關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；財(cái)政聯(lián)邦主義；維持市場(chǎng)化

　　幾乎任何一個(gè)國(guó)家的政府體系都是分為若干級(jí)別，通過(guò)權(quán)力的分配達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展是中央政府的重要目標(biāo)，因而，中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題，國(guó)內(nèi)外有關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，從不同的角度對(duì)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題作出了研究。所謂財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類(lèi)型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。有關(guān)財(cái)政分權(quán)的理論不僅在發(fā)達(dá)國(guó)家得到普遍的重視，許多發(fā)展中國(guó)家也將財(cái)政分權(quán)視為打破中央計(jì)劃束縛，走上自我持續(xù)增長(zhǎng)道路的重要手段。

　　一、傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論基本框架

　　如果按新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，中央政府能夠完全根據(jù)居民的偏好、經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)品和服務(wù)總量以及資源稟賦供給公共品，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，一個(gè)國(guó)家就不可能出現(xiàn)多級(jí)政府，也就沒(méi)有必要討論財(cái)政分權(quán)。但是，現(xiàn)實(shí)是地方政府不僅實(shí)實(shí)在在的存在，而且作用很大，基于此西方財(cái)政分權(quán)理論逐漸產(chǎn)生，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論以蒂布特（Tiebout）1956年發(fā)表的《地方支出的純理論》為標(biāo)志，然后馬斯格雷夫（Musgrave）、奧茨（Oates）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)此作出補(bǔ)充和發(fā)展。

　　傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論對(duì)財(cái)政分權(quán)的合理性、必要性給出了一定的解釋和說(shuō)明，其研究的一個(gè)基本問(wèn)題是如何將各項(xiàng)財(cái)政職能及相應(yīng)的財(cái)政工具在各級(jí)政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆峙�，核心觀點(diǎn)認(rèn)為：如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過(guò)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強(qiáng)對(duì)政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政政策中存在的不傾聽(tīng)地方公民意見(jiàn)的狀態(tài)。

　　（一）蒂布特（Tiebout）“以足投票”理論

　　蒂布特（1956）首先從公共品入手，假定居民可以自由流動(dòng)，具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方政府周?chē)�，居民的流�?dòng)性會(huì)帶來(lái)政府間的競(jìng)爭(zhēng)，一旦政府不能滿足其要求，那么居民可以“用腳投票”遷移到自己滿意的地區(qū)，結(jié)果地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達(dá)到帕累托效率，奧茨及布魯克納（Brueckner）等人的實(shí)證研究結(jié)果也表明，理性的居民的確要比較享受居住地公共服務(wù)的收益與履行納稅義務(wù)的成本，在居民的約束下，地方政府有最有效提供公共品的動(dòng)力。

　�。ǘ�）馬斯格雷夫（Musgrave）的分權(quán)思想

　　馬斯格雷夫（1959）從考察財(cái)政的三大職能出發(fā)，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他認(rèn)為：宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，因?yàn)榈胤秸�府�?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定實(shí)施控制缺乏充足的財(cái)力，另外經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性也嚴(yán)重束縛了地方政府進(jìn)行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和社會(huì)福利水平的改進(jìn)。他還指出在公共品供給效率和分配的公正性實(shí)現(xiàn)方面，中央政府和地方政府間必要的分權(quán)是可行的，這種分權(quán)可以通過(guò)稅種在各級(jí)政府間的分配固定下來(lái)，從而賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。

　　（三）奧茨（Oates）的分權(quán)定理

　　奧茨在《財(cái)政聯(lián)邦主義》（1972）一書(shū)中，通過(guò)一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢(shì)，即奧茨“分權(quán)定理”：對(duì)某種公共品來(lái)說(shuō)，如果對(duì)其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對(duì)中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多。因?yàn)榕c中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說(shuō)，如果下級(jí)政府能夠和上級(jí)政府提供同樣的公共品，那么由下級(jí)政府提供則效率會(huì)更高。

　　由于奧茨分權(quán)定理的證明是建立在偏好差異和中央政府等份供給公共品的假定上，這些限制性條件似乎有點(diǎn)強(qiáng)加于人，很難使人信服，后續(xù)的研究對(duì)此作出了進(jìn)一步的說(shuō)明。Oates（1999）指出在完全信息條件下，中央政府就很可能根據(jù)各地不同的需求提供不同的產(chǎn)出，以使社會(huì)福利最大化，此時(shí)也就無(wú)財(cái)政分權(quán)存在的必要性，但現(xiàn)實(shí)是，由于信息不對(duì)稱的客觀存在，地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息優(yōu)勢(shì)；迫于一些政治壓力也限制了中央政府對(duì)某地提供相對(duì)于其他地方來(lái)說(shuō)更高的公共品和服務(wù)，這些因素使得中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分權(quán)與地方政府之間對(duì)公共品的需求差異以及供給成本的差異有關(guān)，即使政府供給公共品的成本相同，只要需求不同，中央政府統(tǒng)一供給帶來(lái)的福利損失將隨著公共品需求價(jià)格彈性的下降而增加，而大量實(shí)證研究表明，地方政府公共品的需求價(jià)格彈性恰恰很低。

　　有關(guān)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的解釋，除此之外，還有斯蒂格勒的“菜單”理論、特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權(quán)俱樂(lè)部理論。

　　二、新一代財(cái)政分權(quán)理論

　　新一代財(cái)政分權(quán)理論，在分權(quán)框架上引入了激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說(shuō)，是當(dāng)代微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新進(jìn)展在財(cái)政學(xué)中的運(yùn)用，這種新的分權(quán)理論是以錢(qián)穎一和羅蘭（QianandRoland）、溫格斯特（B.Wein gast，）與懷爾德森（D.E.Wildasin）近年來(lái)所發(fā)表的論文為代表，他們?cè)谪?cái)政分權(quán)問(wèn)題上更關(guān)注的是如何設(shè)計(jì)出一套機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策制定者的激勵(lì)。

　　錢(qián)穎一等人（1997）借助新廠商理論打開(kāi)了政府這個(gè)“黑箱”，從而構(gòu)建了第二代財(cái)政分權(quán)理論。他們認(rèn)為傳統(tǒng)分權(quán)理論只從地方政府的信息優(yōu)勢(shì)說(shuō)明了分權(quán)的好處，但沒(méi)有充分說(shuō)明分權(quán)的機(jī)制，特別是對(duì)政府官員忠于職守的假設(shè)存在問(wèn)題。事實(shí)上，政府和政府官員都有自己的物質(zhì)利益，和企業(yè)經(jīng)理人相類(lèi)似，政府官員只要缺乏約束就會(huì)有尋租行為，所以一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。

　　在市場(chǎng)化問(wèn)題上，政府應(yīng)該用某種承諾來(lái)提供“正的”和“負(fù)的”激勵(lì)，前者用來(lái)防止政府的掠奪性行為，后者用來(lái)懲罰預(yù)算軟約束。在分權(quán)狀態(tài)下，放棄事后的信息使用權(quán)，減少底層決策者與高層領(lǐng)導(dǎo)者過(guò)渡的信息傳遞，以及對(duì)上層權(quán)威的限制，將對(duì)地方政府產(chǎn)生正的激勵(lì)，另一方面，權(quán)力的分散也有助于地方政府的預(yù)算約束的硬化。在“保持市場(chǎng)化的聯(lián)邦主義”下，銀行控制著信貸，地方政府卻無(wú)權(quán)干預(yù)，因此政府不能通過(guò)無(wú)限度地借錢(qián)來(lái)保護(hù)落后企業(yè)，從而帶來(lái)預(yù)算約束的硬化。另外，政府間的競(jìng)爭(zhēng)還對(duì)地方政府隨意干預(yù)市場(chǎng)構(gòu)成約束，區(qū)域政府間的競(jìng)爭(zhēng)限制了官員的掠奪性行為，因?yàn)橐�素（特別是外資）是可以用流動(dòng)的方式來(lái)躲避地方政府的過(guò)渡管轄，要素的流動(dòng)還增大了地方政府補(bǔ)助落后企業(yè)的成本。

　　新一代財(cái)政分權(quán)理論還對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義的可持續(xù)性問(wèn)題作出了進(jìn)一步的研究，并成為其理論的重要組成部分，錢(qián)穎一等人指出，財(cái)政分權(quán)有助于政府可靠的維護(hù)市場(chǎng)，但要達(dá)到這種效果，聯(lián)邦主義政策的實(shí)行必須是可持續(xù)的，這種可持續(xù)性的產(chǎn)生需要政府具有自我強(qiáng)制機(jī)制予以保證，政府官員必須有遵守聯(lián)邦主義規(guī)則的激勵(lì)。并指出，若要使財(cái)政聯(lián)邦主義持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)揮作用，必須具備兩點(diǎn)：即必須給中央監(jiān)督下級(jí)政府逃避責(zé)任的充分資源；同時(shí)地方政府必須具有通過(guò)一致反對(duì)中央政府濫用權(quán)力的監(jiān)督手段。

　　三、財(cái)政分權(quán)理論的最新發(fā)展

　　從世界范圍來(lái)看，分權(quán)已成為了一種大趨勢(shì)，當(dāng)然對(duì)分權(quán)理論的研究已超出了財(cái)政領(lǐng)域，越來(lái)越關(guān)注其對(duì)其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　（一）實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義和制度創(chuàng)新

　　奧茨指出：在不完全信息下，地方政府通過(guò)邊做邊學(xué)，可以從解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的各種實(shí)驗(yàn)中得到潛在的利益，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦钠�好和資源條件更了解，在財(cái)政分權(quán)下，地方政府就有可能找到與地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊(yùn)含的制度知識(shí)還可能通過(guò)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而擴(kuò)散出去，從而間接地促進(jìn)其他地方的制度創(chuàng)新。這樣通過(guò)地方之間開(kāi)展的各種制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，最終促進(jìn)了公共政策制定上的“技術(shù)進(jìn)步”。這也就是許多國(guó)家將原本由中央掌握的社會(huì)保障方面的權(quán)利下放地方，進(jìn)行福利改革的原因之一，承認(rèn)原有社會(huì)保障福利制度的失敗，希望能借助“地方政府”這一“實(shí)驗(yàn)室”，試圖找到能發(fā)揮作用的新的社會(huì)保障制度。

　　就目前來(lái)說(shuō)，有關(guān)實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義的理論還比較缺少，還難以指導(dǎo)實(shí)證研究，當(dāng)然，地方政府在采用一項(xiàng)新政策時(shí)，會(huì)產(chǎn)生有用的信息，帶來(lái)信息的正外部性（Strumpf，1997）。因而也會(huì)弱化地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，如果從這個(gè)角度講，我們還無(wú)法肯定到底是集權(quán)還是分權(quán)能帶來(lái)更多的制度創(chuàng)新。此時(shí)，中央政府的轉(zhuǎn)移支付政策就非常重要了，中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)地方政府制度創(chuàng)新的收益和成本，以確保地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力。

　�。ǘ�）財(cái)政分權(quán)與官員腐敗

　　RaymondFisman、RobertaGatti指出近些年來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也有從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察了財(cái)政分權(quán)，有關(guān)財(cái)政分權(quán)與政府官員腐敗的關(guān)系，在制度設(shè)計(jì)方面引起了很大的爭(zhēng)論，現(xiàn)有的一些理論都認(rèn)為二者之間存在很強(qiáng)的關(guān)系：Buennan和Buchanan（1980）就強(qiáng)調(diào)政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)降低政府官員在提供公共服務(wù)過(guò)程中尋租的能力。Jinetal （1999）認(rèn)為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)抑制他們建立干預(yù)和扭曲資源配置的政策。PerssonandTabellini（2000），認(rèn)為在分權(quán)下，政府官員作為代理者，必須對(duì)單一管轄區(qū)內(nèi)某一特定的任務(wù)負(fù)責(zé)，所以評(píng)價(jià)其業(yè)績(jī)就相對(duì)容易得多，他們的努力和報(bào)酬就可以直接掛鉤，這種制度設(shè)計(jì)使得政府官員必須直接為其行為負(fù)責(zé)，也使得政府官員更愿意承擔(dān)責(zé)任，這種直接的責(zé)任能改善政府官員的業(yè)績(jī)；而在集權(quán)下，評(píng)價(jià)政府官員的業(yè)績(jī)比較困難，使得他們的努力與回報(bào)難以掛鉤，腐敗的可能性也就更大。但是這些理論都缺乏相關(guān)的實(shí)證研究，RaymondFisman、RobertaGatti（2002）通過(guò)系統(tǒng)的實(shí)證研究，考察了二者的關(guān)系，他們認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的形式對(duì)抑制政府官員的腐敗起到很大的作用，政府間在財(cái)政支出方面的分權(quán)將能帶來(lái)較低的官員腐敗。

　�。ㄈ�）財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響

　　通過(guò)財(cái)政分權(quán)，由地方政府分散化提供公共物品這一觀點(diǎn)在理論和實(shí)踐中，都得到了廣泛的認(rèn)可，但是由此也帶來(lái)了一個(gè)不可忽視的問(wèn)題，即分權(quán)下地方政府的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降。在分權(quán)制下，地方政府之間為了吸引企業(yè)投資，往往會(huì)采取減低稅負(fù)的策略，收入的降低可能導(dǎo)致公共品支出的下降，從而使得公共服務(wù)的產(chǎn)出達(dá)不到帕累托水平。公共服務(wù)下降的一個(gè)重要方面就是環(huán)境質(zhì)量的下降：地方政府為發(fā)展本社區(qū)的經(jīng)濟(jì)，會(huì)降低環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染的成本，結(jié)果轄區(qū)間政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致過(guò)度的環(huán)境惡化，為此有人建議環(huán)境問(wèn)題應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一管制，以避免地方政府競(jìng)爭(zhēng)的不良影響。不過(guò)，雷武力（Rivlin）指出，分稅制的改革可以弱化地方政府競(jìng)爭(zhēng)的不良后果，其設(shè)想是把增值稅作為各個(gè)地方的共享稅，由于增值稅是針對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的結(jié)果征收的，如果地方政府共享這一稅種，單個(gè)地方政府就沒(méi)有必要通過(guò)降低稅率來(lái)吸引投資者，對(duì)各個(gè)管轄區(qū)來(lái)說(shuō)，來(lái)自增值稅的稅負(fù)是統(tǒng)一的。

　　但在奧茨等人的理論模型中，地方政府不僅向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳鳛橄�費(fèi)的公共品，而且也向企業(yè)和居民提供公共投入，這些投入可以提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)效率，并改進(jìn)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。所以，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的利與弊都是有條件的，如果地方政府真正代表選民的利益，那么就要把選民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進(jìn)來(lái)，均衡時(shí)選民自己選擇一個(gè)恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量和就業(yè)水平組合。

　　四、總結(jié)和評(píng)論

　　西方財(cái)政分權(quán)理論對(duì)政府間分權(quán)的合理性和必要性、政府間財(cái)政職能和財(cái)政工具的分配、政府維護(hù)市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)及聯(lián)邦主義的可持續(xù)性等問(wèn)題都作了全面深入的探討，特別是隨著前計(jì)劃體制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使財(cái)政分權(quán)理論日益受到關(guān)注，而且討論的內(nèi)容已不再局限于財(cái)政領(lǐng)域，而是更多地考慮了財(cái)政分權(quán)對(duì)其他的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的影響，如環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，福利改革，官僚腐敗等等。由于財(cái)政分權(quán)所帶來(lái)的影響是多方面的，所以單純地說(shuō)絕對(duì)的分權(quán)或是絕對(duì)的集權(quán)體制都是不科學(xué)的，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)集中與分散、集權(quán)與分權(quán)格局的合理設(shè)定，使財(cái)政體制的運(yùn)行做到和諧、有效，并在中央和地方各司其職的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

　　集權(quán)的財(cái)政體制是不利于制度創(chuàng)新和公共品供給的，我國(guó)1994年的分稅制改革已充分說(shuō)明了這一點(diǎn)（盡管有關(guān)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政分權(quán)是否正相關(guān)的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究還存在差異），但我國(guó)1994年的稅制改革并不是真正意義上的分權(quán)體制，由于當(dāng)前各級(jí)政府間職能尚未理順，財(cái)政“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象普遍存在的情況下，中央政府還是具有制定政策的主動(dòng)權(quán)，甚至還可以隨意修改游戲規(guī)則；政府間財(cái)政關(guān)系缺乏明確的法律基礎(chǔ)，使得中央政府在財(cái)政體制的改革中，掌握較大的傾斜主動(dòng)權(quán)。此外，我國(guó)目前民主決策機(jī)制尚不完善，幾乎所有的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)措施的實(shí)施，主要表現(xiàn)為地區(qū)政府行為，而非真正意義的民主意志和利益的體現(xiàn)，加之現(xiàn)行的戶籍管理制度也使居民難以進(jìn)行“用腳投票”輕易離開(kāi)居住的轄區(qū)，致使各級(jí)政府公共支出結(jié)構(gòu)和支出水平趨于合理的機(jī)制在我國(guó)尚難正常實(shí)行。未來(lái)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)仍將是：進(jìn)一步理順政府職能，科學(xué)劃分各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、課稅權(quán)的邊界，減少直到消除財(cái)政“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象；中央政府應(yīng)逐步建立各級(jí)政府間的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是建立政府間合理規(guī)模的公平補(bǔ)償機(jī)制；確保中央政府具有提供純公共品和進(jìn)行宏觀調(diào)控所需充足資源前提下，應(yīng)不斷弱化上級(jí)政府行政命令干預(yù)，逐步做到各級(jí)政府決策的經(jīng)濟(jì)結(jié)果內(nèi)部化，同時(shí)，逐步增大地方政府在中央的代表性，不僅允許下級(jí)政府有充分表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，更有下級(jí)政府抵制上級(jí)政府掠奪能力的機(jī)制。