關于對公共財政的認識，應該說國內現(xiàn)在并沒有一個權威的、共識的表述，在學術界還有不同的意見和爭議。學術的爭論可以繼續(xù)進行，有助于我們認識的深化，但是我認為這些爭論并不妨礙我們把握一個主線，就是從中國經(jīng)濟轉軌、財政轉型的角度來正面理解建立公共財政框架的一些實質性的內容。這些實質性的內容現(xiàn)在還是一些粗線條的要點，隨著今后改革不斷的深化，我們對它的認識會越來越細，越來越清晰，這是旨在追求現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新和生產(chǎn)力解放的過程中，需要逐步去達到的。

　　根據(jù)自己的認識，我想提出四點關于公共財政基本特征的表述。我認為所謂公共財政，顧名思義，很關鍵的一個內在導向就是強調其“公共性”。公共財政的特征，首先就是要以滿足公共需要為主要的目標和工作的重心。這樣一個要點，包含著如何正確處理公共性和階段性的關系的內容。我們過去所理解的國家財政，理論的支柱是馬克思主義的國家學說；其所強調的是國家是階級矛盾不可調和的產(chǎn)物，所以強調了其階級屬性和階級專政的性質。而馬克思主義國家學說也指明了社會主義條件下的國家消亡問題。我們在社會主義初級階段，國家的階級屬性仍然存在，但是在往前逐漸發(fā)展的過程中，要進入一個馬克思主義所勾畫的國家消亡這樣一個可能很漫長但是必然的歷史過程。從這個角度上看，不能否認階級性，但不能整天放在第一位來強調。我們的國家政權仍然是人民民主專政的性質，但我們在宜傳上并沒有把專政像過去的階級斗爭那樣年年講、月月講、天天講，總體上我們更需要創(chuàng)造一個社會和諧、統(tǒng)籌協(xié)調、共同發(fā)展、共同繁榮富裕這樣一種氛圍和態(tài)勢。所以，這里特別要強調的是在國家消亡這樣一個大方向下，社會主義初級階段應該抓住什么主導性的東西。社會主義既然是為全社會的共同利益采謀求發(fā)展，在理財上必然是要強調滿足社會公共需要作為主要目標和工作重心，這和歷史發(fā)展趨勢是相合的，和我們現(xiàn)在這樣一個建設現(xiàn)代化的發(fā)展階段上以經(jīng)濟建設為中心，以全面建設小康社會為綱領的具體方針和具體任務也是緊密結合的。所以我覺得公共財政無非是更明確地、更理直氣壯地強調對于社會公共需要必須滿足，要把它作為我們工作的重心。政府的社會目標里這是一個主要目標，同時也要客觀地、實事求是地看待階級屬性；順便說一下，在學界里大家往往都不假思索地引用一個判斷：國防是純粹的公共產(chǎn)品，言下之意就是說國防是完全對應于社會公共需要的。但實際生活中，顯而易見各國的國防不可能是純粹公共產(chǎn)品，美國的飛機飛到我國領空發(fā)生撞機事件，顯然是侵害我們的主權的，顯然不是對所有人都有益無害的東西。美國在科索沃狂轟濫炸，他說是國防，是純粹公共產(chǎn)品，我們處于弱勢的、被欺負的國家，簡單地學他們這個概念，就會造成很嚴重的誤導。我個人的解釋是國防不可能是純粹公共產(chǎn)品，只要有國家和國家之間的利益對立沖突，充其量國防只能在一定程度上表現(xiàn)為局部的公共產(chǎn)品，有些時候這種局部公共產(chǎn)品和其他局部公共產(chǎn)品會發(fā)生非常嚴重的沖突。舉個直截了當?shù)睦�子，日本在侵略中國和亞洲其他國家的時候，說要建立大東亞共榮圈，好像是個公共產(chǎn)品，大家是“共榮”的，實際上是血腥的侵略和殘殺。對這一點我們必須清楚。不能簡單地附和他們的學者的所謂主流觀點。但回到主題上來，公共財政的主導目標、工作的重心應該是滿足社會的公共需要。

　　第二個特征仍然離不開公共這個表述，就是應該以提供公共產(chǎn)品和服務作為基本方式。這個要領要處理的是政府和市場的關系。市場應該成為資源配置的基礎機制，以尋求生產(chǎn)力的最大解放和最高的總體效益。事實證明，千千萬萬市場主體分散決策這種運行機制、資源配置機制，更有利于解放生產(chǎn)力。這是現(xiàn)階段的現(xiàn)實。但是市場有缺陷，有其失靈的領域，我們就必須在這些領域，特別是在公共產(chǎn)品和服務不能有效提供的領域，由政府擔負起應該負的責任，職能應該到位。這就是說公共財政顧名思義，從其所提供的產(chǎn)出這個角度看，主要就是公共產(chǎn)品和服務。由于市場不能有效提供，政府必須通過理財系統(tǒng)來提供，來和市場形成一種合理的、相輔相成的、互補的關系。這樣才能有利于生產(chǎn)力的解放和社會總福利、社會總效益的最大化。

　　第三個鮮明的特征還是要緊扣公共這個表述，公共財政是以權力制衡的規(guī)范的公共選擇作為決策機制。公共財政和我們原來沒有進入到這個狀態(tài)的財政，以及原來狀態(tài)下的與政府理財相關的決策機制之間，有什么本質的不同？這個重大的不同就是，公共財政必須實行政府理財?shù)膽椪�化、法治化、民主化�?/p>

　　按照法國專家的解釋，西方主要市場經(jīng)濟國家所謂的公共財政，是作為中世紀王室財政的對立物產(chǎn)生的。把中世紀的歐洲王室財政與中國的情況來對比，類同于我國過去專制主義社會狀態(tài)下的帝王財政，只不過歐洲歷史上那種“封建”的狀態(tài)更典型，是一個一個分權的城邦小國，一個一個王室。這些王室雖然有稅收的形式，甚至也比較早地發(fā)展了公債的形式，但是那個時代的財政主要是人治的財政，王室決定如何征稅、如何發(fā)債、如何花這些錢。中國的專制情況是“天子”的權力集中度非常之高，人治特點比歐洲中世紀有大大過之而無不及。歐洲的王室財政到了資產(chǎn)階級大革命之后被新形態(tài)的取代，在具體運行形態(tài)上有一些和中世紀的情況孑然對立的基本特點和主要原則。

　　我們聽到法國專家介紹強調了幾點，在資階級革命之后這種新的財政形態(tài)取代王室財政，首先的一個區(qū)別或原則，就是這個財政要依托于憲法和法制，憲法和法制規(guī)定的起點就是公民的自由平等和財產(chǎn)權等內容，這是他們所謂的“立國之本”。中世紀的情況下，人生下來地位就是有區(qū)別的，有王室貴族及王室貴族下面各個層次的貴族，然后才有平民，往下還有農(nóng)奴。到了新的社會狀態(tài)下，所有的公民生而平等，這是憲法規(guī)定的公民權利。在這樣的平等權利之上，對財政權有明顯的界定，即規(guī)定財政作為政府的理財部門是獨立的，不受其他部門管轄，也不受，由原來所謂最上層的王室或者決策機關直接指揮，財政部門是公眾的理財機構，要聽命于公眾選舉出來的立法機構，就是所謂議會。議會批準財政部門理財?shù)膱?zhí)行方案即預算，財政部門按照議會批準的文件來從事其理財工作，。這是一個全新的理念，是一個全新的依托于法治的一種理財新境界。這種財政部門相對于其他部門的獨立性，及其必須由最高權利機構議會來決定工作具體執(zhí)行方案的屬性，明顯地對立于過去王室財政的形態(tài)。在這種新形態(tài)下，公民都必須對國家納稅，而所有公民納稅遵循的原則是一致的，不分高低貴賤。

　　法國專家強調的第二條原則是，稅收機關本身無權制訂稅法，稅法只能由體現(xiàn)國民意愿的議會等立法機構來決定。

　　第三條原則，稅收所得的收入和支出要絕對分開。收稅的機關不能決定錢如何使用。按我們今天的話來說，這一條從源頭上就明確了實行收支兩條線。政府部門的理財和企業(yè)理財完全不一樣，企業(yè)的收支顯然是連在一起的，收入越豐厚，支出的能力越大。政府機關不是這樣，政府的權力具體落實到機關里去行使的時候，不能在取得收入之后就以掛鉤或其他方式切一塊下來，解決機關人員自己的工資發(fā)放和福利待遇問題，必須如數(shù)一分不少上繳到國庫，收是收，支是支。另外有一條線索在預算里安排政府機構的工資和福利支出。公共財政一開始就明確的這種收支兩條線原則，解決的是公眾權力不能在執(zhí)行機構由于利益驅動而發(fā)生扭曲的問題，而這種扭曲在我國轉軌過程中普遍發(fā)生。這幾年所推行的許多改革措施；就是想矯正這種扭曲。交通管理部門因為交通罰款直接或間接與人員待遇、工資、福利掛鉤，所以就出現(xiàn)了普遍的千方百計去刁難駕車者，多獲取罰款的狀態(tài)，甚至發(fā)生人為設置“道路陷阱”的敲詐情況。這種利益驅動比思想教育更能發(fā)揮作用，哪怕天天講提高覺悟、提高素質，但利益驅動使他更傾向于只要有可能就要多收罰款來增加自己的收入。在現(xiàn)實生活中，制度層面要盡可能解決這種公權扭曲的問題，體現(xiàn)為公共財政在市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗里，從源頭上就規(guī)定了收支兩條線。

　　法國專家還強調了第四條原則，屬于公共財政在理念上的根基，就是所有的公民有納稅的義務，同時就享受納稅人的權利。權利包括知情權、監(jiān)督權、參與權，可以通過規(guī)范的渠道介入公共事務，來表達偏好、表達主張、提出要求、實行監(jiān)督。

　　我國作為一個后進的大國，在背負著沉重的兩千多年專制主義傳統(tǒng)的狀態(tài)下，搞公共財政的建設，可能會碰到；一系列比其他國家在一般情況下更突出的矛盾問題。經(jīng)過多年的努力，我們在禁止亂收費的方面仍不敢說做得很好，有的地方好一些。有的地方差一些，只能說初見成效，使公權的扭曲多少有所收斂，實際上離真正解決這個問題還非常遠。我們權力制衡的大框架，現(xiàn)在還在探索的過程中。十六大提出的政治文明，有很多問題還沒有展開。公共財政中這種規(guī)范的公共選擇，是以權力在各個環(huán)節(jié)上受到制約為前提的，防止在權力的絕對控制以后發(fā)生腐敗問題。這種權力制衡前提之下的規(guī)范的公共選擇，我理解首先要有一個透明、走民主軌道的程序。因為公共選擇從廣義上說是客觀存在的，社會成員在某些情況下，會自然介入，社會矛盾的積累會導致整個社會中出現(xiàn)副作用極大的不規(guī)范的公共選擇。中國歷史上幾百次農(nóng)民起義，其實也可以理解成一種公共選擇的形式，就是民不聊生，官逼民反，只好揭竿而起，通過農(nóng)民起義的形式達到改朝換代的目的。一般在每次改朝換代后新朝的初期，情況稍微好一點，老百姓日子勉強過得寬松一點，以后矛盾逐漸積累，得不到體制內部的解決，又矛盾激化，再造成一次新的改朝換代的起義。這種不規(guī)范的公共選擇，是我們在現(xiàn)代社會里極力要避免的，我們現(xiàn)在所要尋求的權力制衡下的公共選擇，應該是規(guī)范的。這種規(guī)范的公共選擇過程能夠提供社會主要事務的協(xié)調與決策，這個決策機制在理財方面要由公共財政具體地貫徹落實。實際上所有的決策必然緊密聯(lián)系財力的配套，做出決策的同時，實際上需要做財力的可行性研究和分析。前面說過所有錯綜復雜的矛盾交織在財政這個分配環(huán)節(jié)上，體現(xiàn)為需要和可能的永恒的矛盾，如何用相對合理的方案解決這些矛盾，就必須通過規(guī)范的公共選擇的機制來求出一個答案�？傊�，在決策制度上，公共財政無非就是強調：我們不可避免地要走憲政化、法治化、民主化的道路；第四個和公共財政緊密相連的基本特征，是公共財政在管理運行上必然是以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執(zhí)行的預算作為基本管理制度。這里說到的公開性又是和公共財政的表述直接呼應的，就是不能把什么都放在桌面下藏著，由部門內部少數(shù)知情人來討論，而是要最大限度地把信息提交給社會成員。當然特殊的機密、如某些國防問題，當然不能做書生式的理解。但是除此之外，應該公開的一定要有公開性，公開性要具體落實在透明度上。傳統(tǒng)體制下，一貫實行的很多保密的措施，實際上現(xiàn)在已經(jīng)落后于時代了。比如預算的收支科目，過去每年財政部預算司要編一個當年度預算收支科目，上面專門印上“機密”字樣，后來改為“秘密”，因此仍不能帶出國門。我們在國外考察的時候，非常關注人家的預算科目設置，就會出現(xiàn)一些尷尬的事情。人家非常熱情地介紹了他們的預算科目，他們認為政府必須對公眾負責，所以預算都是規(guī)規(guī)矩矩印好的現(xiàn)成的材料，送給我們之后，對方就會詢問中國的財政預算科目設置情況，我們只好搪塞，說我們正在改，改好后給你們寄過來，實際上沒法交代，因為科目設置是作為秘密的東西。現(xiàn)在秘密兩個字去掉了，叫做內部資料，不得外傳。實際上預算科目本身僅是一種技術性的規(guī)定。

　　這種公共性、透明度，在我國現(xiàn)階段是相當?shù)偷模�而公共財政的發(fā)展理所當然地要求有這種透明度。于是自然而然就會引出政府資金的完整性問題。政府體系所有的財力，都是政府通過社會統(tǒng)治者、管理者的權力，當然在我國還包括社會中國有資產(chǎn)的管理者、代表者的權力收取上來的；這些收入應該完整地體現(xiàn)在一個一覽無遺的預算文件里面，來接受監(jiān)督。我們過去的情況是把這種收入分割成幾個部分，轉軌過程中預算內是一塊，這是要對人代會報告的，雖不詳盡，但最基本的透明度應該說有了。預算外這一塊，財政部有相對規(guī)范的制度規(guī)定，但是可以不對人代會報告，透明度就大大降低了。實際上各個部門單位過去還有為數(shù)不少的第三塊，所謂“體制外資金”和“小金庫”。1996年清理整頓預算外資金后，現(xiàn)在基本的格局是已經(jīng)“三而二”，第三塊在制度上已經(jīng)沒有地位了，只要發(fā)現(xiàn)就必須整頓清理，進入預算外，或者進入預算內。今后的發(fā)展邏輯還要逐漸地向“二而一”轉變，現(xiàn)在編制部門預算實際上已經(jīng)要求按照綜合預算來編制，不管是預算內還是預算外，這些來自公眾的錢都是公權行使的對應財力，必須完整地進入預算文件，對公眾做交代，接受公眾監(jiān)督，減少可能發(fā)生的運用公權中的公眾資源誤配置。在這樣的理念之下，必然要強調預算的完整性。

　　所謂事前確定，在所謂美國的“進步時代”里，是他們反復討論的一個關鍵的要領。如果預算確定后只是一個彈性很大的供參考的東西，那么執(zhí)行機關就可能會利用彈性，造成很多和公眾利益偏離的情況。事前確定就是大家先充分討論，如何使公眾利益最大化，確定好了之后，立法機構審批，審批后預算成為有法律效力的文件，就必須嚴格執(zhí)行。市場經(jīng)濟的情況下，已經(jīng)嚴格到預算執(zhí)行起來必須不多不少、不遲不早，一點松動的余地都沒有。我在十多年前作為訪問學者曾在美國一年，有意識地對美國三級政府做了財政體制的調查，當時反復問過不同級次上的預算管理的官員。按照中國人的理念，實事求是、因地制宜是天經(jīng)地義的，過去我們理解傳統(tǒng)體制僵化，就僵化在買醬油的錢不能打醋、買棺材的錢不能治病。我原來以為市場經(jīng)濟有一個很靈活的機制，但美國各個層次上的官員給我的回答都是不可能改變預算規(guī)定的數(shù)量和進度，如果改變的話，就要進監(jiān)獄。不是我們所理解的一個“黨紀政紀處分”的問題，而是一個刑事犯罪的問題�？梢娖涫虑按_定好的預算文件執(zhí)行起來是一絲不茍的，是非常嚴格的。之所以這么嚴格，是與其多年來制度建設里所積累的相關程序、規(guī)定有關的。比如聯(lián)邦的預算編制要提前一年半做經(jīng)濟預測，以及大量的討論，美國的總統(tǒng)預算管理辦公室和財政部在反復磋商基礎上，形成初步的預算編制文本后，要遞交給參、眾兩院，由兩院的預算專門委員會分別進行逐項討論，提出各種修改意見，以后再經(jīng)過國會和總統(tǒng)的審批。這些都體現(xiàn)了權力的制衡，誰都沒有無限的權力。通過這么復雜的一套編制程序形成的預算，執(zhí)行起來要求非常嚴格。那么如何解決因地制宜、靈活變動的問題？另有特定的修改程序。認為需要修改的，可以提出申請，有關部門會在規(guī)定期限內給予答復。也就是說把買醬油的錢算好了，就是不能買醋；看病的錢另外安排，買棺材的錢就是只能買棺材。在執(zhí)行環(huán)節(jié)上非常嚴格。至于修改，也承認在情況的變化下可以急事急辦、特事特辦，也規(guī)定了緊急應急程序�！�9.11”事件發(fā)生后，兩天之內美國在全國人心未定的情況下，國會就通過緊急撥款法案，幾百億的反恐資金就撥出去了，這就是急事急辦、特事特辦的處理。這種具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執(zhí)行的預算作為一個基本的管理制度，是公共財政實際運行過程中的保證，滿足社會需要、提供公共產(chǎn)品和服務、實行規(guī)范的公共選擇都要通過預算的程序和內容來體現(xiàn)。

　　按照上面關于公共財政基本特征的理解，下面要匯報的是在我國現(xiàn)階段，如果說將建立公共財政框架理解為一個基本的導向、一個雖然現(xiàn)在是粗線條的、不可能有嚴絲合縫的設計細節(jié)的財政運行形態(tài)，但是勢必要往這方面發(fā)展，那么應該抓住一些什么主導性的因素。作為研究者，我想?yún)R報六個方面的認識。

　　第一是按照公共財政發(fā)展的要求，在政府和財政的基本職能中需要收縮生產(chǎn)建設職能。

　　公共財政發(fā)展中第二個主導性的因素，是要合理掌握財政分配順序、輕重緩急。

　　第三個主導因素，是要形成規(guī)范的公共選擇機制。

　　第四個方面是政府財政部門、稅收部門要形成理財系統(tǒng)為公眾服務的意識和制度規(guī)范。

　　第五個方面是理財?shù)姆绞奖仨氜D變，努力尋求“四兩撥千斤”。

　　最后一條，是在公共財政框架下，政府理財方面勢必要形成一個公共收支預算、國有經(jīng)營性資產(chǎn)管理預算、社會保障預算等相互之間協(xié)調配套的體系。