摘　要：隨著國有資產管理體制改革的深化，對國有企業(yè)的財務管理產生了重大影響，建立與新國有資產管理體制相適應的財務制度體系是亟待解決的課題。文章對此進行了探討。

　　關鍵詞：構建　新型企業(yè)財務制度體系　國家出資人財務管理制度

　　黨的十六大以后，隨著各級國有資產監(jiān)督管理機構的成立和《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》的公布施行，我國國有資產管理體制改革進入了新的階段，新國有資產管理體制的突出特點，是各級國有資產監(jiān)督管理機構屬于特設機構，它既不同于對全社會各類企業(yè)進行公共管理的政府行政部門，也不同于一般的企事業(yè)單位，是專門履行出資人職責、管資產與管人管事相結合的機構。各級國有資產監(jiān)督管理機構與被監(jiān)管企業(yè)的關系，是出資人與所出資企業(yè)的關系，是出資人所有權與企業(yè)法人財產權的關系，各級國有資產監(jiān)督管理機構依法履行出資人職責，享有所有者權益，承擔相應的法定義務和法律責任。各級國有資產監(jiān)督管理機構與同級政府有關部門的關系，是履行國有資產出資人職責與行使社會公共管理職能的關系，各級國有資產監(jiān)督管理機構專門履行出資人職責，不承擔政府的社會公共管理職能。

　　隨著國有資產管理體制改革的深化，對國有企業(yè)的財務管理產生了重大影響，建立與新國有資產管理體制相適應的財務制度體系是亟待解決的課題。

　　一、國家出資人財務管理制度的構建

　　新國有資產管理體制的建立，使國有企業(yè)財務管理形成出資人財務管理和經營者財務管理兩個層次。在計劃經濟時期，國家以社會管理者的身份對國有企業(yè)實施財務管理，取代了出資人和經營者的財務管理。改革開放以來，國家進行了一系列旨在為企業(yè)放權的改革和探索，強化了經營者財務管理，但出資人財務管理卻一直未能到位，因而出現(xiàn)“內部人控制”現(xiàn)象。新國有資產管理體制的建立為進行國家出資人財務管理創(chuàng)造了條件。這是因為，進行國家出資人財務管理應有明確的財務管理主體，即由誰來代表國家對國有企業(yè)進行財務管理。從理論上來說，國有企業(yè)的所有者應當是全體人民，但這種理性解釋無助于對國有企業(yè)財務管理的實際操作。要解決國有資本產權所有者的虛擬問題，需要建立一個能代表全體人民和國家行使其所有者權利和義務的實體組織。新國有資產管理體制，堅持了“兩權分離”原則，設立了特設機構，解決了國有企業(yè)所有者缺位的問題，從而明確了國家出資人財務管理的主體，使國有企業(yè)財務管理形成了出資人財務管理和經營者財務管理兩個層次。

　　構建國家出資人財務管理制度具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。從理論上講，委托代理理論要求建立國家出資人財務管理制度。在新國有資產管理體制下，實行“兩權分離”，自然就形成了所有者與經營者之間的委托—代理關系。作為委托方，出資人應該將資本經營權授于經營者，但是，由于委托—代理雙方利益及目標的不一致，出資人仍要保留選擇經營者、收益分配、重大決策等權利，對經營者行為進行必要的約束和監(jiān)督，以達到控制投出資本的目的，這就需要利用財務管理的方法和手段。從現(xiàn)實上看，我國國有企業(yè)財務管理伴隨著企業(yè)的改革，從企業(yè)基金制度到利潤留成和盈虧包干制度、從兩步利改稅到承包經營責任制等，先后經歷了幾個階段，然而不管哪一階段，一直都是在“放權讓利”上繞圈子，雖然制定了多項擴大企業(yè)理財自主權的政策，但始終未能建立健全企業(yè)的財務管理機制，沒有理順國家出資人和企業(yè)經營者的財務關系，沒有將財務管理的責權利具體分解、落實到企業(yè)所有者、經營者及至企業(yè)財務部門，結果造成國有企業(yè)會計信息失真，國有資產大量流失，嚴重損害了國家的利益。要從根本上解決這些問題，必須建立起國家出資人財務管理制度，管資產、管人、管事都離不開對國有企業(yè)的財務管理。首先，財務控制是“管資產”的有利手段，通過加強財務管理，對國有資本的投資進行控制，合理確定國有資本的投向和規(guī)模，監(jiān)督企業(yè)財務結構和資本結構的變化，決定國有資本的投入、退出、轉讓、資產重組等重大事項。其次，財務決策是“管事”的重要內容，通過加強財務管理，審批或決定企業(yè)的經營方針和投資計劃，審批企業(yè)的年度財務預算和決算方案以及年度財務報告，審批企業(yè)的利潤分配方案及彌補虧損方案，對重大財務事項進行決策。最后，財務考核是“管人”的基本依據(jù)，通過加強財務管理，確定企業(yè)經營者的財務責任，制定業(yè)績評價指標及獎懲制度，實施對經營者的激勵政策，根據(jù)經營能力和經營業(yè)績任用、考核經營者�？傊�，加強國家出資人財務管理有助于建立起管資產與管人、管事相結合的國有資產管理體制。

　　構建國家出資人財務管理制度，必須明確管理主體、規(guī)范對象和制度功能等問題：（1）國家出資人財務管理制度的制定主體是國有資產監(jiān)督管理機構。國務院公布施行的《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定：國務院國有資產監(jiān)督管理機構“可以制定企業(yè)國有資產監(jiān)督管理的規(guī)章、制度”�？梢�，在新的國有資產管理體制下，國家出資人財務管理制度的制定主體是國有資產監(jiān)督管理部門這個特設機構。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會與省、市（地）兩級國有資產監(jiān)督管理機構的關系，是經國務院授權和省、市（地）兩級政府授權，分別代表國家履行出資人職責的關系。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會除對所出資企業(yè)履行出資人職責外，還依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督。省、市（地）兩級政府國有資產監(jiān)督管理機構必須嚴格執(zhí)行國有資產監(jiān)督管理的法律法規(guī)。（2）國家出資人財務管理制度的規(guī)范對象是國有獨資及國有控股企業(yè)。國家出資人投資的企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)等，由于國有參股企業(yè)，國家不擁有控制權，因而研究界定國家出資人財務管理內容主要是針對國有獨資及國有控股企業(yè)。（3）國家出資人財務管理制度的主要功能是維護所有者利益，實現(xiàn)國有資產保值增值。國家作為出資人管理國有企業(yè)的目標是確保國有資產的保值和增值，這與其他出資人對企業(yè)管理的目標是沒有區(qū)別的，這一目標也正是出資人財務管理的目標。制定國家出資人財務管理制度當然要服從和服務于這一目標。國務院已經公布施行了《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》，這是制定國家出資人財務管理制度的法律依據(jù)，國有資產監(jiān)督管理部門應根據(jù)國務院《條例》制定國有企業(yè)財務管理制度，通過制度的制定和執(zhí)行建立起有效的財務管理機制。

　　二、國家宏觀財務管理制度的改革

　　新國有資產管理體制的建立，使國家對國有企業(yè)的財務管理形成宏觀財務管理和出資人財務管理兩個領域。所謂宏觀財務管理是指國家以社會管理者的身份對所有企業(yè)實施的財務管理；所謂國家出資人財務管理是指國家以出資人的身份對國有企業(yè)實施的財務管理。新國有資產管理體制實行“政資分開”和“政企分開”，各級國有資產管理機構與同級政府有關部門分別行使不同的管理職能。政府有關部門行使社會公共管理職能，按照國民待遇的原則，對各類所有制企業(yè)進行統(tǒng)一的社會公共管理。而各級國有資產管理機構則專門履行出資人職責，對企業(yè)的管理僅限于有國有資本金投入的企業(yè)，無權以出資人身份參與那些沒有國有資本金投入企業(yè)的經營管理。不同的部門行使不同的管理職能，從而使國家對國有企業(yè)的財務管理形成宏觀財務管理和出資人財務管理兩個領域。，在新的國有資產管理體制下，如何構建國家出資人財務管理制度，如何改革現(xiàn)行國家宏觀財務管理制度，這兩方面內容是完善國有資產管理體制和深化國有企業(yè)改革必須解決好的問題。有人認為，構建國家出資人財務管理制度，就可以廢除現(xiàn)行的國家宏觀財務管理制度，這種觀點在理論上是錯誤的，在實踐上是有害的。從理論上講，社會主義國家具有雙重身份，既是社會公共管理者，又是國有資產的所有者，國家作為社會管理者對各類企業(yè)進行統(tǒng)一的社會公共管理，不僅包括國有企業(yè)，還包括非國有企業(yè)，為企業(yè)的生存和發(fā)展創(chuàng)造基本條件，為企業(yè)制定基本的經濟活動法律規(guī)則，為各種企業(yè)創(chuàng)造一個平等的競爭環(huán)境。而國家作為出資人對企業(yè)的管理僅限于有國有資本金投入的企業(yè)，管理的目標則是確保國有資產的保值和增值。各級國有資產管理機構專門履行出資人職責，不承擔政府的社會公共管理職能，在不直接干預企業(yè)經營的前提下，實現(xiàn)對經營者的有效控制，切實保障國家作為出資人的權益不受侵犯�？梢姡瑖�家出資人財務管理與國家宏觀財務管理二者具有不同的管理目標和管理范圍。再從實踐上看，我國正處在經濟轉型期，市場經濟體制剛剛建立，經濟法律尚需逐步健全，缺乏共同的財務行為規(guī)范，缺乏協(xié)調出資人與經營者關系的行為準則。市場經濟發(fā)達的西方國家尚需適度的政府干預，而正處于市場經濟初期的我國，就更需要加強宏觀財務管理。在此，無論從理論上講，還是從實際需要來看，在構建國家出資人財務管理制度的同時，依然要加強國家宏觀財務管理，二者不可互相代替。

　　然而，現(xiàn)行的國家宏觀財務管理制度必須改革。于1993年開始實行的《企業(yè)財務通則》和十大行業(yè)財務制度，形成于建立社會主義市場經濟體制的初期，十多年來，隨著我國經濟體制改革和企業(yè)改革的深化，特別是加入WTO以后，企業(yè)財務環(huán)境發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行財務制度存在許多問題：在主體身份上，現(xiàn)行財務制度是在政企不分、政資不分的計劃經濟體制下形成的，出資人職能與社會管理者職能混淆，沒有區(qū)分出資人財務和經營者財務不同的功能和責任；在內容上，現(xiàn)行財務制度許多內容屬于會計范疇，隨著會計制度的完善，財務與會計制度交叉重復問題比較嚴重；在規(guī)范對象上，當時的非國有經濟成分尚不發(fā)達，制定制度主要針對國有企業(yè)，對外資企業(yè)也沒有實行“國民待遇”，等等。弊端很多，必須改革。

　　改革現(xiàn)行國家宏觀財務管理制度，需要明確幾個問題：（1）國家宏觀財務管理制度的制定主體是政府財政部門。宏觀財務制度是國家財政法規(guī)的重要組成部分，建立與完善公共財政體制，必然要求建立與之相適應的宏觀財務制度體系，財政部作為國務院主管公共財政的職能部門，也應是國家宏觀財務管理制度的制定者。不過，現(xiàn)行的宏觀財務制度缺乏較高層次的法律法規(guī)，缺乏權威性，使財政部制定具體的財務管理辦法沒有依據(jù)，因此，建議國務院制定《企業(yè)財務管理暫行條例》，對企業(yè)財務管理中原則性的、綜合性的問題作出規(guī)定。財政部再根據(jù)國務院《企業(yè)財務管理暫行條例》制定實施辦法。（2）國家宏觀財務管理制度的規(guī)范對象是全社會的所有企業(yè)。國家出資人財務管理內容主要是針對國有獨資及國有控股企業(yè)，而國家宏觀財務管理制度則應當適用全社會的所有企業(yè)，不僅包括國有企業(yè)，還包括非國有企業(yè)，不僅約束企業(yè)經營者的行為，而且約束企業(yè)出資人的行為，也包括約束國家出資人的行為。不管是哪類企業(yè)，在市場經濟環(huán)境下，都具有平等的地位，都是市場的主體，尤其是進入WTO后，更應遵循非歧視原則和公平貿易原則，對所有企業(yè)實行公平的“國民待遇”，不偏愛國有企業(yè)，不歧視非國有企業(yè)，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。（3）國家宏觀財務管理制度的主要功能是維護公共利益和經濟秩序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。在市場經濟條件下，資本具有逐利性，這是各類資本的共同特征，是資本運營的經濟規(guī)律。國家作為宏觀調控者所制定的財務管理制度，其主要功能應是從公共利益出發(fā)，規(guī)范企業(yè)及其相關利益主體的財務行為，保障企業(yè)公平、合理地對待不同利益主體的權益，協(xié)調企業(yè)財務關系，處理好與出資人、債權人、債務人、供應商、銷售商、國家稅收及內部職工的關系，使資本的逐利性與社會公共利益相統(tǒng)一，使企業(yè)財務行為符合國家有關社會經濟發(fā)展的政策要求，保證經濟有秩序地運行，促進社會穩(wěn)定健康發(fā)展。