在市場經(jīng)濟國家中，稅收收入占GDP 的比重即國民經(jīng)濟的宏觀稅負(fù)，是衡量私人部門經(jīng)濟的財政負(fù)擔(dān)程度和混合經(jīng)濟中的公共部門經(jīng)濟大小的重要指標(biāo)，它反映政府經(jīng)濟的規(guī)模和政府干預(yù)市場經(jīng)濟的能力。我國為了促進(jìn)市場經(jīng)濟體制的確立和國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，必須正確認(rèn)識和調(diào)整稅收占GDP比重這一宏觀經(jīng)濟指標(biāo)。

　　一、宏觀稅負(fù)：一個悖論

　　我國目前仍處在轉(zhuǎn)軌時期，國民經(jīng)濟表現(xiàn)出與西方市場經(jīng)濟不同的特征。在財政稅收方面也不例外，即衡量公共部門經(jīng)濟規(guī)模的總指標(biāo)具有二元特征，他們在衡量稅收收入占GDP的比重上具有相反的結(jié)論。

　　1、狹義宏觀稅負(fù)。從就稅論稅的狹義宏觀稅負(fù)指標(biāo)看， 雖然我國的稅收收入總規(guī)模歷年均有較大增長，但稅收收入占GDP 比重的動態(tài)變化卻是呈下降趨勢。如表所示，1985年我國各項稅收總額占GDP的20.77％，1990年這一比重下降為15.23％，1995年進(jìn)一步跌至10.36％，1996年僅占10.2％。盡管1997年稅收占GDP的比重有所回升， 但總體水平仍然較低，而且尚不是稅收比重開始遞增的長期趨勢的反映。有資料顯示，美國、德國和日本等10個發(fā)達(dá)國家1992年宏觀稅負(fù)平均為38.8％，印度、埃及和巴西等亞非拉15個發(fā)展中國家稅收占GDP的比重1990— 1991年平均也占17.6％。因此，我國稅收收入占GDP的比重有些偏低， 在這種意義上應(yīng)該提高稅收收入的比重。

　　2、廣義宏觀稅負(fù)。在西方市場經(jīng)濟國家， 稅收是公共收入唯一主要的形式，稅收占GDP的比重這一宏觀稅負(fù)指標(biāo)， 基本反映了政府收入的大小和政府經(jīng)濟在混合經(jīng)濟中的份額。但就我國的特殊情況看，我國近些年政府收入主體形式多元化，狹義的宏觀稅負(fù)同國外不具有可比性，必須拓展宏觀稅負(fù)的概念或研究稅收的替代性問題。

　　我國的公共收入分配不規(guī)范。在市場經(jīng)濟條件下，預(yù)算是政府收支分配唯一規(guī)范的合法形式。我國在正規(guī)的預(yù)算分配之外，還存在非預(yù)算分配。其中，預(yù)算內(nèi)收入主要是各種稅收收入，預(yù)算外收入和預(yù)算外之外收入則由各種收費、基金等非稅收入構(gòu)成。單就預(yù)算內(nèi)收入占GDP 比重看，中國在1996年為10.9％，大大低于發(fā)達(dá)國家平均18.7％和發(fā)展中國家平均35.3％的水平；但若綜合考慮預(yù)算外、預(yù)算外之外的非稅收入因素，中國的財政收入并不低，約占GDP的27％。 因為收費也具有強制性，對企業(yè)和居民相當(dāng)于稅收，甚至比稅收更“稅收”，例如企業(yè)可以欠稅而不可以欠費。有資料顯示，每年企業(yè)的各種稅費占企業(yè)增加值的40％以上。因此，和國外相比，我國反映公共部門經(jīng)濟比重的廣義宏觀稅負(fù)并不低，這說明我國稅收收入被非稅收入形式替代或稅基被侵蝕的程度相當(dāng)大。

　　二、提高稅收比重：關(guān)鍵在于擴大稅基

　　提高稅收收入占GDP的比重，有三種方法：其一， 在保持稅收收入不變前提下，降低國內(nèi)生產(chǎn)總值的量。除了加強統(tǒng)計管理，縮減國民經(jīng)濟統(tǒng)計的“水分”，使統(tǒng)計無限趨于精確和科學(xué)以外，國內(nèi)生產(chǎn)總值的減少，要么是地下經(jīng)濟滋生，要么是國民經(jīng)濟衰退，這與促進(jìn)經(jīng)濟健康發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)相背離，因此片面地依靠降低分母提高稅收比重是一種消極做法。其二，在國內(nèi)生產(chǎn)總值不變情況下，增加稅收收入。雖然稅收的增加有一種極限限制，即稅負(fù)和經(jīng)濟增長負(fù)相關(guān)，最大財政產(chǎn)出（稅收）和最大經(jīng)濟產(chǎn)出（GDP）不相容；但在一定的限度內(nèi)， 通過具體的制度創(chuàng)新和調(diào)整，可以實現(xiàn)財政產(chǎn)出增長和經(jīng)濟產(chǎn)出增長的統(tǒng)一，這是提高稅收收入的可能空間。其三，在稅收收入和GDP 都變化時，使稅收收入的增長快于GDP的增長。就是說，稅收對GDP要有彈性。我國之所以稅收絕對量增加，相對量下降，稅收占GDP的比重較低， 原因即是因為稅收對GDP缺乏彈性。例如，1991和1992 年稅收彈性值分別為0.36和0.44，1994—1996年稅收對GDP的彈性分別是0.59、0.71 和0.84.稅收彈性不足單位彈性1 ， 稅收不能與經(jīng)濟同步增長， 更不能超過GDP的增長速度。因此，必須通過一定的制度安排， 使稅收的彈性值不低于1.

　　后兩種辦法都是提高稅收比重的積極方法。積極的方法又分為三個層次。第一，在不改變現(xiàn)有稅種結(jié)構(gòu)情況下，適當(dāng)提高現(xiàn)行稅制的名義稅率。如果目前的稅制稅率偏低，那么在充分考慮稅收改革的效率和公平效應(yīng)前提下，適度提高稅制的邊際稅率，可以增加稅收收入而又不會破壞激勵相容規(guī)則。但我國1994年改革稅制時，廣泛借鑒了國際上的通行稅負(fù)，主要稅種的名義稅率接近國際標(biāo)準(zhǔn)。如果提高名義稅負(fù)，會使納稅人在國際比較中產(chǎn)生重稅負(fù)幻覺，對投資、勞動供給等行為產(chǎn)生負(fù)激勵。而且，稅負(fù)偏重會誘使納稅人逃稅，并使稅收征收成本加大。所以，在名義稅負(fù)并不低時提高稅制稅率，不一定能有效達(dá)到稅收增收的預(yù)期目的。

　　第二，宏觀稅負(fù)的決定因素是有效稅率。納稅人的實際稅負(fù)即有效稅率不一定等于名義稅率。在稅基和GDP既定情況下， 有效稅率直接決定稅收收入的大小，從而決定稅收占GDP比重的高低。 除了政策允許的稅收優(yōu)惠以外，稅收征管水平是影響有效稅率的基本因素。給定稅收政策，稅收征管效率即稅收征收成本，或?qū)崿F(xiàn)的凈稅收收入占法定應(yīng)收稅收的比例，決定著有效稅率和名義稅率之間的缺口。有效稅率缺口越大，實際宏觀稅負(fù)越低；稅率缺口若趨于0，則稅收征管達(dá)到均衡， 保證宏觀稅負(fù)符合稅法的規(guī)定。我國由于多種原因，稅收征管效率較低，存在相當(dāng)大的有效稅率缺口，削弱了稅收對GDP的彈性。然而， 稅收征管效率是受諸多制度變量影響的復(fù)合函數(shù)，在中短期內(nèi)難以迅速穩(wěn)定地提高，因而稅收征管水平的改善是一個長期的過程。

　　第三， 稅基量上的變化在稅收比重問題中起著重要作用。 稅收占GDP的比重，實際上是作為GDP構(gòu)成的各種稅基適用的每一稅率，以相應(yīng)的稅基為權(quán)數(shù)的加權(quán)平均數(shù)。因此，在既定的稅制下，各種稅基在宏觀稅負(fù)決定中發(fā)揮著權(quán)數(shù)的作用。如果國民經(jīng)濟的許多收入流不征稅即采取0稅率，那么經(jīng)濟加權(quán)平均的總體稅負(fù)必然較低。 我國當(dāng)前的過渡經(jīng)濟尚未完全按照市場經(jīng)濟的各種慣例加以規(guī)范，國民經(jīng)濟的某些產(chǎn)出和收入沒有納入稅收調(diào)節(jié)或調(diào)節(jié)輕微。這無疑使我國的稅收占GDP 的比重長期居低不升。稅基的侵蝕、滲漏和不健全，除了稅收征管原因外，主要與我國近些年公共分配秩序混亂有關(guān)。研究、整頓公共收入分配的無序狀態(tài)，是中短期內(nèi)提高稅收比重可以奏效的切入點和著力點。

　　三、非稅收入改革：矯正稅基的現(xiàn)實選擇

　　由于我國企業(yè)和居民廣義的宏觀稅負(fù)并不輕。 當(dāng)前提高稅收占GDP的比重，不宜采取提高稅率增加稅負(fù)的辦法，而應(yīng)在從長期著眼于提高稅收征管效率的同時，中近期把重點放在整頓非規(guī)范的政府收入分配上，有效擴大稅基，提高各種稅率的加權(quán)平均稅負(fù)。

　　1、規(guī)范非稅收入的形式。國外對收費、 基金等非稅收入強調(diào)依法征集，同時主張社會公益性服務(wù)事業(yè)采取收費形式籌資比稅收形式更為有效，許多國家的財政中都存在一定比例的非稅收入。據(jù)統(tǒng)計，1994年低收入發(fā)展中國家非稅收入占財政收入的比重約為20—30％；中等收入發(fā)展中國家為15—25％左右；高收入發(fā)達(dá)國家為5—15％左右。

　　以韓國為例，韓國中央財政包括財產(chǎn)收入、罰沒和征收滯納金收入、政府主辦企事業(yè)經(jīng)營收入、利息收入等9項非稅收入，1995 年占稅收收入的6.08％，占財政收入的5.73％，占GNP的0.71％。 地方財政包括穩(wěn)定的非稅收入，其中經(jīng)常性收入有公共設(shè)施使用費、手續(xù)費收入、公有財產(chǎn)租賃收入、財政性資金的融資收入，事業(yè)性收入有自來水、地鐵、住宅和公用事業(yè)收入等；以及不穩(wěn)定的非稅收入，比如財產(chǎn)處置收入、融資資金回收、捐贈收入等，它們是地方的重要財源，1994年占地方財政收入的比重高達(dá)52.7％。

　　但是，國外的非稅收入與我國有實質(zhì)性的不同，他們的非稅收入主要是執(zhí)照費、公用事業(yè)使用費（Utility User　 Charge）等， 是對城市服務(wù)和公共設(shè)施收費，因此出租房、供水、排污水、停車場、收費公路、屠宰場、市場、保健診所、娛樂設(shè)施（指公園等）、垃圾收集經(jīng)常是收費的主體。而我國的非稅收入主體不是西方所說的供水等公用事業(yè)收費，我國非稅收入中占突出地位的是各級政府部門征收的各種收費和基金項目。此外，國外的非稅收入也大部分納入預(yù)算外管理，所以他們雖有預(yù)算外資金，但所占比重較低。例如法國預(yù)算外收入大體只占稅收收入的10％或GDP的1.5％；而我國根據(jù)有關(guān)專家的估計，各種非規(guī)范的政府體制外收入和預(yù)算內(nèi)財政收入之比大約為3∶2.

　　因此，大量取消不合理的收費項目，保留國際通行的規(guī)費和使用費， 把其他合理的收費和基金項目， 按照市場經(jīng)濟下的公共財政原理，分別改為一般稅、收益稅和矯正稅。

　　2、在收費的外圍進(jìn)行根本性的制度創(chuàng)新。首先， 除了正常的規(guī)費和公用事業(yè)使用費，各種政府性基金和行政性收費的權(quán)限收歸權(quán)利機關(guān)，提交全國人民代表大會經(jīng)過公共選擇方能立項征收。結(jié)合稅收管理體制和地方稅改革，賦予省級立法機構(gòu)有限和適當(dāng)?shù)亩愂栈蚴召M的立法權(quán)，沒有稅收立法權(quán)的地方政府及其部門無權(quán)直接設(shè)立收費和基金項目。逐步實現(xiàn)依法治國理財，從法律制度上約束亂收費行為。

　　其次，轉(zhuǎn)變政府的職能，精簡財政供給經(jīng)費的機構(gòu)和人員，提高財政的保障水平。收費產(chǎn)生的根源是公共機構(gòu)膨脹，預(yù)算經(jīng)費撥款不足，“有權(quán)”的機構(gòu)為完成其事權(quán)就設(shè)立收費項目，作為稅收之外的第二稅性直接融資來彌補預(yù)算缺口。因此，把政府的職能和事權(quán)減至與市場經(jīng)濟對應(yīng)的水平，一方面加快公共財政改革，使收費是市場價格行為的企業(yè)、事業(yè)單位從財政供給范圍中退出；另一方面進(jìn)一步推進(jìn)機構(gòu)改革，收縮財政供給經(jīng)費的行業(yè)組織、社會團(tuán)體和政府部門的機構(gòu)數(shù)目和人員規(guī)模，從支出需求上控制住亂收費的閘門。

　　最后，政府各部門的非稅收入實行票款分離，納入各級政府預(yù)算統(tǒng)一管理。亂收費擴張的一個重要原因是，收費部門對收費享有完全直接的利益。由于收費基本上是收費部門的可支配收入，部門為了追求部門或局部利益的最大化，在缺乏監(jiān)督和制約時有擴大收費的傾向和激勵。所以，必須改變收費決定和征收合一制，將財政性的非稅收入納入預(yù)算集中管理，同時在編制單位預(yù)算時，考慮到收費部門與收費對應(yīng)的事權(quán)和支出，適當(dāng)提高對該部門的預(yù)算撥款額，從管理上消除部門亂收費的沖動。