為完整、準確地反映政府收支活動，進一步規(guī)范預(yù)算管理、強化預(yù)算監(jiān)督，財政部決定自2007年1月1日起全面實施政府收支分類改革。政府收支分類作為一項財政基礎(chǔ)性工作，改變計劃經(jīng)濟時期參照原蘇聯(lián)財政管理模式確定的我國現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，按照市場經(jīng)濟和公共財政要求，對政府收入和支出項目進行類別和層次重新劃分，必然對我國現(xiàn)行預(yù)算管理模式產(chǎn)生深遠影響。本文從我國此次政府收支分類改革的主要特點著手，剖析改革對我國預(yù)算管理模式的影響，并提出有關(guān)對策。

　　一、政府收支分類改革的主要特點

　　新的政府分類體系由收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類三部分構(gòu)成。收入分類反映政府收入的來源和性質(zhì)；支出功能分類反映政府各項職能活動，即政府究竟做了什么；支出經(jīng)濟分類明細反映政府支出的具體用途，即政府的錢究竟是怎么花出去的。政府收支分類改革的主要特點可概括為以下三個方面。

　�。ㄒ唬┐_立新的政府收入分類，全面、規(guī)范、明細地反映政府各項收入。除原政府預(yù)算收支科目中已有的一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入和債務(wù)收入外，新的收入分類還納入了實行財政專戶管理的預(yù)算外收入以及社會保險基金收入等，從而形成了完整、統(tǒng)一的政府收入分類。

　�。ǘ�）確立新的政府支出功能分類，清晰地反映政府職能活動的支出總量、結(jié)構(gòu)與方向。一是科目涵蓋了財政預(yù)算內(nèi)外、社會保險基金等所有政府支出。二是按政府職能活動歸類劃分支出功能分類。三是充分體現(xiàn)預(yù)算細化、透明以及預(yù)算管理實際要求。四是與國際通行做法和國民經(jīng)濟統(tǒng)計分類標準保持一致。

　�。ㄈ�）確立新的政府支出經(jīng)濟分類，明細地反映政府各項支出的具體用途。將原來一個粗略反映政府部分支出性質(zhì)的附屬科目表，轉(zhuǎn)變成一個可按支出具體用途獨立反映全部政府支出活動的分類系統(tǒng)，并充分細化，以滿足細化預(yù)算和強化經(jīng)濟分析的要求。

　　為積極穩(wěn)妥地推進這項改革，財政部在《政府收支分類改革方案》中還明確2007年實行政府收支分類改革后，暫不改變目前預(yù)算管理的基本流程和管理模式，不改變預(yù)算平衡口徑及預(yù)算內(nèi)資金（包括現(xiàn)有一般預(yù)算資金、政府性基金）、預(yù)算外資金、社會保險基金分別管理的方式。各級財政繼續(xù)向各級人大報送一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算收支情況，財政、國庫、稅務(wù)部門以及各預(yù)算單位繼續(xù)按現(xiàn)行預(yù)算資金管理方式和預(yù)算編報程序編制預(yù)算、組織預(yù)算執(zhí)行。

　　二、改革對預(yù)算管理模式的影響

　　雖然財政部在《政府收支分類改革方案》中確定暫時不改變現(xiàn)有預(yù)算管理模式，但實行新的政府收支分類后，必然對我國預(yù)算管理模式產(chǎn)生以下影響。

　�。ㄒ唬�實現(xiàn)政府預(yù)算收入的完整性和統(tǒng)一性。我國推行部門預(yù)算和綜合預(yù)算改革后，部門的各項收入來源以及相關(guān)支出均已列入部門預(yù)算。但上報人大審批的政府預(yù)算一般只包括一般預(yù)算收支和政府性基金收支（部分省市還包括債務(wù)收支安排情況），實行財政專戶管理的預(yù)算外資金以及社會保險基金仍游離于人大監(jiān)管之外，給政府收支的全面反映、總量控制和結(jié)構(gòu)調(diào)整等帶來較大困難。新的收入分類將預(yù)算外資金、社會保險基金納入后，實現(xiàn)了政府預(yù)算收入的完整性和政府資源的統(tǒng)一配置，有利于“收支兩條線”政策的貫徹實施，規(guī)范政府非稅收入管理；有利于真實反映各項社會保險基金運營情況，加強對社會保險基金的監(jiān)管，確保�？顚Ｓ�，并促進我國社會保險基金管理模式改革。

　�。ǘ�）為推行績效預(yù)算編制方法做好鋪墊。我國目前的預(yù)算編制方法仍主要是基于條目預(yù)算（Lineitem  Budgeting）和增量預(yù)算相結(jié)合的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法（部分省市推行的零基預(yù)算編制方法，主要體現(xiàn)在形式上），它的特點是對一個支出部門仔細審查其支出項目的增減，對預(yù)算合理性的判斷側(cè)重于投入—價格—數(shù)量關(guān)系的有效性。再加上我國尚未建立項目分類，預(yù)算項目不能體現(xiàn)部門職能活動。由于缺乏支出經(jīng)濟分類，項目支出預(yù)算細化也缺乏統(tǒng)一的資金用途劃分體系以及支出標準，項目支出預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性根本無從談起。新的支出功能分類為建立我國以體現(xiàn)政府職能活動為導(dǎo)向的項目分類奠定了基礎(chǔ)。通過項目分類，明確部門職責(zé)范圍和目標，項目安排體現(xiàn)部門的職能活動以及相關(guān)產(chǎn)出和結(jié)果。新的支出經(jīng)濟分類，統(tǒng)一了項目資金用途劃分辦法，實現(xiàn)了預(yù)算細化“有的放矢”。因此，新的支出分類必然帶來我國預(yù)算編制方法的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)績效預(yù)算編制方法奠定了基礎(chǔ)。

　　（三）有利于預(yù)算控制方式由外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部激勵。目前我國的預(yù)算控制方式主要注重于支出總量控制和預(yù)算執(zhí)行過程控制。這種外部控制方式使支出機構(gòu)與財政部門站到了對立面，前者有足夠的動機爭取與實際不相符的預(yù)算資金并將盡可能全部花掉（不花白不花），后者則需要對此實施控制，控制與逃避控制、服從與逃避服從構(gòu)成兩者關(guān)系的主線。由于預(yù)算信息不對稱，預(yù)算細化又缺乏基礎(chǔ)，使部門預(yù)算編制變成編故事、報“天書”（雖然預(yù)算申報有限額控制，但部門往往會想盡辦法突破），造成資金的極大浪費。新的政府收支分類，實現(xiàn)了政府預(yù)算收入的統(tǒng)一配置，而且與部門分類編碼和基本支出預(yù)算、項目支出預(yù)算相配合，在財政信息系統(tǒng)的有力支持下，可對任何一項財政收支進行多維定位，清清楚楚地說明政府的錢是怎么來的，最終用到了什么地方。政府收支分類改革為轉(zhuǎn)變我國的預(yù)算控制方式提供了條件�，F(xiàn)代預(yù)算管理強調(diào)將管理責(zé)任下放到部門層次，形成內(nèi)部控制模式，賦予部門在部門內(nèi)部進行資源再分配方面更大的自主權(quán)，以決定資源在各個規(guī)劃、項目或活動間的配置，提高預(yù)算配置效率。

　�。ㄋ模┯欣�于建立公開、透明的財政報告體系。預(yù)算透明是政府預(yù)算制度的靈魂。我國現(xiàn)行的收支科目主要存在四個方面的問題：一是支出仍按經(jīng)費分類，不能完整反映政府職能活動。二是體系設(shè)置不全，缺乏一套完整、統(tǒng)一的支出經(jīng)濟分類體系。三是涵蓋范圍偏窄，不能準確反映政府收支活動全貌。四是口徑不夠規(guī)范，與國際通行分類方法和國民經(jīng)濟核算體系不相適應(yīng)。上述問題造成我國預(yù)算“內(nèi)行看不清，外行看不懂”。新的收入分類反映政府所有的收入來源和性質(zhì)，支出功能分類反映政府各項職能活動，支出經(jīng)濟分類明細反映政府支出的具體用途。支出功能分類和支出經(jīng)濟分類從不同側(cè)面、以不同方式反映政府支出活動。項目支出預(yù)算既能反映部門究竟做了什么，如國防、教育、農(nóng)業(yè)、社會保障等；又能反映項目資金究竟是怎么花出去的，是付了人員工資、會議費，還是買了辦公設(shè)備等，為建立多維、公開、透明的財政報告體系奠定了基礎(chǔ)，有利于人大和社會的監(jiān)督，有利于財政經(jīng)濟分析與決策。新的政府收支分類同時為實現(xiàn)政府會計分類、決算分類的統(tǒng)一提供了條件，改變了目前三種統(tǒng)計口徑和方式不一致的問題，強化了財政報告體系的科學(xué)性。

　　三、改進預(yù)算管理模式對策

　　為充分發(fā)揮政府收支分類改革的功效，結(jié)合它對我國預(yù)算管理模式影響的分析，提出以下幾點改進預(yù)算管理模式的對策。

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變政府職能。政府收支分類改革后，通過新的支出功能分類和項目選擇，能清晰反映政府職能活動的范圍、方向和結(jié)構(gòu)，為分析政府職能及其機構(gòu)設(shè)置的合理性提供了條件。建立符合市場經(jīng)濟條件的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，有待于經(jīng)濟和政治體制的現(xiàn)代化、合理化和民主化，我們應(yīng)當利用預(yù)算管理模式的變革去推動這一偉大的歷史進程。我們應(yīng)當抓住政府收支分類改革的機遇，從我國政府治理實踐出發(fā)，結(jié)合發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，圍繞以人為本、以結(jié)果為導(dǎo)向、以市場為基礎(chǔ)等原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑我國政府治理的理念和模式。

　�。ǘ�）強化對非稅收入的管理。由于財政壓力和制度缺陷，我國長久以來一直存在著因政府部門輕視私人財產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致的亂收費現(xiàn)象，政府權(quán)力不能受到有效的約束和控制，種類繁多的各種規(guī)費和使用費成為解決基層政府和部門單位一般性財政收入不足的手段。這些政府收費可分為兩種，一種是政府的具體行政機關(guān)憑借政治權(quán)力，巧立名目，依靠權(quán)力去攫取物質(zhì)利益；另一種是政府以收費形式提供公共服務(wù)。政府收支分類改革，將預(yù)算外資金納入收入分類體系，為甄別政府收費名目的合法性和合理性提供了條件，為人大、政府和社會公眾加強對非稅收入的監(jiān)管提供了平臺。通過監(jiān)管，清理亂收費，確保私人合法的財產(chǎn)權(quán)；對于提供公共服務(wù)收取的使用費和占用費，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，把政府的行政活動都納入法制的軌道。

　�。ㄈ�）制定項目分類。政府收支分類改革可以概括為三大任務(wù)：整合科目機構(gòu)，建立項目結(jié)構(gòu)，服務(wù)績效管理。項目分類是支出功能分類的進一步延伸和細化，支出功能分類提供基本框架，項目分類提供具體操作。為解決我國部門預(yù)算改革多年來項目預(yù)算管理中存在的申報和審批的無序狀態(tài)，同時便于統(tǒng)一政策規(guī)則和會計核算，需要深入研究怎樣借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合我國實踐，走出一味“細化”的誤區(qū)，按照機構(gòu)職責(zé)建立項目框架，為改革開辟有序整合的新道路。根據(jù)我國目前的預(yù)算管理水平，項目分類不宜過寬，也不宜過窄，可考慮在支出功能分類下的項級以下設(shè)置，保證高層科目的一致性和部門需要的靈活性。

　�。ㄋ模┩菩锌冃ьA(yù)算管理方式。一是建立績效預(yù)算編制方法。通過合理的項目分類和科學(xué)的項目申報方式，明確部門的工作和工作量，確定投入與產(chǎn)出的關(guān)系，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的部門預(yù)算格局，并逐步引入“1+3”多年度預(yù)算模式（Multiyear Framework）。二是完善復(fù)式預(yù)算編制制度�！额A(yù)算法》規(guī)定我國政府預(yù)算按復(fù)式預(yù)算編報，但目前編報的范圍仍只包括一般預(yù)算和基金預(yù)算。政府收支分類改革為完善我國的復(fù)式預(yù)算編制方式，建立經(jīng)常性預(yù)算、資本性預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算提供了基礎(chǔ)。三是預(yù)算編制由被動變主動。我國現(xiàn)行預(yù)算是被動編制的預(yù)算，而發(fā)達國家的預(yù)算編制是主動的。我國政府預(yù)算實際上是依靠部門來編制，財政部門只是在對部門預(yù)算草案砍砍壓壓的基礎(chǔ)上形成政府預(yù)算，財政部門根本無法全面掌握各部門的預(yù)算編制情況，客觀上造成了以部門意見為主的被動格局。必須通過財政中長期規(guī)劃與各行業(yè)、各部門的中長期規(guī)劃的有機結(jié)合，整合政府資源，提高預(yù)算編制的主動性，提升資源配置效率。

　�。ㄎ澹┮怨诺漕A(yù)算原則為宗旨，逐步引入預(yù)算資金競爭機制。預(yù)算控制從外部控制轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制模式需要具備一定的條件，其中最重要的一點是在長期的外部控制實踐中，支出機構(gòu)已經(jīng)習(xí)慣于嚴格遵守正式的預(yù)算規(guī)則。如果支出者一如過去那樣，總是力圖通過破壞預(yù)算規(guī)則和預(yù)算實施過程去獲取額外的預(yù)算追加，那么，外部控制向內(nèi)部控制模式過渡的條件就尚未成熟，這樣，部門內(nèi)部財政資源的再分配權(quán)力就不能輕易下放給部門負責(zé)人。因此，我國實現(xiàn)預(yù)算控制模式轉(zhuǎn)軌還需一段時間，目前仍要堅持和完善以強調(diào)立法監(jiān)督有效控制的古典預(yù)算原則，通過嚴格財經(jīng)紀律、準公共產(chǎn)品的市場化運作，以及公共部門中引入成本效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等企業(yè)中成功的管理方式和技術(shù)手段，提高預(yù)算資金的使用效率。

　�。�六）以強化透明度為準則，完善我國財政報告體系。一是要按照政府收支分類改革要求，對現(xiàn)行財稅制度進行清理，及時修改行政事業(yè)單位財務(wù)以及稅務(wù)、國庫、財政總預(yù)算、行政事業(yè)單位會計制度，改變目前預(yù)算、決算、會計核算三張皮問題。二是逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度，以準確反映政府、部門運作成本以及項目實施成本，為推行財政績效考評進行鋪墊。三是改進預(yù)算報告方式。收入方式，預(yù)算報告要按資金來源和性質(zhì)，全面反映政府收入情況。支出方面，預(yù)算報告不僅要按政府職能活動反映政府支出情況以及政府職能活動開展情況和應(yīng)（或?qū)嶋H）取得的成效，還要從政府支出資金的具體用途，分析政府的運作成本，使預(yù)算報告“內(nèi)行看得清，外行看得懂”。四是加強財政管理信息系統(tǒng)建設(shè)。信息就像是預(yù)算、資源分配和財政管理中流動的血液，而財政管理信息系統(tǒng)為決策者和公共部門的管理者提供了一套支持工具。新的政府收支分類對每一項財政活動可進行“多維”反映，同時也需要更復(fù)雜的技術(shù)支撐，以滿足更大的信息流動。