一、財(cái)政透明化對(duì)政府治理效率的積極影響

　　透明化發(fā)展是一種國(guó)際化趨勢(shì)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)，在更高層次、更大范圍參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作，充分利用國(guó)際資源，各國(guó)政府就必須參照國(guó)際統(tǒng)一性的規(guī)則，提高政府財(cái)政透明度，從而改善政府治理效率。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建設(shè)，“公共性財(cái)政”成為政府的本質(zhì)特征，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為公眾與政府之間形成了一種委托一代理關(guān)系，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任。在這種情況下，如何衡量政府責(zé)任的履行情況以及政府的活動(dòng)過(guò)程、信用和效率，如何保證政府與企業(yè)、公眾之間的溝通渠道暢通，提高財(cái)政透明度等問(wèn)題成為改革的關(guān)鍵。根據(jù)IMF（國(guó)際貨幣基金組織）關(guān)于政策透明度的要求和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政策透明化建設(shè)對(duì)政府有效治理產(chǎn)生積極作用。

　　1.財(cái)政透明度要求通過(guò)政府對(duì)公眾和公眾對(duì)政府之間的信息交流的公開(kāi)性、及時(shí)性和充分性，促使政府對(duì)公眾提供公共服務(wù)的方式、數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從而提高政府的回應(yīng)力，增強(qiáng)政府的合法性。我國(guó)傳統(tǒng)的政府是封閉型、控制型政府，行政權(quán)力的過(guò)于集中，強(qiáng)化了政府的信息特權(quán)和決策的傾向性。尤其是決策的非民主化，增加了政府與企業(yè)、中介和公眾之間的矛盾，即便是政府強(qiáng)制的政策推行，也不能達(dá)到政策的目的，結(jié)果表現(xiàn)為政府治理的低效率。提高財(cái)政透明度客觀要求政府必須轉(zhuǎn)換行政方式，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)改變傳統(tǒng)的部門(mén)分割運(yùn)行狀況，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與企業(yè)、中介和公眾相互關(guān)系的重新組合。另外，財(cái)政透明度的要求也帶來(lái)了社會(huì)公共治理的多元化價(jià)值體系，因此政府的決策必須考慮社會(huì)不同領(lǐng)域、不同主體之間的利益差別，在多元的利益主體間求得利益的協(xié)調(diào)和均衡�？傊�，適應(yīng)透明化要求，政府必須弱化信息特權(quán)，不斷增強(qiáng)非政府組織和市場(chǎng)力量。為了政府與其他利益主體間的信息對(duì)稱(chēng)，政府可以轉(zhuǎn)移部分管理和服務(wù)職能，引導(dǎo)中介組織以及行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)共同管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的目標(biāo)。傳統(tǒng)的政府管理職能已不適應(yīng)信息化發(fā)展的需要，社會(huì)越來(lái)越要求得到政府更多的政策指導(dǎo)和咨詢(xún)服務(wù)，公眾對(duì)政府信息的獲取與預(yù)期，要求政府必須擴(kuò)展服務(wù)的范圍和力度，提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

　　2.財(cái)政透明度要求通過(guò)政府“合理”決策程序，增強(qiáng)與公眾信息交流的“誠(chéng)實(shí)性”和“共同理解性”，以促進(jìn)政府決策組織系統(tǒng)的科學(xué)化。政府決策組織系統(tǒng)是行政決策信息收集和決策過(guò)程的組織載體。實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化不僅要求組織系統(tǒng)的中樞機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)和監(jiān)控機(jī)構(gòu)的設(shè)置完整、功能齊全，而且要求機(jī)構(gòu)之間運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、溝通暢通。我國(guó)傳統(tǒng)的政府決策組織系統(tǒng)存在許多缺陷，如組織機(jī)構(gòu)要素不完備，政府只注重決策的中樞機(jī)構(gòu)而忽視咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，只注重執(zhí)行機(jī)構(gòu)而忽視監(jiān)督機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)之間的整體功能與內(nèi)部聯(lián)系發(fā)揮不足，機(jī)構(gòu)龐大臃腫并缺乏與外界的交流和適應(yīng)環(huán)境能力等。這些缺陷造成了政府決策信息的阻塞和決策信息的“有效需求”不足，以至政府組織結(jié)構(gòu)缺乏彈性和適應(yīng)力，使決策活動(dòng)無(wú)法應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性而失去決策效率。根據(jù)透明度理論的解釋?zhuān)�政府與公眾之間的信息成功交流的關(guān)鍵在于雙方間能夠真正理解，這就要求對(duì)信息進(jìn)行加工、組織、壓縮、簡(jiǎn)化；在信息加工過(guò)程中，過(guò)濾、消化和吸收信息的功能，則決定了信息的使用效率�？梢�(jiàn)，要提高政府組織的決策效率，就必須對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行再造，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化政府，利用信息技術(shù)改變傳統(tǒng)的科層管理，減少中間管理層，使決策組織體系趨向“扁平化”狀態(tài)發(fā)展。

　　3.財(cái)政透明度保證政府財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性應(yīng)當(dāng)通過(guò)達(dá)到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行公開(kāi)、獨(dú)立監(jiān)督兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。達(dá)到數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要包括對(duì)預(yù)算收支的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、采用公認(rèn)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政數(shù)據(jù)內(nèi)部的交叉核對(duì)和與其他數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)，并通過(guò)內(nèi)部有效的審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。公開(kāi)和獨(dú)立的監(jiān)督是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威審計(jì)、專(zhuān)家認(rèn)定監(jiān)督和嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)核對(duì)。宏觀的財(cái)政數(shù)據(jù)必須通過(guò)微觀的會(huì)計(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生。因此，IMF建議各國(guó)政府參照《國(guó)際公共部門(mén)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》編制政府會(huì)計(jì)和公共部門(mén)財(cái)務(wù)報(bào)告。根據(jù)《準(zhǔn)則》，政府提供的財(cái)政信息應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)政府的財(cái)務(wù)狀況等，包括用來(lái)編制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)假設(shè)、稅收支出以及對(duì)數(shù)據(jù)可靠性建議（注：王雍君。全球視野中的財(cái)政透明度：中國(guó)的差距與努力方向[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2005，（7））。其中預(yù)算信息涵蓋了所有的預(yù)算和預(yù)算外活動(dòng)，包括年度預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信息、未來(lái)年度的預(yù)測(cè)情況和預(yù)算外資金的明細(xì)情況等。資產(chǎn)和負(fù)債信息主要是以資產(chǎn)負(fù)債表為載體，輔之以表外披露形式。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)或有事項(xiàng)、稅收支出和準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行充分披露，在可能條件下予以計(jì)量并考慮在表內(nèi)確認(rèn)。另外，政府還必須編報(bào)各級(jí)政府的合并財(cái)務(wù)報(bào)告�？傊�，為了贏得公眾的信譽(yù)，政府應(yīng)把實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明作為一項(xiàng)法律義務(wù)，以法律條款規(guī)范財(cái)政信息提供的時(shí)間、頻率和公開(kāi)方式。

　　總之，IMF之所以極力推動(dòng)世界各國(guó)建立規(guī)范的透明化財(cái)政管理體制，主要是因?yàn)樗�認(rèn)為財(cái)政透明度對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有推動(dòng)作用。提高財(cái)政透明度不僅有利于各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提高，而且能夠增強(qiáng)市場(chǎng)可信度、吸引國(guó)際資本的流入并促進(jìn)金融市場(chǎng)的良好運(yùn)作。20世紀(jì)80年代，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家由于政府的超經(jīng)濟(jì)行為導(dǎo)致了財(cái)政狀況的惡化和宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。對(duì)此，政府必須優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以促進(jìn)公共資源的配置效率。這就要求建立有效的政府治理秩序，良好的治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量的增長(zhǎng)至關(guān)重要，而財(cái)政透明度是良好治理的關(guān)鍵。另外，以國(guó)際資本流動(dòng)為核心的金融全球化（特別是一系列全球性的金融危機(jī)壓力），也對(duì)改造政府治理系統(tǒng)提出了新的要求。政府治理與市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在關(guān)系，實(shí)際上體現(xiàn)為財(cái)政透明度與金融市場(chǎng)的相互作用。財(cái)政透明度是金融市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，在開(kāi)放金融條件下，如果低透明化導(dǎo)致的財(cái)政赤字、債務(wù)膨脹、行政腐敗等，必然會(huì)引起金融市場(chǎng)的不良反應(yīng)。

　　二、中國(guó)財(cái)政透明度的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　　1.現(xiàn)狀與差距。我國(guó)公共財(cái)政體制的建設(shè)符合全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊性，使得財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變?cè)谀撤N程度上受傳統(tǒng)制度慣性的束縛。改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行的是中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政管理統(tǒng)收統(tǒng)支。在這種情況下，財(cái)政履行的是“國(guó)家分配功能”，財(cái)政活動(dòng)在某種意義上處于“黑箱”狀態(tài)，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政活動(dòng)的信息知之甚少，更談不上參與其決策過(guò)程和行使監(jiān)督職責(zé)。改革開(kāi)放后，我國(guó)開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。隨著國(guó)有企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)化改革和國(guó)家權(quán)力的下放，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)向間接管理和宏觀調(diào)控，相應(yīng)地，國(guó)家財(cái)政體制也進(jìn)行了一系列漸進(jìn)式改革。

　　作為推動(dòng)公共財(cái)政體制改革的重要組成部分，我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政透明度的進(jìn)程主要始于上個(gè)世紀(jì)末期。1996年國(guó)家審計(jì)署向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。該報(bào)告針對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的一系列嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行了揭示，其中涉及公共建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題、社會(huì)保障資金及其他專(zhuān)項(xiàng)資金挪用擠占問(wèn)題、預(yù)算外“小金庫(kù)”問(wèn)題、公共支出及行政浪費(fèi)問(wèn)題、官僚和腐敗等問(wèn)題。該報(bào)告引發(fā)了社會(huì)各界關(guān)注政府財(cái)政透明度問(wèn)題的重大事件。為此，全國(guó)人大常委會(huì)要求中央政府各部委從2000年起在政府整體預(yù)算之外單獨(dú)報(bào)告其部門(mén)預(yù)算。對(duì)部門(mén)預(yù)算制度的實(shí)施提出了增進(jìn)財(cái)政透明度的要求。近年來(lái)，隨著我國(guó)公共財(cái)政體系的全面建設(shè)，財(cái)政領(lǐng)域推出了一系列改革舉措，尤其是財(cái)政職能的重新界定，要求財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)及其管理模式透明化、規(guī)范化。建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體系，具體內(nèi)容包括部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收支、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)，以及參照國(guó)際慣例改革政府活動(dòng)的程序、規(guī)范政府行為等。這些都從不同的側(cè)面推進(jìn)了我國(guó)財(cái)政透明度的進(jìn)程。

　　在公共財(cái)政體制下，政府的主要功能是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品（包括公共服務(wù)），彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，為市場(chǎng)營(yíng)造一個(gè)規(guī)范、公平、穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境�！肮�共性”成為公共財(cái)政的本質(zhì)特征，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為公眾與政府之間形成了一種委托—代理關(guān)系，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任。公共財(cái)政體制客觀上要求有透明化的政府、責(zé)任型的政府和被監(jiān)督的政府，作為公眾的政府必須向社會(huì)公開(kāi)信息，并不斷地聽(tīng)取社會(huì)各方面的聲音，吸納各層次的良好建議，從而建立一個(gè)有效監(jiān)督的政府體系。我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政透明度的建設(shè)，雖然有其正面意義，但從國(guó)際比較角度看，仍然存在一定的差距。根據(jù)IMF為發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家制定的財(cái)政透明度最低標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施要求對(duì)比分析，這些差距可通過(guò)表一來(lái)反映。

　　從國(guó)際現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)目前財(cái)政透明度程度與國(guó)際規(guī)范存在很大的差距，其中主要指標(biāo)都不符合IMF的最低標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的實(shí)施要求（見(jiàn)表一）。據(jù)調(diào)研報(bào)告顯示，我國(guó)的財(cái)政透明指數(shù)在國(guó)際排序中處于最低國(guó)家當(dāng)中。其中最有說(shuō)服力的是普華永道（Price Waterhouse & Coopers）在2001年發(fā)布的關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告選擇了腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)、政府管制五個(gè)方面對(duì)“不透明指數(shù)”進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果中國(guó)在被調(diào)查的35個(gè)國(guó)家和地區(qū)中列為透明度最低的國(guó)家，“不透明指數(shù)”達(dá)到87，與新加坡（29）和美國(guó)（36）相比差距非常明顯。據(jù)巴西社會(huì)和經(jīng)濟(jì)分析協(xié)會(huì)（Ibase）對(duì)拉美10個(gè)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算制定機(jī)制，政府開(kāi)支監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算信息發(fā)布等調(diào)查顯示，巴西財(cái)政預(yù)算“透明度指數(shù)”為50.3%，在被調(diào)查的10個(gè)拉美國(guó)家中排名第三。財(cái)政預(yù)算透明度指數(shù)最高的是智利，透明度指數(shù)為61.76%；其次是墨西哥，透明度指數(shù)為50.4%；透明度指數(shù)最低是厄瓜多爾，為30.55%.其他6個(gè)國(guó)家透明度指數(shù)分別是：哥斯達(dá)黎加為48.84%，尼加拉瓜為46.35%，秘魯為44.58%，哥倫比亞為44.29%，阿根廷為44.07%，薩爾瓦多為40.3%（注：越接近100%，透明度越高）。

　　2.存在的問(wèn)題。IMF所提供的一些“行為準(zhǔn)則”并不是要求各成員國(guó)必須采納的“最優(yōu)做法”，而是可供成員國(guó)選擇的“良好做法”。但它們畢竟為我們分析財(cái)政透明度狀況、進(jìn)行相關(guān)政策設(shè)計(jì)提供了一個(gè)有用的工具。與其他國(guó)家相比，我國(guó)財(cái)政的整體透明度較低，而且我國(guó)的財(cái)政透明度還具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　第一，傳統(tǒng)政府路徑依賴(lài)所導(dǎo)致的障礙問(wèn)題。傳統(tǒng)政府運(yùn)作機(jī)制的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門(mén)職能交叉、重疊、審批程序過(guò)多、過(guò)濫，辦事流程不合理，暗箱操作等，所有這些都可能成為推動(dòng)政府財(cái)政透明化的重要障礙。同時(shí)，財(cái)政透明化所要求的政府行為規(guī)范實(shí)際上是一個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)的再造過(guò)程，這必然會(huì)受到來(lái)自不同利益集團(tuán)的阻力。當(dāng)然，還有政府管理本身的復(fù)雜性，既決定了政府治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，又阻礙了財(cái)政透明化的建設(shè)。

　　第二，預(yù)算外財(cái)政活動(dòng)的隱蔽性問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算是按支出功能編制的，各項(xiàng)支出內(nèi)容劃分不規(guī)范、不細(xì)致。預(yù)算編制和管理的范圍，也只限于預(yù)算內(nèi)資金，大量預(yù)算外資金、各種基金、各項(xiàng)事業(yè)收入等政府性資金，基本上由各部門(mén)和支出單位自行安排，缺乏最低的透明度和監(jiān)督。因此，在預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支之外，存在著規(guī)模龐大的預(yù)算外收支，并由此引出了各部門(mén)、各單位的“小金庫(kù)”。

　　第三，預(yù)算內(nèi)容的披露問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)加入通用數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)（GDDS），基本能夠按照最低時(shí)限要求發(fā)布數(shù)據(jù)。但在內(nèi)容發(fā)布方面存在許多缺陷，而且編制的預(yù)算報(bào)告沒(méi)有公布預(yù)測(cè)收入和支出的依據(jù)，即沒(méi)有公開(kāi)預(yù)測(cè)財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)模型；預(yù)算報(bào)告簡(jiǎn)單介紹了政策重點(diǎn)，但缺乏詳盡的數(shù)量指標(biāo)，人們難以對(duì)資金使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；披露債務(wù)指標(biāo)，但數(shù)據(jù)不完全，沒(méi)有包含所有的既有債務(wù)；并且對(duì)外債和內(nèi)債采用不同的披露標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于或有債務(wù)，預(yù)算報(bào)告既無(wú)定量分析，也無(wú)定性判斷，更沒(méi)有對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定期評(píng)估。預(yù)算報(bào)告也沒(méi)有對(duì)稅收支出、準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行分析、統(tǒng)計(jì)和披露。

　　第四，技術(shù)和管理層問(wèn)題。目前，封閉、內(nèi)向的行政傳統(tǒng)仍然滲透在政府管理的各個(gè)領(lǐng)域。政治決策在幕后進(jìn)行，公共決策往往排斥公眾廣泛參與。對(duì)大眾而言缺乏真正的知情權(quán)（right to know）。在中國(guó)，80%的社會(huì)信息資料集中在政府機(jī)構(gòu)手中，而這些機(jī)構(gòu)的信息基本處于封閉狀態(tài)。大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)告和分析以?xún)?nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒(méi)有公開(kāi)發(fā)布，降低了財(cái)政透明度。

　　三、財(cái)政透明化背景下中國(guó)政府治理變革的趨向

　　IMF對(duì)于政府行為的規(guī)范化和提高政府行政效率具有良好的指導(dǎo)意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和政府管理的法制化，社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政透明度及其效果等愈加關(guān)注。另外，政府財(cái)力的增強(qiáng)和支出規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)政府行政管理效率提出了許多新的要求。解決這些問(wèn)題，涉及到方方面面的改革和制度建設(shè)，但其中反映政府職能的財(cái)政活動(dòng)必須接受社會(huì)公眾的有效監(jiān)督，這就提出了政府治理變革的要求。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政管理透明度與IMF所要求的內(nèi)容有相當(dāng)大的差距。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益完善和公共財(cái)政體制的逐步改革，對(duì)提高財(cái)政透明度需求將越發(fā)顯著。因此，必須研究和借鑒國(guó)際貨幣基金組織關(guān)于財(cái)政透明度的要求，從以下“六個(gè)建立”積極著手，完善政府治理結(jié)構(gòu)。

　　1.建立“以人為本”的服務(wù)型政府。財(cái)政透明化的實(shí)質(zhì)是在充分信息環(huán)境下樹(shù)立政府人本關(guān)懷的新理念。傳統(tǒng)的管制型政府往往疏遠(yuǎn)了政府和公眾的利益關(guān)系，容易導(dǎo)致職能部門(mén)的腐敗行為。因此，作為政府治理核心的財(cái)政透明化要求我們按照“科學(xué)發(fā)展觀”的邏輯，以社會(huì)公眾利益為根本，構(gòu)建“民主、開(kāi)放、規(guī)范、高效”的服務(wù)型政府，通過(guò)透明化加強(qiáng)公眾與政府之間的對(duì)話與交流，增強(qiáng)公眾參與程度，及時(shí)了解民意，圍繞民眾需求確定政府目標(biāo)、科學(xué)決策、規(guī)范行政程序。政府治理效率高低的關(guān)鍵取決于政府是否真正代表廣大人民群眾的根本利益，追求社會(huì)價(jià)值增長(zhǎng)目標(biāo)。以人為本的服務(wù)型政府就是要建立政府與公眾之間的平等關(guān)系，公眾不再是政府信息的被動(dòng)接受者，政府也不再是公眾行為的意向控制者，在公眾與政府之間所形成的委托—代理關(guān)系中，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任，政府治理目標(biāo)定位于社會(huì)價(jià)值的創(chuàng)造。

　　2.建立柔性化、學(xué)習(xí)型政府。首先，政府對(duì)組織柔性的認(rèn)識(shí)及所表現(xiàn)出來(lái)的支持程度，直接決定了對(duì)于構(gòu)建有效政府治理結(jié)構(gòu)的支持程度�，F(xiàn)代社會(huì)處在一個(gè)不確定性的環(huán)境中，因而政府必須重視、適應(yīng)外在環(huán)境的變化，必須對(duì)社會(huì)信息作出靈活、迅速、及時(shí)的反應(yīng)。政府的決策層樹(shù)立柔性觀念時(shí)要關(guān)注組織結(jié)構(gòu)對(duì)于公共治理效率的重要性以及社會(huì)穩(wěn)定、秩序發(fā)展的重要性，更重要的在于增強(qiáng)政府對(duì)環(huán)境的應(yīng)變能力。柔性化政府要求加快我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)度，再造政府組織體制，推動(dòng)政府組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)科層制向扁平化、虛擬化轉(zhuǎn)變。具體而言，就是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，壓縮管理層次，收縮權(quán)力范圍，發(fā)揮市場(chǎng)、中介組織和自組織的功能。其次，面對(duì)不斷變化的復(fù)雜環(huán)境，如果政府不能不斷學(xué)習(xí)，勢(shì)必難以應(yīng)付外來(lái)挑戰(zhàn)。建立學(xué)習(xí)型政府也要強(qiáng)化政府的適應(yīng)意識(shí)，培養(yǎng)政府人員系統(tǒng)思考的精神和能力，只有這樣才能形成一種組織學(xué)習(xí)的氛圍和價(jià)值觀，從而形成一種學(xué)習(xí)型的政府文化，最終成為一個(gè)學(xué)習(xí)型政府。柔性化、學(xué)習(xí)型政府的根本就是增強(qiáng)政府的反應(yīng)能力和工作效能。

　　3.建立信息化、開(kāi)放式政府。信息公開(kāi)是民主政治的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)政府治理的根本�，F(xiàn)代政府是一個(gè)與外界環(huán)境有密切聯(lián)系的開(kāi)放系統(tǒng)，不再是一個(gè)孤立的封閉體系，信息對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一種寶貴的資源。對(duì)于效率的提高，政府需要收集公眾的反饋信息，這些信息的及時(shí)準(zhǔn)確收集，有助于政府科學(xué)決策。而傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)在信息傳遞方面會(huì)由于層級(jí)過(guò)多，渠道單一而且過(guò)長(zhǎng)，造成信息的緩慢傳遞和失真，再加上各部門(mén)間相互隔離，信息流動(dòng)受到邊界的限制，很容易形成信息壁壘，這些弊端嚴(yán)重地影響了政府的治理效率。信息化、開(kāi)放式政府就是用系統(tǒng)化的觀念重組政府業(yè)務(wù)流程，公開(kāi)政府各職能部門(mén)的職責(zé)、辦事程序以及政策信息、法律法規(guī)等，在不涉及國(guó)家機(jī)密的情況下，盡可能地公開(kāi)所有信息，從而增強(qiáng)公眾參與行政管理程度、監(jiān)督行政過(guò)程的權(quán)利。

　　4.建立健全政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。IMF認(rèn)為“所有的政府職能均為財(cái)務(wù)活動(dòng)”。因此，必須建立完善政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系。與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性目的相比，政府的活動(dòng)雖不考慮盈利指標(biāo)，但政府對(duì)財(cái)務(wù)資源的利用要受到有關(guān)法律、法規(guī)、合同、協(xié)議等來(lái)自外部的約束。也就是說(shuō)，限定政府對(duì)財(cái)務(wù)資源的使用用途，保證政府財(cái)務(wù)資源的使用能有效地達(dá)到相應(yīng)的公共目的（這構(gòu)成政府的一個(gè)非常重要的受托責(zé)任）（注：劉玉廷。我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的若干問(wèn)題[J].會(huì)計(jì)研究，2004，（9）。）。我國(guó)當(dāng)前政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想是：建立一整套完整的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，定期編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，反映政府的各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用和現(xiàn)金流等信息，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的“三位一體”式的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系，提高政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的透明度和效率。

　　5.建立科學(xué)的政府收支分類(lèi)和管理體制。IMF按經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和功能劃分政府收支體系。這與我國(guó)現(xiàn)行的政府收支概念和收支劃分體系有很大的差別。比較來(lái)看，我國(guó)目前的政府收支分類(lèi)體系存在不規(guī)范、不統(tǒng)一問(wèn)題，從而不利于加強(qiáng)政府活動(dòng)分析，不利于提高財(cái)政透明度和政府決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性（注：楊遠(yuǎn)根。貨幣基金組織新的政府統(tǒng)計(jì)體系借鑒[J].財(cái)政研究，2004，（4））。因此，有必要借鑒IMF的收支分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，完善我國(guó)現(xiàn)行的政府收支體系。另外，我國(guó)目前的政府收支管理體制直接影響政府的財(cái)務(wù)活動(dòng)效率。為此，我們認(rèn)為政府的收支管理體制必須改進(jìn)，其目標(biāo)是“責(zé)任制、透明度、預(yù)測(cè)能力和參與制”，即用法規(guī)明確規(guī)定政府各部門(mén)財(cái)政收支活動(dòng)的職責(zé)，定期提供公正的財(cái)政收支信息，執(zhí)行政府資金流的預(yù)測(cè)機(jī)制，形成公眾對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的參與監(jiān)督。

　　6.建立政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)體制。政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)政府行為過(guò)程及其效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判（注：陳學(xué)安。建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J].財(cái)政研究，2004，（8）。）。IMF認(rèn)為，對(duì)政府治理績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)是政府加強(qiáng)宏觀管理，提高政府資金運(yùn)營(yíng)效率和增強(qiáng)公共支出效果的關(guān)鍵手段。我國(guó)目前政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)體制存在諸多問(wèn)題：一是績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏制度化；二是缺乏權(quán)威綜合的管理機(jī)構(gòu)，因此難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；三是缺乏一整套科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標(biāo)體系。這些問(wèn)題的存在不僅使我國(guó)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際水平，而且影響了政府治理效率。因此，我國(guó)必須借鑒IMF關(guān)于政府績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與體系，結(jié)合具體實(shí)際，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。其中最關(guān)鍵的是建立績(jī)效評(píng)價(jià)的系列法規(guī)，明確執(zhí)行評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)主體（加強(qiáng)與國(guó)際評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的合作），提高評(píng)價(jià)的效果。

　　總之，IMF關(guān)于財(cái)政透明度的要求雖然不具有強(qiáng)制力，但實(shí)際上對(duì)很多國(guó)家的財(cái)政制度改革提供了規(guī)范性建設(shè)意見(jiàn)，隨著財(cái)政透明的國(guó)際化趨勢(shì)，這種建議逐漸形成國(guó)際性慣例。為了適應(yīng)我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的要求，必須關(guān)注國(guó)際社會(huì)的信息動(dòng)態(tài)，在財(cái)政制度改革過(guò)程中，盡可能地與國(guó)際通行的做法相協(xié)調(diào)，努力提高財(cái)政透明度，規(guī)范政府行為，從而提高公共治理效率。

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