“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重）下降是當(dāng)前困擾我國財(cái)政的一大難題，它引發(fā)了中央財(cái)政職能弱化、諸侯經(jīng)濟(jì)膨脹等一系列必須予以正視的現(xiàn)象。理論界與實(shí)際決策部門為此提出了許多診治對(duì)策，其中不乏真知灼見。但也有許多對(duì)策有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、治標(biāo)不治本之嫌。筆者認(rèn)為，要從根本上擺脫我國當(dāng)前財(cái)政困境，治本之道應(yīng)當(dāng)是：下決心理順以政府為主體的各種分配關(guān)系。

　　一

　　解決當(dāng)前財(cái)政主要問題的根本出路在于理順以政府為主體的各種分配關(guān)系，理由來自以下幾個(gè)角度的考慮：

　　首先，可從財(cái)政現(xiàn)象和本質(zhì)的關(guān)系來看。

　　財(cái)政從本質(zhì)而言是國家為履行其職能而參與社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系，財(cái)政收支等現(xiàn)象是這一本質(zhì)的外部表現(xiàn)�！皟蓚�(gè)比重”的下降，是由于中央對(duì)企業(yè)的放權(quán)讓利和對(duì)地方自主權(quán)的擴(kuò)大造成的。而當(dāng)時(shí)之所以采取這樣的舉措，根本原因是要調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方的積極性，克服長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)作為政府機(jī)關(guān)附屬物，地方缺乏自主權(quán)、體制僵化、缺乏活力的弊端。但這一舉措逐步實(shí)施的直接后果是造成了政府與企業(yè)、中央與地方分配關(guān)系的重大變化，直接的現(xiàn)象表現(xiàn)就是“兩個(gè)比重”的逐年下降。因此，要解決比重下降問題，還是必須抓住本質(zhì)，從分配關(guān)系這一根本原因入手。但從分配關(guān)系入手，并不是說要回到原來高度集中的經(jīng)濟(jì)體制上去，放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力這一系列措施是符合市場經(jīng)濟(jì)的原則的，對(duì)我國二十年的經(jīng)濟(jì)增長起了不可忽視的作用，關(guān)鍵是實(shí)施過程中的有些具體政策和措施不規(guī)范，留下了后患。從分配關(guān)系入手，就是要檢討這一過程中的一些非規(guī)范的作法，重新理順其中的分配關(guān)系，這在本文后兩個(gè)部分將作具體闡述。

　　其二，可從目前我國財(cái)政實(shí)踐中已采取的對(duì)策措施實(shí)施的情況分析來看。

　　面對(duì)財(cái)政的困境，最直接了當(dāng)?shù)霓k法就是通過增稅及發(fā)行公債來直接提高“兩個(gè)比重”。這種辦法在實(shí)施之初對(duì)緩解財(cái)政壓力確實(shí)起到了立竿見影的作用，但運(yùn)用若干年后卻逐漸受到多方面因素的制約，目前已不可能有更大突破。

　　就增稅而言，無論是從稅制的穩(wěn)定還是從納稅人的負(fù)擔(dān)能力來看，都不宜作大的改變，因而企圖依靠增稅的方式來大幅度增加財(cái)政收入緩解財(cái)政困難作用是有限的。1994年的財(cái)稅體制改革確立了符合市場經(jīng)濟(jì)基本要求和國際慣例的稅收格局。新的財(cái)稅體制運(yùn)行是基本良好的，實(shí)施幾年來確實(shí)收到了一定的效果，財(cái)政總收入平均每年以1000個(gè)億的絕對(duì)增長量遞增，財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重也于1996年終于開始止跌回升，回升0.2個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到10.9％，1997年達(dá)11.5 ％（注：劉仲黎：《關(guān)于1997年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1998年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《人民日報(bào)》1998年3月22日。）。因此， 今后若干年內(nèi)除了進(jìn)一步完善之外，不宜進(jìn)行大的變動(dòng)，應(yīng)保持現(xiàn)有財(cái)稅體制的基本格局，維護(hù)稅法的連續(xù)性、穩(wěn)定性。而作為納稅人的企業(yè)，目前正處在轉(zhuǎn)換企業(yè)內(nèi)部機(jī)制的關(guān)鍵階段，由于多種因素的綜合影響，大多數(shù)企業(yè)利潤下降，同時(shí)各種社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。目前企業(yè)按職工工資計(jì)提的各種基金達(dá)10種左右，加上按銷售收入和利潤提取的各種收費(fèi)和基金就更多了。政府職能部門對(duì)國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收費(fèi)達(dá)上百項(xiàng)已經(jīng)不成其為新聞，近年來一些地方對(duì)外商投資企業(yè)的收費(fèi)也接近于這個(gè)水平（注：林云麗、龔劍：《江西將整頓對(duì)外企業(yè)亂收費(fèi)現(xiàn)象》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1996年8月26日。）。在這種情況下， 一定時(shí)期內(nèi)不應(yīng)該也不可能再增加企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。而居民個(gè)人，大多數(shù)收入不高，前些年物價(jià)又逐年上漲，加上正在實(shí)施的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等一系列社會(huì)保障制度改革，本來不高的個(gè)人收入所要負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目不斷增多，負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重。因此，除了對(duì)少部分收入較高的個(gè)人加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征管以及盡快開征遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅外，在一定時(shí)期內(nèi)個(gè)人稅收負(fù)擔(dān)也不宜增加。

　　再從國債發(fā)行來看，我國自1981年恢復(fù)國債發(fā)行以來，債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。1981年年度發(fā)行額僅為二位數(shù)，1991—1993年發(fā)行額為三位數(shù)，1994年后年度發(fā)行額急速擴(kuò)張，上升為四位數(shù)。80年代以后國債規(guī)模之所以可以放量擴(kuò)張，根本原因是各經(jīng)濟(jì)主體改革開放以來可支配收入增加，應(yīng)債能力增強(qiáng)。但隨著國債規(guī)模這些年的持續(xù)過快擴(kuò)張，各經(jīng)濟(jì)主體可支配收入及應(yīng)債能力卻相對(duì)減弱，當(dāng)前企業(yè)和國有銀行面臨改制，加之各種社會(huì)負(fù)擔(dān)加重，城鄉(xiāng)居民個(gè)人收入雖不斷增加，但先要用于消費(fèi)及住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障支出。因此，在今后一段時(shí)期內(nèi)，各經(jīng)濟(jì)主體雖有一定國債購買能力，但潛力有限。另外，還應(yīng)看到，國債的債務(wù)人從形式上看是政府，但真正的債務(wù)人是納稅人，償還國債本息的資金主要來自于稅收，隨著國債規(guī)模的擴(kuò)大，納稅人的負(fù)擔(dān)必然隨之加重。因而考慮到一定時(shí)期內(nèi)納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力，國債也必須保持適度的規(guī)模�？梢姡�在當(dāng)前國債規(guī)模已連年快速擴(kuò)張的前提下，企圖繼續(xù)通過擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模的辦法來解決財(cái)政面臨的問題，雖不能說沒有潛力，但也不容樂觀。

　　其三，可從“兩個(gè)比重”的下降與預(yù)算外資金、制度外資金迅猛增長兩者的對(duì)比來看。

　　改革開放以來，我國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直下降，“五五”末期為23.1％，“六五”末期為19.8％， “七五”末期降到15.9％，“八五”期間每年下降1個(gè)百分點(diǎn)上下，1995年降到10. 7 ％， 1996年雖開始回升，但仍不足11％。從1978年的31.2％下降到1995年的10.7％，下降了20.5個(gè)百分點(diǎn)，大約平均每年下降1 個(gè)百分點(diǎn)（注：丁峙：《集中財(cái)力，建立穩(wěn)固、平衡的國家財(cái)政》，《云南財(cái)貿(mào)學(xué)院學(xué)報(bào)》1997年第6期。）。而與此同時(shí)，值得注意的是， 無論以何種口徑統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外資金都呈迅猛增長之勢，成為一種不受財(cái)政預(yù)算管理約束卻又足以影響國民經(jīng)濟(jì)增長及結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)變量。另外，還有那些連預(yù)算外資金的名目都不具備而由政府機(jī)構(gòu)征集的資金，即制度外財(cái)政收入的存在。“兩個(gè)比重”的下降與預(yù)算外資金、制度外資金的迅速上升兩者明顯呈此消彼長關(guān)系，由此也可見兩者之間的密切內(nèi)在聯(lián)系。正是由于分配關(guān)系的調(diào)整，放權(quán)讓利政策的實(shí)施，才導(dǎo)致預(yù)算外資金的大幅度增加，也才同時(shí)導(dǎo)致財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入的激劇下滑。

　　預(yù)算外資金是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但到1978年，它對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響都極為有限，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.6％。 可是自從實(shí)行財(cái)政承包制后，除了1981年和1990年，其增長率都在12％以上，到1992年，預(yù)算外資金幾乎是與預(yù)算內(nèi)收入平分秋色（注：朱玲：《中央與地方政府的非正式財(cái)政收入行為》，《求是學(xué)刊》1997年第3期。），而經(jīng)過1993 年的統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整后，雖與以前年份不可比，但其增長對(duì)國民經(jīng)濟(jì)仍有舉足輕重的影響。而目前地方政府的制度外籌資也已不再限于國有和集體企業(yè)，而是以收費(fèi)的方式延伸到了所有企業(yè)和農(nóng)戶，籌資面之廣已可與稅收相媲美。據(jù)國家1996年對(duì)預(yù)算外資金的清理情況看，僅各級(jí)政府部門批準(zhǔn)的各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目就達(dá)數(shù)千個(gè)，形成預(yù)算外資金總額達(dá)3800億元之多，此外還有沒經(jīng)批準(zhǔn)、各方面擅自設(shè)置的基金和收費(fèi)，其數(shù)額更大，有人估算大約可達(dá)5000億元之巨。若將預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入及制度外收入三部分加起來，政府實(shí)際支配的總財(cái)力就可達(dá)15000 億元（注：何振一：《轉(zhuǎn)換機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政的振興》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1998年第2期。 ）。假設(shè)將這三部分財(cái)力都納入國家預(yù)算內(nèi)，進(jìn)行統(tǒng)籌安排合理使用，我國的財(cái)政困難無疑就可以得到極大的緩解。由此可以得出結(jié)論，正是數(shù)額巨大、分散面廣的預(yù)算外資金及制度外籌資特別是各種收費(fèi)和基金擠占了稅收，侵蝕了稅基，從而使很大一部分規(guī)范的國家稅收收入（預(yù)算內(nèi)收入）變成了非規(guī)范的預(yù)算外收入，從而減少了財(cái)政可支配的財(cái)力，導(dǎo)致了財(cái)政的困境。

　　總之，從現(xiàn)象形態(tài)來看，我國預(yù)算內(nèi)收入總量的確過低，僅占國民生產(chǎn)總值的10％左右，這在世界各國少有。但若把政府的全部分配活動(dòng)都考慮進(jìn)來，則會(huì)發(fā)現(xiàn)政府支配的財(cái)力實(shí)際上并不少。而我國財(cái)政之所以會(huì)陷入嚴(yán)重困境，并不是政府征收的財(cái)力過少所至，而是財(cái)力過度分散的結(jié)果，而造成政府財(cái)力分散的根源在于分配關(guān)系嚴(yán)重不順，亂開政策口子，導(dǎo)致財(cái)政分配主體的過分多元化�，F(xiàn)在的局面是從中央到地方、各個(gè)政府部門、事業(yè)單位，誰都有權(quán)向企業(yè)和個(gè)人收費(fèi)或設(shè)立基金，并且所收費(fèi)用又都置于國家預(yù)算之外，實(shí)行自收、自支、自管辦法，這不僅嚴(yán)重地肢解了國家財(cái)政的職能，而且使大量的國家財(cái)力流出預(yù)算之外，導(dǎo)致國家財(cái)力嚴(yán)重分散。所以，要振興財(cái)政，提高“兩個(gè)”比重，就必須從理順分配關(guān)系入手，盡快改變國家財(cái)力分配過度分散的不正常局面。

　　二

　　通過理順分配關(guān)系來解決我國財(cái)政目前所面臨的困境，是解決問題的根本途徑。它要求規(guī)范政府的分配行為，理順以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

　　其一，政府與企業(yè)的分配關(guān)系。

　　這里主要涉及的是政府與國有企業(yè)的利潤分配問題。1978年以后，我國政府與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系一直處于改革變化中�；仡櫿�府與國有企業(yè)利潤分配關(guān)系改革的歷程，可以看出，每一階段的改革措施都與當(dāng)時(shí)對(duì)政府與國有企業(yè)關(guān)系的認(rèn)識(shí)密切相關(guān)，可以說每一階段對(duì)政府與國有企業(yè)關(guān)系的認(rèn)識(shí)正是當(dāng)時(shí)改革措施的理論前提、指導(dǎo)。隨著對(duì)政府與國有企業(yè)關(guān)系認(rèn)識(shí)的全面成熟，則政府參與國有企業(yè)利潤分配的制度也逐步趨向合理。實(shí)行“稅利分流”就是建立在對(duì)政府與國有企業(yè)關(guān)系的全面認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的，為解決政府與國有企業(yè)的雙重分配關(guān)系提供了正確的思路與方法。國家憑政治權(quán)力以稅收形式從企業(yè)和個(gè)人手里包括國有企業(yè)取得收入，并對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。而國家又以所有權(quán)為依托，作為全民所有制經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)所有者，以利潤形式參與企業(yè)所和稅后利潤的分配。按照上述原則蘊(yùn)含的要求，國有企業(yè)除了向政府繳納應(yīng)納的各種稅收（包括各種流轉(zhuǎn)稅金和所得稅）和按一定辦法上交所得稅后利潤的義務(wù)之外，不應(yīng)再承擔(dān)其他名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目。非全民所有制企業(yè)除了向政府繳納應(yīng)納稅款之外，也無眾多繳費(fèi)義務(wù)。但事實(shí)上國有企業(yè)也好，非國有企業(yè)也好，目前所承擔(dān)的各種收費(fèi)負(fù)擔(dān)已相當(dāng)嚴(yán)重，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款已成為企業(yè)除稅收之外的一項(xiàng)重大負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國省以上批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有上千項(xiàng)，各種基金有600 多項(xiàng)（包括越權(quán)設(shè)置的）（注：劉仲黎：《當(dāng)前財(cái)政形勢與振興國家財(cái)政》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，1998年第1期。）， 企業(yè)尤其是國有企業(yè)理所當(dāng)然是這些收費(fèi)項(xiàng)目和基金的主要承擔(dān)者。不規(guī)范政府參與企業(yè)利潤分配的方式，企業(yè)特別是國有企業(yè)無疑也無法搞好，稅源也將受到影響。

　　現(xiàn)在，我國處于財(cái)政難、國有企業(yè)難的“兩難”循環(huán)圈內(nèi)。龐大的國有資產(chǎn)經(jīng)過幾十年的經(jīng)營不但未給國家?guī)�來豐厚的財(cái)政收益，反而成了包袱，盡管財(cái)政每年都要為國有企業(yè)支付巨額的虧損補(bǔ)貼，可許多企業(yè)并沒有因?yàn)榈玫搅素?cái)政的補(bǔ)貼支持而活起來，反而是財(cái)政不夠，銀行也搭進(jìn)去了。在這種情況下財(cái)政再加大支持力度受財(cái)力的限制顯然已不可能，唯一可行的辦法是規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系。振興財(cái)政必須搞好國有企業(yè)，而要搞好國有企業(yè)，必須理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府參與企業(yè)利潤分配的方式。

　　其二，政府內(nèi)部各職能部門之間以及中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系。

　　首先，政府各職能部門作為政府機(jī)構(gòu)的各個(gè)構(gòu)成部分，它們都是為履行國家職能，滿足社會(huì)公共需要服務(wù)的。各職能部門在提供各種服務(wù)的過程中，相應(yīng)地收取一定的服務(wù)費(fèi)用，也屬正常。問題在于各部門競相收費(fèi)，泛濫成災(zāi)，費(fèi)大于稅，財(cái)力散落于政府各部委，直接削弱了中央的財(cái)力，導(dǎo)致出現(xiàn)了在政府財(cái)力分配中的一個(gè)特殊現(xiàn)象，即“弱干強(qiáng)枝”，嚴(yán)重抑制了財(cái)政收入的正常增長，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力，使政府的各種宏觀調(diào)控手段難以達(dá)到滿意程度。并且，如果各類政府部門都介入政府收入領(lǐng)域，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)政府部門行為的扭曲，往往給某些財(cái)經(jīng)違規(guī)乃至腐敗行為大開方便之門。

　　可見，由于政府各部門競相收費(fèi)且自收自支導(dǎo)致了中央財(cái)力在政府各部委的散落，直接扭曲了國民收入的分配機(jī)制，也是這些年財(cái)政出現(xiàn)困難的一個(gè)直接原因。振興財(cái)政，就必須下決心理順政府各部門之間的分配關(guān)系，必須做到由財(cái)政、稅務(wù)部門來總攬收支，其他部門不得介入政府收入領(lǐng)域。要強(qiáng)調(diào)雖然國家職能部門有幾十個(gè)，但管錢的只能是財(cái)政。即使把某些稅種交給某一部門征收，也只能是一種代征關(guān)系，所征稅款也應(yīng)一律繳入國庫。九屆全國人大一次會(huì)議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定，這次機(jī)構(gòu)改革將國務(wù)院組成部門由40個(gè)減為29個(gè)，政府機(jī)關(guān)人員分流一半，并限期三年完成。這次機(jī)構(gòu)改革可謂是我國建國以來規(guī)模最廣、力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革，也是調(diào)整理順分配關(guān)系，規(guī)范各職能部門取得收入方式的大好時(shí)機(jī)，應(yīng)抓住機(jī)構(gòu)改革的有利機(jī)會(huì)，重新調(diào)整各部門的職能，規(guī)范各部門的行為，扭轉(zhuǎn)目前的財(cái)力散落局面。

　　再看中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系。中央對(duì)企業(yè)下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，也逐步向地方傾斜，擴(kuò)大了地方自主權(quán)。但這一措施的實(shí)施同時(shí)也為各地自行其事提供了可能和機(jī)會(huì)，損害了中央財(cái)政收入的來源。從80年代的財(cái)政承包制過渡到1994年開始實(shí)行的分稅制，適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，有利于消除中央政府與地方政府財(cái)政關(guān)系處理上的隨意性，以逐步達(dá)到程序化、制度化、規(guī)范化、公開化。但這里有一個(gè)問題，無論是80年代實(shí)行的財(cái)政承包制也好，還是1994年開始實(shí)行的分稅制也好，中央與地方之間的財(cái)政收入分配都不包括以收費(fèi)為主要手段的政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入，這一制度性漏洞不免為相當(dāng)一部分本該屬于預(yù)算內(nèi)的資金流出預(yù)算管理開了缺口，加上迄今為止，各地方政府都不擁有稅收立法權(quán)和公債發(fā)行權(quán)，所以必然導(dǎo)致地方政府灰色權(quán)力擴(kuò)張的可能性，形成當(dāng)前所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重侵蝕了中央政府的財(cái)源和收入，這也是中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入比重下滑的一個(gè)重要原因。

　　出現(xiàn)這種局面固然帶有一定的必然性，有些收費(fèi)是地方政府在正規(guī)渠道的收入不足以抵補(bǔ)支出的情況下而變相收取的地方稅，但以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅嚴(yán)重?fù)p害了中央政府的利益，同時(shí)也不利于中央政府與地方政府規(guī)范性的分配關(guān)系的形成。要改變目前這種狀況，除了要進(jìn)一步完善分稅制外，迫切需要賦予地方政府適度的稅收立法權(quán)。在不與國家憲法、稅法相抵觸的前提下，給予地方是否在本地區(qū)開征新的地方稅、是否開征或停征全國統(tǒng)一的地方稅法以及制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則的權(quán)利，使地方真正擁有一定的收入權(quán)，以地方稅收取代地方政府行政性收費(fèi)，從而規(guī)范地方政府的收入行為和方式，自然地也有利于增加預(yù)算內(nèi)收入。

　　最后，是政府與各類事業(yè)單位的分配關(guān)系。

　　長期以來，事業(yè)單位按照其性質(zhì)，都不同程度地享受著國家的財(cái)政撥款。隨放權(quán)讓利政策的實(shí)施，事業(yè)單位也有了自行創(chuàng)收的權(quán)利，因而形成各類事業(yè)性收入。目前這類收入在整個(gè)預(yù)算外資金中所占的比重雖無從查尋，但估計(jì)也不小。在我國的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目中歷來是將事業(yè)單位預(yù)算外資金與行政單位的列入一起的，稱“事業(yè)行政單位預(yù)算外資金”。二者合一的比例在1993年以前和1993年以后都很大。如1992年，事業(yè)行政單位的比重為22.97％（地方財(cái)政僅占2.36％，余者74.67％皆屬國有企業(yè)及其主管部門）。1993年以后不再包括國有企業(yè)和主管部門那一部分，地方財(cái)政占到8％，如今占大頭的是事業(yè)行政單位（92 ％）（注：《中國財(cái)政年鑒（1995）》第422頁。）。

　　事業(yè)單位在享受國家財(cái)政支出的同時(shí)，事業(yè)性收入?yún)s不納入國家預(yù)算收入。這一方面增加了財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，另一方面又減少了國家財(cái)政收入，而且事業(yè)單位的收費(fèi)已成為預(yù)算外資金的主體部分之一，因而也是影響財(cái)政收入的一個(gè)重要因素，解決財(cái)政問題不能不考慮這部分預(yù)算外資金的存在。

　　總之，理順分配關(guān)系既包括政府內(nèi)部各部門、中央政府和地方政府之間的財(cái)權(quán)利益關(guān)系，又包括政府與企業(yè)、事業(yè)單位之間的分配關(guān)系，而目前上述各種分配關(guān)系中共同存在的一個(gè)問題就是以收費(fèi)和基金形式大量存在的預(yù)算外資金及制度外收入，它的存在導(dǎo)致出現(xiàn)國家預(yù)算之外的“第二預(yù)算”，直接造成了“兩個(gè)比重”的下降，破壞了國家預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性、公開性，擾亂了公共分配的秩序。因此，理順分配關(guān)系，必須著重解決預(yù)算外資金這一焦點(diǎn)問題。

　　三

　　如何解決預(yù)算外資金這一焦點(diǎn)問題從而集中財(cái)力，振興財(cái)政？本文認(rèn)為對(duì)策是對(duì)預(yù)算外資金堅(jiān)決實(shí)行分流，逐步納入國家預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理。

　　1993年以前，預(yù)算外資金包括國有企業(yè)及其主管部門、事業(yè)單位及地方財(cái)政掌握的自收自支的資金。1993年以后，國有企業(yè)及其主管部門不再包括其中。因此，收費(fèi)主要是行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)。當(dāng)前，工商、司法、城建、交通、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等單位都已是收費(fèi)主體，收費(fèi)政出多門，種類繁多。不僅僅有多少個(gè)部門，就有多少項(xiàng)收費(fèi)，而且即使是一種性質(zhì)的費(fèi)用，也存在多個(gè)部門征收的不合理現(xiàn)象。巧立名目進(jìn)行收費(fèi)已不是什么新聞。除上述各種收費(fèi)外，還有各種社會(huì)保險(xiǎn)基金，如醫(yī)療保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老基金、失業(yè)基金、住房公積金等等。目前我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源是分類收取的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

　　上述各類收費(fèi)和基金，可以區(qū)分為兩類：一類是必須的、合理的收費(fèi)；一類是不合理、不合法的亂收費(fèi)。所謂必須的、合理的收費(fèi)，是指在財(cái)政收入下降的情況下已很大程度上成為國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的條件的那部分收費(fèi)。在我國目前，中央與地方政府均存在收費(fèi)問題，現(xiàn)已存在的各級(jí)政府收費(fèi)應(yīng)當(dāng)說在很大程度上已經(jīng)成為國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的條件，統(tǒng)統(tǒng)取消掉不可能。因而從這個(gè)意義上講，有些收費(fèi)是政府履行其職能所必須的，也就是說在財(cái)政收入占國民收入的比重下降的情況下是合理的收費(fèi)。這部分收費(fèi)名為費(fèi)實(shí)則是稅，應(yīng)予以保留。而對(duì)于不合理、不合法、既不合理又不合法的收費(fèi)則要堅(jiān)決取締。如有的單位按規(guī)定可以對(duì)某些項(xiàng)目收費(fèi)，但擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)搭車加碼收費(fèi)；有些行政事業(yè)單位收取某些費(fèi)用時(shí)，未到物價(jià)部門辦理收費(fèi)許可證，或者未使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的收費(fèi)票據(jù)等；甚至有些單位仍在收取國家已明文取消的收費(fèi)，或超越權(quán)限、擅自批準(zhǔn)收費(fèi)立項(xiàng)等（注：楊燦明：《關(guān)于“費(fèi)”改“稅”的理論思考》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1998年第6期。），都屬堅(jiān)決制止、取締范圍。

　　在堅(jiān)決取締預(yù)算外資金中不合理、不合法部分收費(fèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)保留下來的必須的、合理的部分要進(jìn)一步采取分流措施：

　　第一類是納入國家預(yù)算內(nèi)，實(shí)行國家預(yù)算管理。這主要包括中央和地方行政機(jī)關(guān)各部門掌握的預(yù)算外資金，也包括1993年以前的企業(yè)主管部門自收自支的部分。這部分資金在原則上均屬于國家職能的履行及國家權(quán)力的延伸，理應(yīng)回歸國家預(yù)算。另外各類社會(huì)保障基金從長遠(yuǎn)看也應(yīng)歸入此類。

　　以收費(fèi)為主要手段的政府機(jī)構(gòu)預(yù)算外收入，對(duì)于近年來彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口、滿足那些新生的或擴(kuò)展的公共需求特別是城市建設(shè)、教育投資等的資金需要發(fā)揮了重大的作用。并且政府收費(fèi)也并非是中國的獨(dú)創(chuàng)，但有幾點(diǎn)值得注意：一是在國外它屬于納入國家預(yù)算管理的科目，一般來說所占的比重也不大，而在我國則份額過大，增長速度過快；二是國外中央政府基本上沒有收費(fèi)收入，收費(fèi)基本上是地方政府的，這在理論上是容易解釋的，因?yàn)榉彩鞘杖∫?guī)費(fèi)、使用費(fèi)的都是以向居民提供直接服務(wù)為依托的，而凡屬向居民提供直接服務(wù)的一般不是中央政府，只能是地方政府。另外，還有很重要的一點(diǎn)，就是以收費(fèi)為手段的我國目前政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收入已成為事實(shí)上的“準(zhǔn)稅收”，而且與正常稅收相比還是一種征收成本極高的籌資手段。因此，考慮將這部分預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)，改收費(fèi)為收稅，更符合它作為滿足政府職能需要的性質(zhì)，而且還有利于改善政府形象，規(guī)范分配秩序。

　　至于各類社會(huì)保險(xiǎn)基金，目前是分類按三方共同負(fù)擔(dān)的原則所籌集的，由用人單位和職工個(gè)人按一定比例交納各類保險(xiǎn)費(fèi)，分別進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶。社會(huì)保險(xiǎn)基金目前面臨的突出問題是統(tǒng)籌層次低，管理混亂，流失嚴(yán)重，解決之道是開征全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)稅，建立專門的社會(huì)保障預(yù)算，將社會(huì)保障基金納入國家預(yù)算管理。因此，從長遠(yuǎn)看，這類基金在分流中也歸入此類。

　　第二類是仍將保留下來的預(yù)算外資金，則應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政管理。這主要是指合理的而且應(yīng)當(dāng)采取收費(fèi)形式的那部分資金。這將包括地方政府的規(guī)范性收費(fèi)和事業(yè)單位的部分收費(fèi)。在地方政府的收費(fèi)經(jīng)過初步分流，取締不合理不合法部分，一部分由費(fèi)改稅納入預(yù)算內(nèi)之后，地方政府在直接向本地居民提供服務(wù)的前提下，還會(huì)有少量收費(fèi)收入，如證照費(fèi)、手續(xù)登記費(fèi)等。但這種收費(fèi)必須以直接提供服務(wù)為依托，而且從數(shù)量上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于當(dāng)前的情況，因而國家應(yīng)明文嚴(yán)格統(tǒng)一控制。除此之外，主要涉及到的是事業(yè)單位的事業(yè)性收費(fèi)的管理問題。

　　對(duì)于事業(yè)單位的收費(fèi)要區(qū)分性質(zhì)，采取不同的管理辦法。目前事業(yè)單位的收費(fèi)主要可分為兩類：一類是事業(yè)單位的經(jīng)營性收入；另一類是非經(jīng)營性收費(fèi)。對(duì)它們通過市場所取得的不體現(xiàn)政府職能靠自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所取得的經(jīng)營性、服務(wù)性收入則要求嚴(yán)格依法納稅，稅后利潤應(yīng)歸創(chuàng)收者自己所有，不屬于財(cái)政資金，也不納入預(yù)算內(nèi)管理，但要納入單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，實(shí)行收支統(tǒng)一核算。今后國家將著重支持教育等事業(yè)單位，相信將有越來越多的事業(yè)單位走向市場如企業(yè)一樣成為政府的納稅人。對(duì)于事業(yè)單位由于其體現(xiàn)政府職能和公共需求所取得的管理型、公共型政府收費(fèi)收入，要依法嚴(yán)格審批，明確界定其歸屬，按現(xiàn)行體制及時(shí)上繳中央或地方金庫，使用時(shí)由主管部門提出計(jì)劃，財(cái)政部門按規(guī)定撥付，收支在預(yù)算上單獨(dú)編列反映，實(shí)行基金預(yù)算，嚴(yán)格專款專用�？傊�，對(duì)于仍然保留收費(fèi)形式的這部分資金，也一定要強(qiáng)化財(cái)政的管理監(jiān)督作用，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”的管理方法，一定要把權(quán)力集中到主管分配的財(cái)政部門，要統(tǒng)一財(cái)權(quán)，以防形成若干個(gè)準(zhǔn)財(cái)政部門分散政府財(cái)力。只有這樣，才能體現(xiàn)預(yù)算外資金作為財(cái)政資金的性質(zhì)，也才能使之真正做到�？顚Ｓ�。

　　通過上述層層分流，可將目前與預(yù)算內(nèi)資金不相上下的預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算內(nèi)，對(duì)于仍然保留的預(yù)算外資金也將置于財(cái)政的管理監(jiān)督之下，這將大大增強(qiáng)財(cái)政手中掌握的財(cái)力，扭轉(zhuǎn)目前競相收費(fèi)的混亂局面，使財(cái)政逐步擺脫困境。