[摘要]　改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展，但是在作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品提供則存在著理論和現(xiàn)實(shí)的許多弊端，已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與基層穩(wěn)定。長期以來，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論一直左右著公共財(cái)政的提供，認(rèn)為公共產(chǎn)品只能由政府提供。但是，隨著農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，公共財(cái)政的支出和收入逆差日益明顯，其結(jié)果與傳統(tǒng)理論下的政府干預(yù)公共產(chǎn)品的提供發(fā)生了背離。因而，探析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化已成為研究公共產(chǎn)品供給的必然趨勢。

　　[關(guān)鍵詞]　公共產(chǎn)品；單一體制；公共治理

　　近年來，“三農(nóng)”問題已成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益突出的問題，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，并日益影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村社會的穩(wěn)定。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給則是解決“三農(nóng)”問題的有效手段，對于促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。然而，長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品處于嚴(yán)重的供給不足及結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)，這已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的制約因素。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一的理論缺陷

　　公共產(chǎn)品通常稱作公共物品，它一般與私人產(chǎn)品相對應(yīng)，主要是指用于滿足社會消費(fèi)所需的物品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品的組成部分，因而具備公共產(chǎn)品的特性：如非競爭性、非排他性和外部性等。由于對這些特征的滿足程度不同，公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是，不管是純公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，都因其自身的特征而必須由公共部門參與供給。因此，政府作為公共部門的主體也必然成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給單一主體。這種公共產(chǎn)品的特定性決定了政府提供的必要性和明顯性。

　　然而，在對公共物品的供給中，公共部門的供給與其他組織和個(gè)人存在著合作的可能性。公共物品主要由政府提供但不排除其他組織和個(gè)人的參與。在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供的理論中，明確指出政府是惟一的生產(chǎn)者和供給者。的確公共物品的屬性決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性，政府能夠運(yùn)用其強(qiáng)大的人力、物力資源在較短的時(shí)間內(nèi)提供社會所需的公共產(chǎn)品。但是，一方面“政府提供公共產(chǎn)品在一定程度上說是一個(gè)政治過程，其交易成本甚至比市場制度昂貴�！盵1]由于存在“免費(fèi)搭車”心理，對具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)特征的物品或勞務(wù)，消費(fèi)者是不愿意為此付出價(jià)格的，市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務(wù)求得一種均衡價(jià)格。現(xiàn)實(shí)中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。另一方面，由于政府在公共產(chǎn)品的提供中，存在著外部的不經(jīng)濟(jì)性，使其它組織和個(gè)人很難介入到公共機(jī)制中。對于“外部效應(yīng)”的物品或勞務(wù)，由于私人邊際成本和社會邊際成本之間或者私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性，市場供給是不會達(dá)到最佳的資源配置狀態(tài)的。這就要求政府在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共物品或勞務(wù)，彌補(bǔ)市場不足。這種種的表現(xiàn)歸根結(jié)底就在于公共產(chǎn)品的供給理論存在嚴(yán)重的缺陷和不足。單一的政府供給機(jī)制在現(xiàn)實(shí)的情況下已經(jīng)無法滿足農(nóng)民日益增長的公共需求，形成了供給與需求的矛盾，這給農(nóng)村的發(fā)展帶來了不利的影響。因此，產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵就在于作為基石的理論得以創(chuàng)新。

　　二、單一供給體制下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足與供給過剩的怪象

　　在現(xiàn)階段我國實(shí)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供基本上都是由上級的政府機(jī)關(guān)加以決定，實(shí)際上很難反映農(nóng)民的自身利益需求。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是純公共產(chǎn)品的供給存在著嚴(yán)重不足。如在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村的環(huán)境生態(tài)保護(hù)和鄉(xiāng)村治理等方面，在對其的提供上存在著資金的短缺和必要的政策指導(dǎo)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由縣鄉(xiāng)政府財(cái)政來承擔(dān)，但是面對地方財(cái)政的困境，無法拿出充分的資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中。二是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺乏。如農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療社會保障等各個(gè)方面。這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供有利于提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。但是，基層政府的財(cái)力極其有限，根本滿足不了農(nóng)民的需求。由于政府的投入受限嚴(yán)重的影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　與上述公共產(chǎn)品的提供短缺形成對比，在許多農(nóng)村一些農(nóng)民不需要的和根本無法需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)大量過剩�！斑@主要是由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要而是根據(jù)一種自上而下的不切實(shí)際的行政命令來運(yùn)行的，更甚至是一些地方干部個(gè)人的政績私利性所驅(qū)使的結(jié)果�！盵2]例如一些干部不顧農(nóng)村的實(shí)際條件為了追求自身利益的滿足而大肆地興建一些短視化的項(xiàng)目，它們對廣大的農(nóng)民來說是無法加以利用和根本利用不起的。公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共性實(shí)質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)和農(nóng)民對政府提供公共產(chǎn)品的失望。

　　由于行政體制改革的滯后，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村和農(nóng)民的真實(shí)需求來決定，而是根據(jù)地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的政績來決定。由此造成了現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制不能反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求狀況，這種供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用低效率。農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的不足與過剩的明顯反差，表明了政府在對公共產(chǎn)品的提供中存在著嚴(yán)重弊端，這也為公共產(chǎn)品的多元化供給提供了現(xiàn)實(shí)的可能性。

　�。ǘ�）政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體存在著“缺位”和“越位”現(xiàn)象

　　我國農(nóng)村公共產(chǎn)品制度安排下政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的最主要的生產(chǎn)者和供給者，由于市場機(jī)制無法有效地提供公共產(chǎn)品，所以人們就把提供公共產(chǎn)品的責(zé)任全部推給了政府，認(rèn)為市場干不好的政府一定能干好。然而，市場失靈是政府干預(yù)的必要條件而非充分條件。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)表明，政府在有效克服公共產(chǎn)品消費(fèi)中“搭便車”問題的同時(shí)，卻不可避免地產(chǎn)生了低效率等問題。政府失靈問題的表現(xiàn)：中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，責(zé)任劃分不明確；在對村民自治的推行中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著主體職責(zé)模糊和責(zé)任推委現(xiàn)象等。由于傳統(tǒng)的行政管理體制的影響，下級服從上級導(dǎo)致最后把農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這對本來自身財(cái)政就非常薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不得不通過各種手段來實(shí)現(xiàn)上級政府的命令。因而各種的攤派和“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。本來就應(yīng)該由政府來承擔(dān)的責(zé)任最后又落到了農(nóng)民身上，依靠農(nóng)民自己來提供自己所需的各種公共產(chǎn)品，政府的供給主體嚴(yán)重“缺位”。同時(shí)，由于公共產(chǎn)品被政府所壟斷沒有競爭對手，在提供服務(wù)和產(chǎn)品方面進(jìn)行質(zhì)量和效率的比較，致使公共產(chǎn)品供給短缺和低效率，沒有充分的發(fā)揮其他組織和個(gè)人的輔助作用。因此，現(xiàn)行的財(cái)政體制的弊端與行政體制的弊端相結(jié)合是政府在對公共產(chǎn)品提供存在問題的體制弊端。

　　（三）單一的政府供給體制缺乏必要的監(jiān)督

　　行政體制改革的重要目的之一就是提高公共產(chǎn)品的供給效率，而公共產(chǎn)品供給并不都得由政府來承擔(dān)。在政府功能和市場功能的空白區(qū)域，由其他的組織和個(gè)人來承擔(dān)會產(chǎn)生更大的效率。由于政府不同部門之間職能定位不清，這給公共產(chǎn)品的提供帶來了不便。作為龐大的科層管理體制很難擺脫舊的官僚主義的弊端，政府行為受到各種社會勢力的牽制。因此，在公共產(chǎn)品供給的操作和實(shí)施層面上政府的效率低下。當(dāng)前西方各國的公共產(chǎn)品供給有由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢，許多由政府直接提供的公共產(chǎn)品變?yōu)橛擅耖g組織和個(gè)人來提供�！霸诂F(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給體制下，由于農(nóng)民被排斥于公共產(chǎn)品的供給決策和管理體制之外，沒有把作為農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的主體農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，這使得公共產(chǎn)品的供給缺乏活力，無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理。”[3]無論是國家的轉(zhuǎn)移資金還是地方政府的制度內(nèi)外支出資金都沒有實(shí)行專門統(tǒng)一的管理。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制缺乏，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給低效率，政府只能通過增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本，造成了公共資源的大量浪費(fèi)。

　　三、改革單一體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元化供給

　�。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多元化理論體系

　　l.公共治理理論的發(fā)展與完善。伴隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，各國政府干預(yù)作用的不斷加強(qiáng)和福利國家的過度發(fā)展，政府職能擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫和效率低下的弊端日益突出，人們認(rèn)識到政府在市場中存在著失靈現(xiàn)象，面對這種情況西方學(xué)者對政府的職能和作用進(jìn)行了重新審視，并從治理的理念內(nèi)涵出發(fā)，從中挖掘其適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的有用價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，逐步地形成了公共治理理論�！肮�共治理理論體現(xiàn)了人們對政府管理和公共部門管理從組織結(jié)構(gòu)到功能作用，從行為方式到行為理念有了全新的認(rèn)識和理論升華�！盵4]這也使得我們在對公共產(chǎn)品的提供中，明確提供主體的內(nèi)涵，公共治理理論的提出擴(kuò)大了對象的范圍，它成為公共部門自身管理、社會組織和團(tuán)體管理以及公共事務(wù)管理的綜合體，為公共產(chǎn)品提供理論前捉。

　　2.“燈塔理論”的影響。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德。科斯研究了早期燈塔現(xiàn)象，通過這一現(xiàn)象的研究他提出了燈塔的私人收費(fèi)的可能性。其現(xiàn)象表明了，“作為公共產(chǎn)品可以由私人來加以提供，并且會更有效率。這也在理論上反駁了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品只能由政府壟斷的觀點(diǎn)，為人們建立公共產(chǎn)品的多元供給機(jī)制提供了理論指導(dǎo)。”[5]

　　3.第三部門公共產(chǎn)品供給理論的發(fā)展。非營利性組織的建立，對公共產(chǎn)品提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的平臺。由于非營利性組織的非營利特性和高效性，這使得政府所承擔(dān)的一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可以由第三部門來進(jìn)行提供，這防止了政府中“搭便車”的現(xiàn)象，提高了公共產(chǎn)品的供給效率。

　�。ǘ�）政府理念的轉(zhuǎn)變，公共部門的內(nèi)涵得以體現(xiàn)

　　隨著行政體制改革的開展，政府逐步從管制型政府轉(zhuǎn)入到服務(wù)型政府階段，政府的理念也相應(yīng)地由“管制”轉(zhuǎn)為了“服務(wù)”，這是公共服務(wù)理論的核心價(jià)值。公共服務(wù)理念深刻地改變了人們對政府的認(rèn)識，政府也不再是高高在上的壓力型的政府，而是為人民提供服務(wù)的政府。政府行為方式也不再是靠權(quán)威對人民發(fā)號施令，而是與人民形成協(xié)商談判的互動關(guān)系。政府理念的轉(zhuǎn)變帶來了公共產(chǎn)品提供主體的多元化變化，傳統(tǒng)公共管理理念下政府是公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的惟一管理者和提供者，把其他組織和個(gè)人排斥在外。而伴隨公共服務(wù)理念的深入，逐步強(qiáng)調(diào)的是根據(jù)不同的特點(diǎn)而實(shí)行不同的主體服務(wù)原則，參與管理和服務(wù)的主體已經(jīng)不再局限于政府部門，還包括非營利性組織、私人部門和其他各種團(tuán)體與個(gè)人。在公共產(chǎn)品的提供上要打破政府壟斷的局面，充分安排其他組織在有效提供公共產(chǎn)品中的作用。

　�。ㄈ�）發(fā)揮其他非政府組織的優(yōu)勢，做到政府與相關(guān)組織的有機(jī)結(jié)合

　　就政府與各行為主體之間的關(guān)系而言，他們之間應(yīng)該是以公共利益為核心的合作關(guān)系。在傳統(tǒng)的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共產(chǎn)品的惟一提供者。而在新公共服務(wù)理念下，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認(rèn)為是公共產(chǎn)品的供給者，他們之間不應(yīng)該是壓制與被壓制的關(guān)系而是一種合理分工的合作關(guān)系。當(dāng)前政府正處于轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該運(yùn)用它的力量去培育和發(fā)展更多的非政府組織，用它們來解決當(dāng)前社會中存在的許多問題和公共產(chǎn)品的提供難題。就農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供而言，主要做到以下幾個(gè)方面：第一，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中，應(yīng)該以農(nóng)民的需求為中心。在農(nóng)村的供求雙方關(guān)系中，地方基層政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者，農(nóng)民是公共產(chǎn)品的需求者，因此在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供過程中，政府必須堅(jiān)持農(nóng)民的需求第一原則，深入了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，加強(qiáng)對實(shí)際情況的分析，在做決策時(shí)不脫離農(nóng)民的實(shí)際情況；第二，通過非政府組織來提供公共產(chǎn)品，主要是通過現(xiàn)在農(nóng)村中的各種基金會來為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的所需。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村各地建立了許多經(jīng)濟(jì)協(xié)會，通過民間的合作形式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自己提供自己所需產(chǎn)品；第三，實(shí)現(xiàn)基層政府、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會和農(nóng)民的三者的統(tǒng)一與聯(lián)合。農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)組織的建立，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也逐步地多元化，由原來的政府惟一供給變?yōu)榱苏�府、�?jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民三者共同供給。因此，政府必須重視三者的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮各自功能滿足農(nóng)民的需求。

　�。ㄋ模┩晟妻r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給配套措施

　　1.提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)對公共產(chǎn)品的自主需求�！氨仨氈匦抡J(rèn)識農(nóng)民，考慮農(nóng)民的需求，從而確實(shí)解決農(nóng)村問題。”[6]現(xiàn)在在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給中，由于農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低，再加上受到傳統(tǒng)思想的影響，因而在公共產(chǎn)品的需求性上存在著非理性。他們在對公共產(chǎn)品的選擇上往往只從眼前和近期的利益著眼，而對長期性的、見效慢的公共產(chǎn)品的需求熱情不高，有的農(nóng)民還存在著“搭便車”的心理，這些原因造成公共產(chǎn)品的需求信息失真。因此要不斷提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，引導(dǎo)他們樹立正確的需求觀，積極地參與對公共事務(wù)的管理和監(jiān)督。

　　2.適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，加強(qiáng)對農(nóng)村財(cái)務(wù)的監(jiān)管。農(nóng)村財(cái)務(wù)是農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的一個(gè)主要來源，因而必須深化體制改革增加社會效益和生態(tài)效益，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)，切實(shí)貫徹中央關(guān)于深化農(nóng)村改革的政策，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善各地轉(zhuǎn)移支付制度，保持農(nóng)村財(cái)政不受到上級政府的制約， 保證村民自治的順利開展，也保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)。

　　3.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策和管理機(jī)制。由于農(nóng)村自上而下的供給決策體制忽略了農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真正需求，導(dǎo)致了一些公共產(chǎn)品供給與需求不對稱現(xiàn)象。因此，為了提高公共產(chǎn)品供給的效率必須建立一套農(nóng)村公共產(chǎn)品的民主表達(dá)機(jī)制，以能體現(xiàn)農(nóng)民的真正需求。同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)村公共資源的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開，確保公共資源合理利用，使公共資源的使用置于嚴(yán)格的農(nóng)民監(jiān)督之下，保證其能真正地用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供中。

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