáng)調(diào)新體制理論上的優(yōu)越性和目標(biāo)的理想性；再次，我們著手地方審計(jì)體制改革在我國(guó)現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展史上是首次，類似的改革以后可以進(jìn)行多次，不能指望畢其功于一役，首次改革更應(yīng)穩(wěn)扎穩(wěn)打，強(qiáng)調(diào)成功率，并積小勝為大勝，這對(duì)以后改革不僅有借鑒和參考作用，同時(shí)還有正面心理影響；最后，地方審計(jì)體制改革具有不同于中央審計(jì)機(jī)關(guān)改革的特殊性，它要求依照國(guó)家級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)改革來(lái)進(jìn)行，即中央審計(jì)機(jī)關(guān)改革先行，地方審計(jì)機(jī)關(guān)跟進(jìn)；因?yàn)閷徲?jì)制度作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度（12），國(guó)家審計(jì)體制在審計(jì)制度中具有突出地位，具有統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的特性，地方審計(jì)體制不能游離國(guó)家審計(jì)而另起爐灶；最高審計(jì)機(jī)關(guān)作為“國(guó)家隊(duì)”的改革，對(duì)地方審計(jì)體制改革無(wú)疑有示范和引導(dǎo)作用，在各國(guó)地方審計(jì)體制的建設(shè)過(guò)程中都不同程度地參照了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的體制；在我國(guó)，中央審計(jì)機(jī)關(guān)的體制變動(dòng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是對(duì)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的體制確定具有直接的影響。

　　本文的基本結(jié)論是：地方審計(jì)體制改革應(yīng)持穩(wěn)健原則，采取漸進(jìn)改良的策略，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政型審計(jì)體制進(jìn)行完善、充實(shí)、改進(jìn)和提高，保留其合理的、適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、有利于審計(jì)事業(yè)發(fā)展的方面，改造其不合理的、不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的若干環(huán)節(jié)和部位。具體對(duì)策為；

　　在現(xiàn)行地方審計(jì)體制下、調(diào)整審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，改變直接的項(xiàng)目管理方式（即審計(jì)署對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)下達(dá)大量審計(jì)項(xiàng)目的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)）為間接的通過(guò)制度政策與規(guī)范、確定一定時(shí)期的工作重點(diǎn)、檢查地方審計(jì)工作質(zhì)量、通報(bào)審計(jì)情況、傳遞審計(jì)信息、組織重大項(xiàng)目審計(jì)協(xié)作、為地方提供政策和業(yè)務(wù)咨詢等方式來(lái)進(jìn)行管理。

　　進(jìn)一步劃分審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)之間的職責(zé)，以便各司其職、各負(fù)其責(zé)。對(duì)中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)存在的共同審計(jì)領(lǐng)域，加強(qiáng)兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)審計(jì)和效率折損。

　　地方審計(jì)機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報(bào)告審計(jì)結(jié)果，同時(shí)接受政府委托向人大報(bào)告工作的做法，逐步調(diào)整為地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時(shí)報(bào)告工作，以防可能出現(xiàn)的行政干擾、“過(guò)濾”審計(jì)結(jié)果的現(xiàn)象發(fā)生，以增強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。

　　對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人的任免宜采取相對(duì)嚴(yán)格、規(guī)范和固定的程序，如對(duì)政府?dāng)M解職的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)向人大陳述理由，說(shuō)明是否有審計(jì)背景，并接受質(zhì)疑，被解職人可以陳述等等，以避免因?qū)徲?jì)觸怒行政長(zhǎng)官而被免職的現(xiàn)象發(fā)生。

　　將審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置權(quán)交給地方審計(jì)機(jī)關(guān)，由其根據(jù)業(yè)務(wù)需要選擇確定機(jī)構(gòu)的框架，而不必對(duì)應(yīng)于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)；在審計(jì)業(yè)務(wù)較多的地方，審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置可以審計(jì)辦事處、審計(jì)分局等形式向縣以下政府延伸。

　　將審計(jì)結(jié)果的通報(bào)權(quán)、公布權(quán)明確由地方審計(jì)機(jī)關(guān)掌握，即在不泄露審計(jì)機(jī)密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的限定下，由地方審計(jì)機(jī)關(guān)決定是否以及用何種方式通報(bào)或公布審計(jì)結(jié)果，而不需要行政審批。

　　對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)必需的經(jīng)費(fèi)采取法定的預(yù)算手段給予保障，相關(guān)規(guī)定不但列入審計(jì)專業(yè)本法，而且要列入《預(yù)算法》等財(cái)政專業(yè)本法。

　　對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直管理模式可以在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，先從基層市、縣兩級(jí)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，如獲成功再向省市兩級(jí)推廣試點(diǎn)范圍和層次。

　　采取漸進(jìn)改良的方式對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制改革，符合現(xiàn)行審計(jì)體制的基本情況，可以最大限度地利用現(xiàn)有審計(jì)基礎(chǔ)，以鞏固和擴(kuò)大審計(jì)事業(yè)發(fā)展所取得的成果，保持審計(jì)迅速發(fā)展的勢(shì)頭，避免不必要的震蕩，將改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度，是一條比較理想的改革路徑。

　?。?）楊躍進(jìn)。試論我國(guó)審計(jì)模式的改革[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，1994，（4）。

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