摘要：財政資金作為一種社會投資資金，在計劃經(jīng)濟體制下，從某種意義上說就是整個社會的投資，然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，財政投資再不能象以前那樣一統(tǒng)天下了。而應(yīng)該在眾多的投資項目中有所取舍。因此，財政資金的項目投資方向選擇就日益成為一個值得深入研究的問題。

　　關(guān)鍵詞：財政資金；項目投資；市場經(jīng)濟；方向選擇

　　財政投資最能體現(xiàn)國家意志，它在國民經(jīng)濟中的作用，不僅在于增加了多少生產(chǎn)能力和公益設(shè)施建設(shè)，而且體現(xiàn)為一種經(jīng)濟杠桿，可以直接或間接集中社會資金進行重點配置來解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，引導(dǎo)社會資源的合理流向，是實施國家產(chǎn)業(yè)政策和投資政策的重要工具。因此，在市場經(jīng)濟條件下，財政資金的項目投資方向不應(yīng)該也不可能面面俱到，它只能是投向關(guān)系國民經(jīng)濟、社會發(fā)展全局和提高人民生活水平的一些重大項目。

　　一、對社會投資項目的分類

　　在討論我國財政資金項目投資方向的最適宜領(lǐng)域之前，可先對我國整個社會投資的分類做簡要的分析。一般來說，在市場經(jīng)濟條件下，社會投資大體可分為三大類別：

　　1.對競爭性項目的投資

　　競爭性項目是指投資主體公平參與競爭，市場機制充分發(fā)揮作用的項目，它是完全受市場調(diào)節(jié)的盈利性項目，項目建成后提供的產(chǎn)品是“私人產(chǎn)品”，具有排他性和競爭性，其價格完全通過市場競爭形成。該類項目的范圍是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)確定，它是競爭性行業(yè)在投資領(lǐng)域的表現(xiàn)形態(tài)。競爭性行業(yè)一般指那些產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較成熟，行業(yè)盈利率較高，經(jīng)濟效益決定于市場供求的產(chǎn)業(yè)部門。就我國目前而言，主要包括：一般加工工業(yè)；建筑業(yè)；商業(yè)、餐飲、倉儲業(yè)；咨詢業(yè)；金融、保險（商業(yè)性部分）以及其他行業(yè)等。

　　2.對基礎(chǔ)性項目的投資

　　基礎(chǔ)性項目的范圍也是根據(jù)其產(chǎn)業(yè)屬性來確定的。一般講，基礎(chǔ)性項目是指那些從屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部分支柱產(chǎn)業(yè)部門的投資項目�；�礎(chǔ)性項目為生產(chǎn)過程提供“共同生產(chǎn)條件”，部分具有或主要具有“公共產(chǎn)品”的一般特征，即具有公用性、非獨占性和不可分割性，其投入資金數(shù)量巨大，建設(shè)周期較長、投資回收緩慢，而又關(guān)系著國計民生，市場機制在這方面不能有效地發(fā)揮作用。具體包括：農(nóng)、林、牧、漁體利。氣象等基礎(chǔ)設(shè)施；能源工業(yè)；交通運輸業(yè)；郵電通訊業(yè)；地質(zhì)普查與勘探；支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。

　　3.對公益性項目的投資

　　公益性項目是指為整個社會提供公共性產(chǎn)品和服務(wù)的項目。這些產(chǎn)品和服務(wù)基本上屬于“純公共產(chǎn)品”，市場機制在這些產(chǎn)品和服務(wù)的提供上根本不發(fā)揮作用。主要包括：國防建設(shè)投資；黨派、團體等設(shè)施的建設(shè)；政府、公檢司法等政權(quán)設(shè)施的建設(shè)；基礎(chǔ)教育、文化、衛(wèi)生、國家體育、廣播電視等設(shè)施的建設(shè)；城市道路、管網(wǎng)的建設(shè)；環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)等等。

　　以上三類投資只是大體的劃分，實際上，在具體分析和操作時，各類投資在外延上有時互有交叉和重疊。

　　二、我國財政資金項目投資的最適宜領(lǐng)域

　　那么，在市場經(jīng)濟條件下，財政資金項目投資方向選擇的最適宜領(lǐng)域是什么呢？盡管這是一個涉及面很廣的問題，在此不可能逐一涉及，但根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家和一些新興工業(yè)化國家（地區(qū)）的歷史經(jīng)驗，結(jié)合我國市場經(jīng)濟的實踐和取向，筆者認為，在上述三類投資項目中，公益性投資項目應(yīng)該是財政資金項目投資方向的重點；基礎(chǔ)性投資項目主要是利用財政投資，積極引導(dǎo)國內(nèi)社會資本和外資參與投資；對于競爭性投資項目，財政資金應(yīng)徹底退出。但對于一些支柱產(chǎn)業(yè)的重點項目和高新技術(shù)研發(fā)項目，財政資金可以有選擇地給予扶持。由于三類投資在外延上的交叉和重疊，財政資金的具體投資方向及投資方式應(yīng)主要從以下幾個領(lǐng)域來加以考慮：

　　1.公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域

　　在市場經(jīng)濟中，政府提供的公共產(chǎn)品是多種多樣的，其主要的、典型的形式，莫過于各種形式的公共基礎(chǔ)設(shè)施。所謂公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括為社會經(jīng)濟正常運行所必須的、由國家或社會投資所形成的各種軟件和硬件。一般來說，諸如各類交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)田水利建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等，都是在財政資金項目投資方向選擇時，應(yīng)予以優(yōu)先考慮的合適領(lǐng)域。然而，所謂財政資金項目投資方向的最適宜領(lǐng)域，并不意味著國家在這方面，也采取過去那種包投資、包建設(shè)、包經(jīng)營的做法。恰恰相反，在市場經(jīng)濟條件下，許多基礎(chǔ)設(shè)施項目，如地鐵、公路等項目的投資來源，應(yīng)以政府的財政資金做引導(dǎo)，鼓勵和吸引各方投資的參與。如可以利用BOT、TOT的方式吸引國內(nèi)外社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)開發(fā)和運營。這樣不但可以減緩政府財政資金的壓力，而且可以大幅度提高該類項目的建設(shè)和運營效率。

　　2.基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域

　　基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是對那些在國民經(jīng)濟中具有基本承載作用的產(chǎn)業(yè)群體的總稱，它們構(gòu)成了國民經(jīng)濟賴以運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。就我國現(xiàn)階段而言，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)一般應(yīng)包括農(nóng)業(yè)、能源、郵電通信等部門。其中，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的一個特殊的產(chǎn)業(yè)，它為人類生存提供最基本的條件，為國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)提供原材料和產(chǎn)品銷售市場，同時，它也是一個既有自然風(fēng)險又有市場風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。當前我國農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的能力較差，農(nóng)業(yè)比較利益較低，在市場競爭中往往處于不利地位。同時，由于農(nóng)產(chǎn)品屬初級產(chǎn)品，在需求方面的彈性較小，經(jīng)常保持相對穩(wěn)定，而供給方面受自然條件的影響很大，具有很強的波動性。這種供需不平衡狀態(tài)的經(jīng)常發(fā)生會破壞國民經(jīng)濟的正常運行，而這又是難以通過市場來解決的，因此，財政資金應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)項目的投入，改變對農(nóng)業(yè)投資比重偏低的狀況。而郵電通信業(yè)作為財政資金投向的選擇之一，重要的是用財政資金引導(dǎo)社會資本的投入。目前經(jīng)過財政資金的大量投入，我國的郵電通信業(yè)已具備了堅實的基礎(chǔ)，這更有利于社會資本的介入。就能源項目而言，財政應(yīng)著眼于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，重點對一些稀缺資源的開發(fā)利用項目以及易于獨家壟斷的資源供應(yīng)項目進行投資。

　　新興產(chǎn)業(yè)是指以高科技研發(fā)為依托，能帶來高附加值的，為未來經(jīng)濟和社會發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間、提供就業(yè)機會的、標志一國國民經(jīng)濟未來發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)群體總稱。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往由中小型風(fēng)險企業(yè)開始。因為這些企業(yè)在發(fā)展的初期，風(fēng)險比較大，又沒有足夠的資產(chǎn)作抵押，往往難以得到銀行貸款，要使其迅速發(fā)展起來，一方面需要政府為其創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；另一方面則需要政府給以財政資金的支持。但從目前的情況看，政府支持新興產(chǎn)業(yè)的方式并不是投入大量的資金，而是要利用財政資金的引導(dǎo)作用，為這些項目的投資積聚資金，如設(shè)立風(fēng)險投資基金等。但這并不是我國目前的以財政資金為主的風(fēng)險投資公司（或基金），而應(yīng)是社會資本（含居民儲蓄）為主要資金來源的風(fēng)險投資公司或風(fēng)險投資基金。

　　3.重要的資源開發(fā)領(lǐng)域

　　資源的開發(fā)與利用，是一個范圍很廣的概念。從國內(nèi)外的情況來看，適宜于財政投資的資源開發(fā)領(lǐng)域，大致包括以下三個方面：

　　（1）重要的自然資源及大規(guī)模的國土開發(fā)

　　重要的自然資源及大規(guī)模的國土開發(fā)主要包括：對那些關(guān)系國計民生的稀缺資源的開發(fā)利用項目；具有某些自然壟斷特點，即宜于獨家壟斷，以保證取得良好的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，使社會公眾能享有最低生產(chǎn)成本的資源開發(fā)和供應(yīng)項目（例如城市供水、供電和煤氣）；以及大規(guī)模、有計劃的國土開發(fā)項目。國外諸如美國對其南部、西部及山地各州的長期開發(fā)，國內(nèi)如對我國中西部廣大地區(qū)的開發(fā)等等，都是財政資金的項目投資應(yīng)予重點考慮和確保的。盡管這些方面的巨大投資需求不可能由政府單獨承擔，但政府對上述投資和籌資的義務(wù)與責(zé)任，則是始終不可推卸的。

　�。�2）人力資源開發(fā)投資

　　人力資源開發(fā)投資是重要而典型的財政投資，主要是指教育。在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，各國政府可以說都毫無例外地參與了教育這一公共產(chǎn)品的提供。除了極少數(shù)的私立學(xué)校（主要是教會辦的學(xué)校）以外，各種教育，尤其是基礎(chǔ)教育投資，很大程度上是由各級財政分別提供的。之所以如此，首先是教育具有極大的所謂“外溢性”作用，即對社會的發(fā)展，經(jīng)濟的增長有著廣泛的、決定性的影響，教育水平的提高將使整個社會普遍受益；其次，從社會再分配和宏觀調(diào)控的角度來看，財政資金投資于教育，有利于緩解各階層的收入差距與分配不公現(xiàn)象，通過公共教育，使社會成員均可享受到國家提供的教育機會和權(quán)利。從我國目前的狀況來看，財政對教育的投資與世界平均水平還有著很大的差距，所以我國的財政資金項目投資應(yīng)適當向人力資源開發(fā)領(lǐng)域傾斜，尤其是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域。

　�。�3）智力資源開發(fā)投資

　　智力資源開發(fā)投資主要指財政用于科學(xué)技術(shù)研發(fā)方面的投資。歷史地看，隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的研發(fā)活動，經(jīng)歷了一個從科學(xué)家的個體性研究發(fā)展到主要由國家進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的過程。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著國家對經(jīng)濟干預(yù)的日漸增強，政府越來越成為科學(xué)技術(shù)研究的主要組織者和經(jīng)費的主要提供者，國家財政亦逐漸成為政府對科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域進行宏觀調(diào)控的一個重要手段。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟、社會化大生產(chǎn)和科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的條件下，政府的智力資源開發(fā)投資已成了提高社會勞動生產(chǎn)率、增加社會經(jīng)濟效益、增強一國經(jīng)濟競爭實力和促進社會進步的重要因素，是一種不可或缺的宏觀調(diào)控手段，也是一項單靠私人部門、個別企業(yè)或社會團體難以勝任的國家公共事務(wù)。

　　4.對國有企業(yè)的投資

　　事實上，在許多發(fā)展中國家，特別是在計劃經(jīng)濟體制下，財政投資的一個很重要的領(lǐng)域或組成部分，就是對為數(shù)眾多的國有企業(yè)的直接投資。這類投資盡管在一些經(jīng)濟發(fā)達國家（特別是英、法等國）也同樣存在，但在發(fā)展中國家最為突出，亦最為普遍，甚至成了政府干預(yù)經(jīng)濟的一種特殊方式。各國的經(jīng)驗和長期的實踐表明，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，對國有企業(yè)的投資選擇，應(yīng)根據(jù)不同的國情，采取分類指導(dǎo)、區(qū)別對待的辦法。比如：對那些只能或只便于由國有資本進入的部門或行業(yè)中的企業(yè)，如國防、航天航空、造幣等，主要采取財政投資的形式；對那些屬于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的企（事）業(yè)，比如城市公用事業(yè)、大型交通運輸企業(yè)、郵電通訊等企業(yè)，可根據(jù)實際情況，分別采取國有獨資、若干國有股股東聯(lián)合持股、國有資本控股等多種形式投資進入。