一、國家財(cái)務(wù)調(diào)控的現(xiàn)實(shí)必要：基于理論與實(shí)踐的思考

　　（一）理論反思：調(diào)控手段是國家財(cái)務(wù)本質(zhì)的外在表現(xiàn)。

　　國家財(cái)務(wù)，即國家作為生產(chǎn)資料所有者，對國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位所進(jìn)行的本金投入與取得資產(chǎn)收益的經(jīng)濟(jì)活動及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它是國有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)體系的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，也是國民經(jīng)濟(jì)價(jià)值運(yùn)動的重要方面。相對的，國家財(cái)務(wù)調(diào)控，就是國家作為一個(gè)特殊的理財(cái)主體，對國有本金的投入與收益活動及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)節(jié)與控制，以期實(shí)現(xiàn)社會再生產(chǎn)的良性循環(huán)。

　　從理論上講，國家財(cái)務(wù)本身就是社會調(diào)控職能和微觀增值職能的矛盾統(tǒng)一體，作為調(diào)控手段正是其本質(zhì)的外在體現(xiàn)。國家財(cái)務(wù)的本質(zhì)是國有本金的投入、收益及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國家財(cái)務(wù)作用的對象是國有資本（國有本金），一方面，作為資本，國有資本在以增值為基本功能、以獲取最大的資本增值為運(yùn)行目標(biāo)方面，與其他任何形式的非國有資本是相同的，即具有資本的一般屬性——獲利性和增值性；另一方面，作為國有資本，它又具有不同于一般資本的特殊功能，即具有作為宏觀調(diào)控和發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的物質(zhì)基礎(chǔ)的功能。宏觀調(diào)控是指國家作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主體，運(yùn)用一定的調(diào)節(jié)政策和手段，把微觀經(jīng)濟(jì)活動納入宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的狀態(tài)的過程。要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，從根本上講，在于合理配置經(jīng)濟(jì)資源，即將有限的社會資源按合理的比例分配給國民經(jīng)濟(jì)各部門和各產(chǎn)業(yè)。由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會經(jīng)濟(jì)資源在價(jià)值上大多數(shù)表現(xiàn)為資本，因此，合理配置經(jīng)濟(jì)資源，從價(jià)值方面講，也就是合理分配資本。這種資本分配對政府的宏觀調(diào)控來說，是指國有資本的分配，即將國有資本在國民經(jīng)濟(jì)各部門、各產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行合理、有效的分配和組合。從這個(gè)意義上講，國有資本不僅具有增值功能，而且具有宏觀調(diào)控功能，作為調(diào)控手段正是其本質(zhì)的外在體現(xiàn)。

　�。ǘ�）實(shí)踐必然：國家財(cái)務(wù)引導(dǎo)社會資本的良性發(fā)展。

　　以亞當(dāng)。斯密、李嘉圖為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)崇尚自由經(jīng)濟(jì)，通過“一只看不見的手”配置社會資源可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，提高整個(gè)社會的福利水平。但是，1929年爆發(fā)的美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)證實(shí)了僅僅通過市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的滯后性。通過政府的財(cái)政與信用宏觀調(diào)控政策干預(yù)市場，改善市場的供需結(jié)構(gòu)，成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容，凱恩斯革命和弗里德曼貨幣主義思想都對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提出了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。但是，二十世紀(jì)70年代預(yù)期經(jīng)濟(jì)學(xué)派的發(fā)展使政府干預(yù)市場的行為受到了質(zhì)疑，人們對未來的理性預(yù)期將使政策調(diào)控失效。在市場與政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與干預(yù)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖找到恰當(dāng)?shù)木�衡點(diǎn)，試圖解釋為什么私營部門與公營部門共存的混合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象會存在。二十世紀(jì)非主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，包括產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)都沒有解釋清楚為什么類似于鐵路、能源、交通、供水、軍工等行業(yè)要由政府控股的企業(yè)運(yùn)營？公共物品的特性導(dǎo)致市場失靈，供求不足，應(yīng)由政府提供，可以改善社會福利，公共選擇理論雖能解釋清楚，但是對上述問題的回答也是含糊的。

　　除財(cái)政與信用政策外，在市場與政府之間還存在另外一種資源的配置方式：國家財(cái)務(wù)。市場具有不完善性、風(fēng)險(xiǎn)性和調(diào)節(jié)滯后性；政府也是理性人，同樣具有機(jī)會主義傾向；具有一定的缺陷性和局限性。國家財(cái)務(wù)的理論貢獻(xiàn)在于將宏觀財(cái)務(wù)與微觀財(cái)務(wù)相結(jié)合，是市場與政府之間的橋梁。國家財(cái)務(wù)的主體是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。國有資本通過國家財(cái)務(wù)機(jī)制重點(diǎn)配置到基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，有利于為國民經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)成分的蓬勃發(fā)展提供良好的市場運(yùn)行場所和宏觀環(huán)境；通過國有資本存量增量的變動，帶動社會資本良性發(fā)展，有利于調(diào)整和提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，支持國家的產(chǎn)業(yè)政策；利用國有資本在人財(cái)物方面的優(yōu)勢，以控股、參股等形式聚集社會閑散資本，可以擴(kuò)大國有資本的競爭力和影響，力，同時(shí)通過公私混合經(jīng)濟(jì)，中外合資合作經(jīng)營等形式激發(fā)國有資本的增值功能，通過雙向互動提高國有資本的宏觀調(diào)控能力，彌補(bǔ)市場與政府配置資源存在的缺陷性與局限性。

　　二、國家財(cái)務(wù)調(diào)控的目標(biāo)定位

　　如前所述，基于國家財(cái)務(wù)活動的多層性，國家財(cái)務(wù)關(guān)系的多元化，決定了國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的綜合性、宏觀性和層次性。

　　（一）國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的綜合性。

　　國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)包括許多方面的內(nèi)容，如宏觀性目標(biāo)、增值性目標(biāo)等。因此，國家財(cái)務(wù)調(diào)控追求的并不是某一方面的特定目標(biāo)，而是許多方面的多目標(biāo)綜合體系。這種綜合性特點(diǎn)正是國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)與一般企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的主要區(qū)別之一。盡管從表面上看，企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控和國家財(cái)務(wù)調(diào)控都具有多重目標(biāo)，但是從其實(shí)質(zhì)來看，企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控的多重目標(biāo)基本上可以歸結(jié)為企業(yè)資本增值最大化，即使考慮一些社會目標(biāo)，如環(huán)保等，但最終是服務(wù)于增值這個(gè)目標(biāo)；而國家財(cái)務(wù)調(diào)控的多重目標(biāo)則基本上可以歸結(jié)為宏觀性目標(biāo)、增值性目標(biāo)兩大類，表現(xiàn)為多向性或綜合性，而不是單一的資本增值最大化。國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的綜合性特點(diǎn)在國有資本的運(yùn)營上表現(xiàn)得尤為突出。也就是說，國有資本的運(yùn)營既不能單純追求宏觀性目標(biāo)，也不能單純追求增值性目標(biāo)而必須把這兩方面的目標(biāo)綜合起來，相互兼顧。

　　（二）國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的宏觀性。

　　與企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控和私人財(cái)務(wù)調(diào)控的目標(biāo)不同，國家財(cái)務(wù)調(diào)控的目標(biāo)具有明顯的宏觀性特點(diǎn)。這是由國家財(cái)務(wù)調(diào)控自身的性質(zhì)決定的。作為國家所有的資本，國家財(cái)務(wù)調(diào)控表現(xiàn)為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的直接手段之一。因此，在其內(nèi)在規(guī)定性上，國家財(cái)務(wù)調(diào)控首先是一種宏觀調(diào)控，服從于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會整體利益的目標(biāo)導(dǎo)向。國家財(cái)務(wù)調(diào)控的宏觀性目標(biāo)固然具有宏觀性特點(diǎn)，就是增值性目標(biāo)也同樣體現(xiàn)宏觀性特點(diǎn)。盡管在形式上，國有資本的增值性首先表現(xiàn)為特定方面的國有資本投資實(shí)體自身的行為，但是，這樣一種微觀性的國有資本投資實(shí)體的盈利性經(jīng)營，也是建立在國有資本宏觀合理布局和國家財(cái)務(wù)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上的，服從于國家財(cái)務(wù)調(diào)控的宏觀目標(biāo)。因此，其增值性目標(biāo)同時(shí)也具有宏觀性的特點(diǎn)。國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的宏觀性特點(diǎn)，決定了任何一個(gè)方面的國家財(cái)務(wù)調(diào)控活動都必須在一定程度上，考慮國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的總體要求，把國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的宏觀性與自身經(jīng)營活動的微觀性結(jié)合起來。

　�。ㄈ�）國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的層次性。

　　這一特點(diǎn)是與國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的綜合性相聯(lián)系的，也體現(xiàn)出國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)與企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)的不同。企業(yè)財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)主要集中在對實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化的財(cái)務(wù)活動和財(cái)務(wù)關(guān)系的調(diào)節(jié)與控制，因此，并沒有明顯的層次性。國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)則不同，它有比較明顯的層次性。首先，作為第一層次的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會追求的是國家財(cái)務(wù)調(diào)控的宏觀目標(biāo)，并且包含多個(gè)方面的內(nèi)容，而作為第二層次的國有資產(chǎn)運(yùn)營管理公司和第三層次的國有控股（參股）公司主要追求，的是國家財(cái)務(wù)調(diào)控的微觀目標(biāo)。另外，在國家財(cái)務(wù)調(diào)控的宏觀目標(biāo)體系中，在一定時(shí)期一定社會經(jīng)濟(jì)形勢下，總有某一個(gè)或某幾個(gè)方面的目標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)地位，其對于國家財(cái)務(wù)調(diào)控總體目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)以及社會經(jīng)濟(jì)效果有著巨大的影響作用，而其他方面的目標(biāo)則相對處于輔助、次要、從屬的地位。因此，各個(gè)特定時(shí)期特定社會經(jīng)濟(jì)形勢下，國有資本的宏觀管理者，即國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，既要綜合考慮國家財(cái)務(wù)調(diào)控目標(biāo)體系的總體要求，又要因時(shí)因勢合理選擇主導(dǎo)層的目標(biāo)，并主要圍繞主導(dǎo)層目標(biāo)展開國家財(cái)務(wù)調(diào)控活動，以期取得良好的社會經(jīng)濟(jì)效果。

　　三、國家財(cái)務(wù)的調(diào)控方式

　　利用國有資本調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)，西方國家已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。它們一般的做法是：通過國有資本的增加，公共財(cái)政、公共工程的支出擴(kuò)大有效需求，解決經(jīng)濟(jì)增長和勞動力就業(yè)問題；通過國有資本增量變動和存量調(diào)整，引導(dǎo)社會資本的投資結(jié)構(gòu)，繼而影響國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和生產(chǎn)力布局；國有資本一般投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及高科技、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)等，一旦產(chǎn)業(yè)成熟，即轉(zhuǎn)讓為私人資本，為其攫取高額利潤服務(wù)；通過國有資本的縮減或擴(kuò)張，反經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)波動對國民經(jīng)濟(jì)的消極影響。二十世紀(jì)90年代以來，在經(jīng)濟(jì)上，西方盛行所謂的“第三條道路”，即既不是自由主義也不是政府主義的經(jīng)濟(jì)政策。西方國家利用國有資本實(shí)行調(diào)控的作用在于：“收殘補(bǔ)缺”，“填補(bǔ)”私人資本不愿投資的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)和邊遠(yuǎn)地區(qū)；培育市場環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級；貫徹國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策等。

　　我國國家財(cái)務(wù)宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮是通過國家投入資本總量的控制與結(jié)構(gòu)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)的。產(chǎn)業(yè)政策是國有資本總量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整的先導(dǎo)，國家財(cái)務(wù)主體利用自身的資本、信息、人才技術(shù)等方面的優(yōu)勢，借助于資本運(yùn)營手段，通過國有資本的配置，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控目標(biāo)。國家財(cái)務(wù)宏觀調(diào)控作用的優(yōu)勢在于將宏觀財(cái)務(wù)與微觀財(cái)務(wù)結(jié)合起來，將國家的產(chǎn)業(yè)政策直接貫徹于微觀層次。具體而言：

　　1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控。首先，國家可以通過對國有資本的營運(yùn)實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。國家在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，制定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展順序和重點(diǎn)的條件下，通過國有資本運(yùn)營的方向和規(guī)模來引導(dǎo)和鼓勵(lì)微觀經(jīng)濟(jì)主體，增強(qiáng)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的實(shí)力，促進(jìn)資本向優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)流動和集聚，推動產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其次，國家可以通過國有資本在不同地區(qū)有序地流動對地方產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行調(diào)整。引導(dǎo)和鼓勵(lì)各地方從實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧，合理布局，實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的調(diào)整，形成既合理又有地方特色的產(chǎn)業(yè)布局。再次，國家可以通過采取不同的國有資本運(yùn)營方式實(shí)現(xiàn)所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。國家通過宏觀調(diào)控，推動國有資本“有進(jìn)有退”，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略改組，實(shí)現(xiàn)國有資本布局的調(diào)整。

　　2.資本導(dǎo)向調(diào)控。國有資本。流向哪里，流量為多少，是國有資本引導(dǎo)作用的基本表現(xiàn)形式。在我國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度下，關(guān)系國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，失衡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，邊遠(yuǎn)和貧窮地區(qū)的開發(fā)等等，都需要國有資本充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。國有資本進(jìn)入了，基本條件改善了，投資環(huán)境具備了，經(jīng)濟(jì)效益凸現(xiàn)了，外資和其他社會資本也就隨之而來了。在一定程度上來講，國有資本引導(dǎo)力的發(fā)揮是對國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的有力支持和重要保證，即國家要在制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及有關(guān)配套政策的基礎(chǔ)上，通過國有資本的運(yùn)動方向來捉供導(dǎo)向。在國有資本流入的同時(shí)引導(dǎo)和支持其他形式的資本流入，對應(yīng)退出的產(chǎn)業(yè)及行業(yè)，國家通過國有資本的運(yùn)營，包括破產(chǎn)、兼并、收購、重組、再就業(yè)等政策，解決退出障礙，促使資本從低效率、低效益的領(lǐng)域向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及行業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　3.溝通服務(wù)調(diào)控。資本運(yùn)營的操作是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，單個(gè)的部門或企業(yè)由于缺乏宏觀眼光和出于自身的利益，其資產(chǎn)重組或增量投入的行為往往集中于那些回報(bào)率較高的行業(yè)或項(xiàng)目上，這極易造成某一行業(yè)的投資過熱及投資結(jié)構(gòu)不合理、不平衡。國有資本運(yùn)營由于其地位的特殊性，便于從宏觀上把握經(jīng)濟(jì)方向，因此，國家可以通過國有資本運(yùn)營的實(shí)踐來發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通功能。如定期發(fā)布產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整信息，提供市場需求分析預(yù)測，發(fā)布產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，組織資本運(yùn)營方案的論證和可行性研究，組織產(chǎn)權(quán)核定評估，協(xié)調(diào)各方利益沖突等。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，國家也可以采取適當(dāng)?shù)姆绞较蚰承��?shí)力較強(qiáng)的企業(yè)或部門提供投資參考。