新中國成立后尤其是黨的十一屆三中全會以來， 我國進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 國家用于基本建設(shè)的投資達(dá)幾萬億元。這些巨大的投入徹底改變了中國經(jīng)濟(jì)落后的歷史， 極大地增強(qiáng)了國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力。1998年8月， 為了積極應(yīng)對東南亞金融危機(jī)對我國的影響和沖擊， 黨中央、國務(wù)院決定實(shí)施積極財政政策， 增發(fā)1000億國債， 專項(xiàng)用于加大基本建設(shè)尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入， 以擴(kuò)大國內(nèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。國家投入巨資進(jìn)行基本建設(shè)的目的是為了體現(xiàn)政府調(diào)控市場的基本意圖。而基本建設(shè)本身具有固定性、單件性、長期性的特點(diǎn)， 項(xiàng)目決策失誤或管理不善等都會造成巨大損失和浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)不了政府調(diào)控市場的意圖。因此， 必須按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求， 切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式， 加強(qiáng)基本建設(shè)投資財務(wù)管理。

　　一、加強(qiáng)基建財務(wù)管理， 提高投資效益的制度前提

　　1 . 按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的內(nèi)在要求， 切實(shí)實(shí)行政企分開， 使政府在基建投資方面承擔(dān)有限責(zé)任

　?。?1 ） 按市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律辦事， 就要按科學(xué)規(guī)律和國際慣例辦事。什么是基本建設(shè)及其財務(wù)管理的科學(xué)規(guī)律？ 我們認(rèn)為， 目前發(fā)達(dá)國家包括某些發(fā)展中國家所采取的國際慣例如業(yè)主負(fù)責(zé)制、資本金制、工程招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制就是科學(xué)規(guī)律。這是人類幾十年、幾百年積累起來的成功經(jīng)驗(yàn)， 這是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律， 不分姓“社”和姓“資”， 是客觀實(shí)際的科學(xué)反映。

　?。?2 ） 基建項(xiàng)目的性質(zhì)不同， 政府的經(jīng)濟(jì)職能、責(zé)任就不同。政府辦企業(yè)的目的是什么？ 收稅和就業(yè)。因?yàn)榛ㄍ顿Y項(xiàng)目的性質(zhì)不同， 政府在基建投資與管理上的職能也不同， 根據(jù)不同性質(zhì)的項(xiàng)目而承擔(dān)有限責(zé)任?；ㄍ顿Y項(xiàng)目大體分為競爭性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三大類型。在三類項(xiàng)目中， 政府所扮演的經(jīng)濟(jì)角色是不同的。

　?、俑偁幮皂?xiàng)目。指投資效益比較高、市場調(diào)節(jié)比較靈活、具有市場競爭能力的項(xiàng)目。在競爭性項(xiàng)目中政府要逐步退出， 并通過政策指導(dǎo)和建立良好的外部環(huán)境， 使企業(yè)通過市場籌資、建設(shè)和經(jīng)營。企業(yè)是競爭性項(xiàng)目建設(shè)營運(yùn)的主體。

　?、诨A(chǔ)性項(xiàng)目。主要指建設(shè)周期長、投資總額大而收益較低， 需要政府扶植的基礎(chǔ)設(shè)施和一部分基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目?；A(chǔ)性項(xiàng)目的投資和管理， 主要是由政府集中必要的財力、物力， 通過企業(yè)（ 如政府所屬的各類投資公司） 進(jìn)行， 同時廣泛吸引地方、企業(yè)和外商參與投資。在加強(qiáng)中央政策性投融資的同時， 增強(qiáng)地方和企業(yè)的投資責(zé)任。

　?、酃嫘皂?xiàng)目。主要指科技、教育、文化、體育、醫(yī)療保健、環(huán)保等事業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目， 公檢法等政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目以及政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體辦公設(shè)施、國際設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目主要由政府進(jìn)行撥款建設(shè)和管理。

　　2 . 遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的要求， 改革基本建投資管理體制

　　改革開放以來， 我國的基本建設(shè)投資管理走了一條從逐步下放審批權(quán)限， 到引入市場機(jī)制， 著力從宏觀管理到微觀運(yùn)行都進(jìn)行系列改革的道路。其方向和特點(diǎn)是投資的主體多元化， 方式多樣化，責(zé)任明晰化。一是資金來源多渠道?；窘ㄔO(shè)投資由過去主要靠國家財政撥款， 轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y單位自籌資金、銀行貸款、利用外資、財政撥款等多種渠道。二是投資主體多元化。投資主體由過去中央政府一個投資主體， 轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤秸?、企業(yè)、集體、個體、外商等多元化的主體。三是投資方式多樣化。投資方式由過去主要由政府投資， 轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合投資、中外合資、合作建設(shè)等多種方式。四是責(zé)任明晰化。包括政府在內(nèi)的不同主體根據(jù)在基建項(xiàng)目投資和管理上介入的范圍程度不同各自承擔(dān)有限責(zé)任， 在投資與管理上實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的對等與結(jié)合原則。五是注重內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)。從過去主要靠上新項(xiàng)目、鋪新攤子， 轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛陆?xiàng)目的同時， 開始注重現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造， 走內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)的路子。六是項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)。投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施由行政分配任務(wù)， 逐步轉(zhuǎn)向引進(jìn)競爭機(jī)制， 實(shí)行招投標(biāo)辦法。

　　當(dāng)前， 基建投資領(lǐng)域突出存在的問題， 一是投資的風(fēng)險約束機(jī)制沒有建立起來，“大鍋飯”體制沒有打破； 二是投資結(jié)構(gòu)不合理， 投資的宏觀調(diào)控體系沒有建立起來； 三是投資效益不高， 投資的市場體系不健全， 法規(guī)建設(shè)跟不上。因此， 要從根本上解決基建投資領(lǐng)域存在的問題， 必須從改革入手，按照基建投資與管理所呈現(xiàn)的主體多元化、方式多樣化、責(zé)任明晰化的方向和特點(diǎn)， 建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的基本建設(shè)投資、管理體制。

　　二、制度建設(shè)與體制創(chuàng)新

　　1 . 基建財務(wù)管理制度改革的原則

　　基建財務(wù)管理制度改革要堅(jiān)持以下原則： 以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目的； 滿足基建財務(wù)管理的基本需要； 滿足宏觀調(diào)控的要求， 突出資金源頭控制； 區(qū)別經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目和非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目， 形成不同的財務(wù)體系； 注重基建財務(wù)制度的系統(tǒng)性等原則。

　　2 . 規(guī)范和改革基建財務(wù)制度的主要內(nèi)容

　　要進(jìn)一步規(guī)范基建財務(wù)制度的適用范圍。應(yīng)將基建財務(wù)制度的適用范圍界定為執(zhí)行國家基建投資計(jì)劃， 按照基建程序進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)單位。這樣規(guī)定， 有利于打破所有制界限， 突出對基建過程的財務(wù)管理。

　　要明確基建財務(wù)管理的任務(wù)。一是要遵守國家的有關(guān)法律、法規(guī)和方針政策； 二是對基建的資金實(shí)行從預(yù)算、控制、核算到分析考核的全過程管理；三是依法、合理、及時籌集建設(shè)資金， 用好籌資的自主權(quán)（ 主要是指經(jīng)營性項(xiàng)目） ； 四是將管理的目標(biāo)定為降低成本和提高效益。

　　要明確財政部門與建設(shè)單位的財務(wù)管理關(guān)系。一是規(guī)定哪些活動必須由財政部門監(jiān)督管理， 應(yīng)包括項(xiàng)目概算、標(biāo)底造價和竣工財務(wù)決算等； 二是規(guī)定建設(shè)單位必須向財政部門提交文件資料和財政部門認(rèn)為需要時建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提交的文件資料。這樣規(guī)定， 不僅所有的建設(shè)單位都明確哪些活動應(yīng)接受財政部門的管理監(jiān)督， 也為財政部門加強(qiáng)基建財務(wù)資金管理提供了必要的依據(jù)。

　　此外， 對建設(shè)項(xiàng)目利息收入、投資包干結(jié)余、竣工結(jié)余資金、建設(shè)單位管理費(fèi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)， 核銷與轉(zhuǎn)出、基建收入、竣工財務(wù)決算等都應(yīng)進(jìn)行規(guī)范的財務(wù)處理。

　　3 . 嚴(yán)格執(zhí)行基建投資與管理的基本制度

　　（ 1 ） 項(xiàng)目資本金制。①

　　為強(qiáng)化投資風(fēng)險責(zé)任約束， 提高投資效益， 國有和集體單位各種經(jīng)營性基建投資項(xiàng)目， 必須實(shí)行資本金制度。資本金是項(xiàng)目法人的非負(fù)債資金， 由投資方按規(guī)定的占總投資（ 含鋪底流動資金） 的一定比例認(rèn)繳。在基建投資項(xiàng)目建設(shè)和建成后經(jīng)營期間， 投資者認(rèn)繳的資本金可依法轉(zhuǎn)讓其出資額，但不得以任何方式抽回。主要用財政預(yù)算內(nèi)撥款投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度。

　　基建投資項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資， 也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資。對作為資本金的實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)， 必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)評估作價， 不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的比例不得超過投資項(xiàng)目資本金總額的2 0 % ， 國家對采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。

　?。?2 ） 建設(shè)項(xiàng)目法人制和業(yè)主負(fù)責(zé)制。②

　　為建立投資責(zé)任約束機(jī)制， 規(guī)范項(xiàng)目法人行為， 明確其責(zé)、權(quán)、利， 提高投資效益， 凡新開工和進(jìn)行前期工作的國有單位基建項(xiàng)目， 必須組建項(xiàng)目法人， 實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制。凡應(yīng)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制而沒有實(shí)行的建設(shè)項(xiàng)目， 固定資產(chǎn)投資審批部門不能批可行性研究報告， 不批開工報告， 不予安排年度投資計(jì)劃。

　　實(shí)行基建項(xiàng)目法人和業(yè)主負(fù)責(zé)制是適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制， 轉(zhuǎn)換建設(shè)項(xiàng)目投資經(jīng)營機(jī)制， 提高投資效益的一項(xiàng)重要改革措施?；?xiàng)目法人責(zé)任制的實(shí)行， 最重要的就是要實(shí)行政企分開， 把投資所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開， 由項(xiàng)目法人對建設(shè)項(xiàng)目的籌措、籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)施工甚至生產(chǎn)經(jīng)營； 歸還貸款本息以及國有資產(chǎn)的保值、增值全過程負(fù)責(zé)， 承擔(dān)投資風(fēng)險， 從而真正建立起一種各類投資主體自求發(fā)展， 自覺協(xié)調(diào)， 自我約束， 講求效益的微觀運(yùn)行機(jī)制。

　?。?3 ） 招投標(biāo)制。③

　　為了維護(hù)基建領(lǐng)域的正當(dāng)競爭， 規(guī)范市場行為， 確?；?xiàng)目工程質(zhì)量， 提高投資效益， 各類基建項(xiàng)目均須由建設(shè)項(xiàng)目法人提出招標(biāo)申請， 在征得項(xiàng)目投資方同意和有關(guān)部門審批后， 全面實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制。

　　建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)包括項(xiàng)目前期可行性研究、初步設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)、工程施工、工程監(jiān)理、設(shè)備材料購置和社會中介組織選擇等建設(shè)全過程。項(xiàng)目總經(jīng)理具體組織編制和確定招標(biāo)方案、標(biāo)底和評價標(biāo)準(zhǔn)， 評選和確定投、中標(biāo)單位。實(shí)行國際招標(biāo)的項(xiàng)目， 按國家現(xiàn)行規(guī)定辦理。

　?。?4 ） 工程監(jiān)理和否決制。

　　基建工程建設(shè)監(jiān)理是指具有法人資格的工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托， 依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)以及監(jiān)理合同等， 對施工階段工程建設(shè)投資、工期和質(zhì)量進(jìn)行的監(jiān)督管理。監(jiān)理單位應(yīng)根據(jù)所承擔(dān)的監(jiān)理任務(wù)， 組建工程建設(shè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)， 并實(shí)行總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)制。中外共同投資的建設(shè)工程， 應(yīng)當(dāng)由國內(nèi)的監(jiān)理單位進(jìn)行監(jiān)理， 但可根據(jù)需要引進(jìn)國外有關(guān)的監(jiān)督技術(shù)或接受國外監(jiān)理公司的技術(shù)咨詢。

　　4 . 加強(qiáng)財政職能部門對基建項(xiàng)目投資管理的職能與作用

　?。?1 ） 強(qiáng)化財政對基建財務(wù)管理的主體地位。

　　財政部關(guān)于“基建財務(wù)管理若干規(guī)定”④ 明確指出：“各級財政部門是主管基建財務(wù)的職能部門，對基建的財務(wù)活動實(shí)施財政財務(wù)管理和監(jiān)督?！必斦毮懿块T要加強(qiáng)對工程概算、預(yù)算及決策的審查監(jiān)督， 凡有財政性資金的項(xiàng)目， 政府要加強(qiáng)對立項(xiàng)、“三算”審查工作等方面的監(jiān)督。在“三算”審查過程中， 要貫徹“誰委托誰付費(fèi)”的原則， 清除個別部門以“創(chuàng)收”為目的利用審查變相收費(fèi)的做法。

　　（ 2 ） 正確處理基建財務(wù)制度與“兩則”、“兩制”的關(guān)系。

　　我國在1993年對企業(yè)財務(wù)會計(jì)制度所作的重大改革中， 制定頒布了《企業(yè)財務(wù)通則》和《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》， 即“兩則”； 又根據(jù)“兩則”修訂了分行業(yè)的企業(yè)財務(wù)制度和會計(jì)制度， 即“兩制”?；ㄘ攧?wù)制度應(yīng)當(dāng)按照“兩則”、“兩制”確定的原則， 結(jié)合基建財務(wù)管理特點(diǎn)和投融資體制改革的進(jìn)程， 積極穩(wěn)妥地深化改革， 逐步實(shí)現(xiàn)“兩則”、“兩制”提出的目標(biāo)。為此， 1993年對基建財務(wù)制度相應(yīng)作了初步改革。經(jīng)過改革， 使基建財務(wù)制度在體現(xiàn)資本保全原則、確立經(jīng)營性項(xiàng)目的市場主體地位等方面發(fā)揮了積極作用。但是， 從整體來看， 基建財務(wù)制度仍然沒有區(qū)別經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目， 難以反映不同類型項(xiàng)目財務(wù)管理的要求。因此， 系統(tǒng)地規(guī)范和深化基建財務(wù)制度改革， 就是要進(jìn)一步貫徹“兩則”、“兩制”所確定的改革要求。特別是對于經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，“兩則”、“兩制”所確立的適合市場經(jīng)濟(jì)的財務(wù)會計(jì)的政策、原則和方法， 不僅為經(jīng)營性基建項(xiàng)目的財務(wù)管理制度的改革確定了方向， 而且直接規(guī)定了許多方面的改革內(nèi)容。當(dāng)前的改革， 重點(diǎn)是結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目， 實(shí)行資本金制度（ 即實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債考核） ， 對經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目一系列重要財務(wù)處理（ 如籌資、利息、包干結(jié)余、結(jié)余資金、資產(chǎn)處置等） 的不同原則和方式作出更加科學(xué)和實(shí)事求是的規(guī)范。

　　5 . 試行和推廣建設(shè)項(xiàng)目股份制

　　隨著我國投資領(lǐng)域中投資主體的多元化， 在項(xiàng)目建設(shè)中不同投資主體共同投資的情況越來越多。目前， 在大中型基建項(xiàng)目中， 采取各種方式聯(lián)合投資的項(xiàng)目約占2 / 3 ，這就為在投資領(lǐng)域進(jìn)行股份制準(zhǔn)備了條件。同時， 推行股份制的投資方式， 也可以消除合作投資方式的一些缺點(diǎn)和問題， 如相互“釣魚”、產(chǎn)權(quán)難以界定、經(jīng)營管理上容易扯皮、收益分配不好確定等。

　　1992年國家對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行股份制作出了原則規(guī)定： 凡采取聯(lián)合投資新建項(xiàng)目和國營企業(yè)擴(kuò)、改建項(xiàng)目， 經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目有權(quán)審批的計(jì)劃部門會同體改部門批準(zhǔn)后， 可以設(shè)立股份制企業(yè)。按有關(guān)規(guī)定在提出建設(shè)項(xiàng)目建議書的同時， 提出股份制企業(yè)的組建方案， 經(jīng)計(jì)劃、體改部門批準(zhǔn)后按規(guī)定程序設(shè)立。在建設(shè)過程中可以根據(jù)組建方案及有關(guān)規(guī)定申請發(fā)行股票籌集建設(shè)資金。董事會即建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主， 負(fù)責(zé)編報建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報告， 組織項(xiàng)目建設(shè)以及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動， 實(shí)行全過程的業(yè)主責(zé)任制。

　　建設(shè)項(xiàng)目試行股份制， 目前還剛剛起步， 但確具有深遠(yuǎn)的意義。實(shí)行股份制， 對于調(diào)動投資主體的積極性， 增加企業(yè)活力， 擴(kuò)大建設(shè)資金來源， 都將起到十分積極的作用。更重要的是， 它為形成一種新的企業(yè)投資運(yùn)行機(jī)制， 強(qiáng)化投資主體的自我約束力， 促進(jìn)投資效益的根本好轉(zhuǎn)， 提供了一條好路子。

　　三、堅(jiān)持“兩手抓”， 建立健全基建投資管理的激勵與約束機(jī)制

　　1 . 所有工程都必須堅(jiān)持“兩手抓， 兩手都要硬”的方針， 一手抓工程建設(shè)， 一手抓廉政目前， 基建工程中暴露出來的腐敗問題不少，有些甚至是觸目驚心的。因此， 搞工程建設(shè)同其它行業(yè)一樣， 也必須“兩個文明”一起抓， 堅(jiān)持“兩手抓，兩手都要硬”。一手抓工程建設(shè)， 一手抓廉政建設(shè)。絕對不能工程上去了， 壞了一批干部。要把防腐倡廉與工程進(jìn)展結(jié)合起來。要將深化基建投資體制改革與整頓工程建設(shè)市場、嚴(yán)肅工程建設(shè)紀(jì)律、規(guī)范工程秩序相結(jié)合， 促使基建投資體制改革走上健康發(fā)展的軌道。

　　2 . 必須加強(qiáng)基建工程的管理和審計(jì)工作搞基建工程， 必須實(shí)行全方位和全過程管理。從立項(xiàng)報告到編制預(yù)算， 從設(shè)計(jì)到施工， 包括施工中的質(zhì)量、安全、工期管理、材料的采購和供應(yīng)， 設(shè)備的采購、運(yùn)輸和安裝， 還有竣工投產(chǎn)后的經(jīng)營管理，這一整套都應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的程序和科學(xué)的規(guī)范，不能隨心所欲。

　　必須大大加強(qiáng)工程的審計(jì)工作?，F(xiàn)在的工程建設(shè)浪費(fèi)嚴(yán)重， 損失驚人， 甚至有不法分子從中貪污受賄。所有重點(diǎn)工程都要嚴(yán)格進(jìn)行審計(jì)， 不僅要搞好竣工后的決算審計(jì)， 還要加強(qiáng)施工過程中的單項(xiàng)審計(jì)， 以便及時發(fā)現(xiàn)問題， 堵塞漏洞。

　　3 . 加強(qiáng)考核， 建立科學(xué)的激勵和約束機(jī)制

　　搞工程建設(shè)同搞其他任何工作一樣， 都必須加強(qiáng)對負(fù)責(zé)人工作業(yè)績的考核。要根據(jù)工程建設(shè)的特殊要求， 建立起以投資、質(zhì)量、工期為主要指標(biāo)的考核體系， 完善考核辦法， 定期進(jìn)行檢查考核， 按工程完成情況進(jìn)行獎懲。完成好的， 要給予包括物質(zhì)和精神兩個方面的獎勵。獎懲要對稱， 并切實(shí)逗硬。

　　注1：關(guān)于印發(fā)《基建財務(wù)管理若干規(guī)定》的通知（財基字[ 1998 ]4 號） .注2：參見“國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》的通知”計(jì)建設(shè)（1996） 105 號。

　　注3：參見“國家計(jì)委印發(fā)《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》的通知”（計(jì)建設(shè)[ 1996 ]673 號） .

　　注4：參見《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知

　　作者：

　　馬佳， 經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士， 經(jīng)濟(jì)師， 現(xiàn)任四川省財政廳基建處副處長；

　　高勇， 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士， 研究員， 四川大學(xué)兼職教授， 現(xiàn)任中國證券監(jiān)督管理委員會成都證券監(jiān)管辦公室副主任。