長期以來人們對經(jīng)濟(jì)生活中的風(fēng)險問題進(jìn)行了廣泛研究，其目的是為了在自己的活動過程中盡量減少風(fēng)險，增加確定性，以便節(jié)約活動成本并提高其價值。不過，應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)科學(xué)目前所取得的成就，遠(yuǎn)不足以使人們認(rèn)識全部風(fēng)險，它只能對人們在經(jīng)濟(jì)活動中所采取的各種方法、所使用的各種手段進(jìn)行有限的科學(xué)評價。

　　一、經(jīng)濟(jì)生活中的財政風(fēng)險

　　目前，理論界對財政風(fēng)險有不同定義：一種提法是，一般而言，所謂財政風(fēng)險（1）是指政府不適當(dāng)?shù)呢斦�活動或財政行為（作為事件）給政府本身，給政府進(jìn)一步的財政活動以及給社會經(jīng)濟(jì)帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財政風(fēng)險是專指財政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財政資金遭受損失和財政運(yùn)行遭到破壞的可能性。”（2）比較兩種說法，不難看出，前一種提法是假定特定行為主體（政府、公眾等）的特定行動（財政活動）引發(fā)了財政風(fēng)險，那么減少或規(guī)避風(fēng)險的途徑主要在于改變行為主體的活動范圍、方式、方法。后一種提法是假定行為主體的活動是合理的，但該活動的最終結(jié)果要受各種客觀存在的風(fēng)險和不確定性因素影響，而不受行為主體控制。那么，減少或規(guī)避風(fēng)險的主要途徑就是改善環(huán)境因素以減輕其對人們行為的不利影響。

　　據(jù)此，人們通�？梢园沿斦�風(fēng)險劃分為兩個大類：內(nèi)生性財政風(fēng)險和外生性財政風(fēng)險。我認(rèn)為，內(nèi)生性財政風(fēng)險具有理論意義上的風(fēng)險屬性，而外生性財政風(fēng)險實際上屬于財政活動過程中的不確定性。更重要的是，財政過程中人們最有可能有效防范、化解的財政風(fēng)險也就是內(nèi)生性風(fēng)險。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財政風(fēng)險的比較具體的原因，然后采取有針對性的制度手段、技術(shù)手段，特定財政活動受內(nèi)生性風(fēng)險影響的程度完全可以降低到最低限度。

　　外生性風(fēng)險是指源于財政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財政資源浪費(fèi)或效率下降的風(fēng)險。內(nèi)生性風(fēng)險則是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，該風(fēng)險導(dǎo)致財政資源浪費(fèi)或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)。（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不盡合理。（3）財政管理制度與專項管理制度不健全。（4）缺乏必要的公共決策過程。（5）事前、事后財政監(jiān)督不力。（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。如前所述，相比之下，內(nèi)生性風(fēng)險比較容易化解，而外生性風(fēng)險更難于控制。

　　在我國，人們通常傾向于按照具體財政活動類型劃分財政風(fēng)險，這些風(fēng)險主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險：（1）源于收入方面的財政風(fēng)險。如中央政府可調(diào)控財力不足，主要收入來源不穩(wěn)定，財政收入占GDP的比重、中央財政收入占國家總財政收入的比重（國際比較）均偏低，預(yù)算外資金膨脹、增長過快的勢頭尚未得到有效控制，稅基被侵蝕問題長期得不到解決，等等。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險。如支出體制的慣性及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的新問題使財政支出剛性增長，在民間投資尚未成功的啟動情況下，財政投資也仍面臨著繼續(xù)擴(kuò)張的壓力，財政支出結(jié)構(gòu)不甚合理，財政“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，等等。（3）源于公共投資的財政風(fēng)險。我國財政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險影響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險。我國的財政赤字存在著長期化、數(shù)額大、增長快的問題，盡管我國赤字率（3）與國際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)相比，仍存在一定的擴(kuò)大空間，但赤字依存度（4）較高則相應(yīng)增加了政府財政的脆弱性。（5）源于國債管理的財政風(fēng)險。雖然從債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)看，我國遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，但這并不意味著我國債務(wù)量偏小，債務(wù)發(fā)行余地大。由于在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟(jì)效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運(yùn)作。這樣，在財政困難未能 扭轉(zhuǎn)的情況下，國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。（6）政府財政的公共風(fēng)險。由于在我國的經(jīng)濟(jì)改革本質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)型，這就決定了改革中方方面面的矛盾和問題都會直接、間接地反映到財政上來，都對財政提出了財力上的要求，因而我國財政所承擔(dān)的風(fēng)險是全方位的，且呈擴(kuò)大趨勢。（7）政府財政的制度風(fēng)險。目前我國財政體制改革相對滯后，各級政府財政行為中還有很多盲目的、不規(guī)范的行為，比較突出的制度風(fēng)險主要表現(xiàn)在：財政體制建設(shè)不穩(wěn)定，各級政府財政預(yù)算約束軟化，政府財政決策機(jī)制不科學(xué)，財政法規(guī)建設(shè)滯后，等等。（8）政府財政的系統(tǒng)風(fēng)險。財政政策系統(tǒng)風(fēng)險主要是指源于政府原因?qū)е碌墓�眾心理預(yù)期變化，進(jìn)而自發(fā)地采取“理性”或“非理性”行為給政府財政活動帶來的不利影響。（9）官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險。由于政府的權(quán)力實際上是通過政府官員行使的，如果政府官員不能正確地使用權(quán)力，就會把國民賦予的用以謀求公共福利的權(quán)力改變?yōu)楣賳T們謀取私利或集團(tuán)利益的工具。此外，即使人們相信政府官員的職業(yè)道德是可靠的，也沒有足夠的理由把處理重大社會經(jīng)濟(jì)事物的決策權(quán)力集中在少數(shù)人手中。因為政府官員與普通社會成員一樣，不可能保證個人所做出的各種決策總是正確的，而權(quán)力則有助于產(chǎn)生實際上是按照個人性格、作風(fēng)制定的“政府決策”，推行這種決策往往在濫用權(quán)力的同時還給經(jīng)濟(jì)社會造成效率損失。

　　上述風(fēng)險提法不一定準(zhǔn)確，但內(nèi)生性財政風(fēng)險主要涉及這些方面。對于我國來說，急需規(guī)避的風(fēng)險是前五項，相應(yīng)的避險工作可以通過發(fā)展財政技術(shù)手段予以支持；而長期的體制改革則有助于規(guī)避后四項風(fēng)險，這項任務(wù)必須依靠科學(xué)的制度建設(shè)才能完成。

　　二、財政風(fēng)險的基本特點與性質(zhì)

　　第一，任何財政風(fēng)險，只要發(fā)生，國民都要承擔(dān)程度不等的福利損失。這意味著國民在消費(fèi)政府提供的公共產(chǎn)品和公共勞務(wù)并獲得正效用的同時，也要消費(fèi)可能伴隨而來的副產(chǎn)品——財政風(fēng)險——所帶來的負(fù)效用。作為一種規(guī)則，要求消費(fèi)的公共產(chǎn)品與勞務(wù)越多，可能承擔(dān)的因財政風(fēng)險帶來的負(fù)效用越多。

　　第二，財政風(fēng)險具有公共福利再分配效應(yīng)。對政府官員來說，財政風(fēng)險，即使發(fā)生也不會給他們帶來真正的福利損失，至多不過對他們形成進(jìn)一步活動的外部約束。更嚴(yán)重的情況是，在某些條件下，政府不適當(dāng)?shù)呢斦�活動�?dǎo)致的財政風(fēng)險，不僅把本應(yīng)由大多數(shù)國民享有的公共福利轉(zhuǎn)移給包括政府官員在內(nèi)的少數(shù)利益集團(tuán)，而且還把財政風(fēng)險造成的福利損失轉(zhuǎn)移給大多數(shù)國民承擔(dān)。

　　第三，財政風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。與私人在其各自的經(jīng)濟(jì)活動中常常面臨的各種風(fēng)險一樣，政府與國民面臨的財政風(fēng)險本質(zhì)上也是客觀存在，這主要源于經(jīng)濟(jì)生活里大量不確定因素的作用。不過，財政風(fēng)險屬于可能性范疇，這類風(fēng)險不是必然要發(fā)生的；相反，理論上講，如果事先采取了有效措施，所有風(fēng)險都可以防范，或者予以規(guī)避。如果政府在財政活動過程中表現(xiàn)出較大的隨意性且長期置風(fēng)險于不顧，那么財政風(fēng)險就會真地發(fā)生并給政府、國民和社會帶來災(zāi)難。

　　內(nèi)生性財政風(fēng)險主要源于政府方面，按照公共選擇理論的觀點，所有財政風(fēng)險產(chǎn)生的原因至少與三個方面中的一種或多種有關(guān)：（1）與發(fā)揮各自職能的特定財政工具的基本性質(zhì)有關(guān)。（2）與政府官員駕御這些財政工具的能力，包括協(xié)調(diào)財政政策目標(biāo)的能力以及優(yōu)化財政政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的能力有關(guān)。（3）可能最重要的是，與國家預(yù)算程序、預(yù)算體制、預(yù)算管理原則等制度因素有關(guān)。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會面臨的挑戰(zhàn)不是來自于市場制度方面，而是來自于政治制度方面。就內(nèi)生性財政風(fēng)險的誘發(fā)原因看，人們會很自然地歸納出財政風(fēng)險的本質(zhì)，即財政風(fēng)險本質(zhì)上是社會、政治、經(jīng)濟(jì)諸矛盾在政府財政上的集中反映。

　　三、財政風(fēng)險的定性分析

　　最簡單的對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行定性分析方法，就是所謂的專家制度。比較典型的專家制度較早地產(chǎn)生于商業(yè)銀行對潛在借款人進(jìn)行信用風(fēng)險的評估活動。根據(jù)專家所做的風(fēng)險評估，商業(yè)銀行主管最后決定貸款對象、貸款規(guī)模以及貸款條件等。就商業(yè)銀行活動來說，信貸風(fēng)險與用款單位的管理水平（包括管理者的道德品位）、經(jīng)濟(jì)效率和基本避險手段（最低數(shù)量的擔(dān)保品）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。據(jù)此，人們設(shè)計了能夠體現(xiàn)上述基本關(guān)系的商業(yè)銀行專家制度的評估指標(biāo)。這種評估指標(biāo)可以有多種類型，較常使用的有“5C”，即品性（Character）、資力（Capacity）、資本（Capital）、擔(dān)保（Collateral）以及條件（Condition）。

　　這一評估指標(biāo)雖然簡單，但內(nèi)涵豐富。它在諸多影響商業(yè)銀行貸款潛在風(fēng)險的因素中，挑選關(guān)鍵的代表性變量，再根據(jù)這些變量的性質(zhì)，來大體反映每筆貸款的風(fēng)險程度。上述評估指標(biāo)還體現(xiàn)了專家制度對風(fēng)險管理的一般原則：控制好關(guān)鍵因素（或敏感因素）是有效控制系統(tǒng)風(fēng)險的基礎(chǔ)，而在所有關(guān)鍵因素（或敏感因素）中，從事有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的直接當(dāng)事人的人品與能力又是最重要的因素。

　　鑒于用于信貸風(fēng)險評估的專家制度所具有的科學(xué)性、實用性，以及簡單易行等特點，在財政風(fēng)險分析、評估活動中引進(jìn)這一方法是可行的，也是必要的，但是考慮到這種量度風(fēng)險方法用于財政風(fēng)險評估時可能產(chǎn)生的局限性，建立和運(yùn)用專家制度還須注意以下問題。第一，進(jìn)行財政風(fēng)險分析、量度時，專家制度強(qiáng)調(diào)歷史經(jīng)驗的意義是必要的，但過分強(qiáng)調(diào)以往經(jīng)驗則會誤導(dǎo)風(fēng)險評估者把一般性經(jīng)驗當(dāng)作一般性經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系看待，使以后連續(xù)的財政活動可能產(chǎn)生的風(fēng)險或被高估或被低估，而與實際風(fēng)險程度發(fā)生更大的誤差。

　　第二，雖然政府官員在其財政活動中，特別是在制定重大財政政策時注重歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，但是，作為一種政治哲學(xué)，在治國方面，“超越常識、打破常規(guī)”的決策有時可以獲得意想不到的成功（盡管有些成功是暫時的）。由此導(dǎo)致評估者難以在政府財政活動與財政效果之間建立一種比較明確的聯(lián)系。同樣道理，評估者也難于在政府財政活動與財政風(fēng)險之間建立比較穩(wěn)定的關(guān)系。

　　第三，一般情況下，政府主持的財政活動或推行的財政政策能否取得預(yù)期效果，在很大程度上取決于國民對這些活動、政策的反應(yīng)。鑒于特定財政活動、政政策不可能給不同社會階層的國民帶來相等的福利效應(yīng)，各階層國民對此可能做出的反應(yīng)，以及隨后對各自經(jīng)濟(jì)預(yù)期所做的調(diào)整，實際上有很大差異。因此，無論建立怎樣的量度財政風(fēng)險程度的指標(biāo)體系，這個問題必須予以考慮并加以妥善處理。否則，財政風(fēng)險程度評估結(jié)果的客觀性就要大打折扣。

　　四、財政風(fēng)險的定量分析

　　隨著經(jīng)濟(jì)科學(xué)的進(jìn)步，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)研究手段與工具的創(chuàng)新，人們逐步發(fā)展了一些量化財政風(fēng)險的方法。例如，世界銀行專家把經(jīng)濟(jì)生活中政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任歸結(jié)為四種支出責(zé)任（債務(wù)）：（1）由特定法律或合同規(guī)定的“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括國內(nèi)外借款、預(yù)算規(guī)定的支出、具有法律約束的長期預(yù)算支出。（2）由政府公共政策衍生的，而非特定法律或合同規(guī)定的支出責(zé)任，即“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括政府政策可能帶來的衍生的支出要求。（3）因與政府行為有關(guān)的特定事件發(fā)生所導(dǎo)致政府無法推卻的支出責(zé)任，即“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)主要發(fā)生在，如上級政府為下級政府、國有單位、私人組織提供的借款擔(dān)保，以及政府基金投資失誤情況。（4）特殊時期發(fā)生的，政府必須承擔(dān)否則社會經(jīng)濟(jì)體系無法繼續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的支出責(zé)任，即“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)一般發(fā)生在，如國有企業(yè)破產(chǎn)、國有或私有銀行破產(chǎn)、國際收支嚴(yán)重不平衡，以及地方政府到期無法償付地方公債等情況。由于這四類債務(wù)涵蓋了政府現(xiàn)在和未來時期應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，與政府支持這些支出責(zé)任的政府財力——一般為現(xiàn)行稅法決定下的當(dāng)前稅收汲取能力，加上籌集公債的能力——相比，其可能出現(xiàn)的人不敷出部分就代表著政府財政的赤字規(guī)�；驀鴤�規(guī)模。

　　根據(jù)測定的赤字規(guī)模和國債規(guī)模，可以計算出財政赤字率、赤字依存度、國家債務(wù)負(fù)擔(dān)率、國家債務(wù)依存度、外債償還率、外債負(fù)擔(dān)率，以及外債借人率等（5）具體指標(biāo)。將這些具體指標(biāo)值與理論上的安全值相比，就大體可以說明目前政府財政所面臨的風(fēng)險程度。

　　不難看出，使用這種量度政府財政風(fēng)險的辦法取得的量度結(jié)果，其客觀性和準(zhǔn)確度取決于對直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)以及政府稅收汲取能力的量度方法的科學(xué)性和準(zhǔn)確程度。實際上，對上述各類債務(wù)的量度，就是按照某種經(jīng)驗、方法、技術(shù)，計量決定各類債務(wù)規(guī)模和變化趨勢，各種可辨認(rèn)的財政風(fēng)險的影響程度。在此基礎(chǔ)上，將各類債務(wù)的實際計算數(shù)值與理論上的無風(fēng)險的安全數(shù)值進(jìn)行比較，就能夠較為準(zhǔn)確地對特定時期內(nèi)的政府財政風(fēng)險做出基本判斷。具體來說，基本步驟是：（1）分析政府財政活動產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險與政府各類債務(wù)之間的關(guān)系性質(zhì)。（2）測算各種風(fēng)險將導(dǎo)致的相應(yīng)債務(wù)類型的變化，是量化財政風(fēng)險最重要環(huán)節(jié)。一般要采取包括專家制度、評分模型、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險量化模型在內(nèi)的多樣化的分析方法，并且要做到定性分析與定量分析的有機(jī)結(jié)合。（6）（3）測算各類政府債務(wù)的總和規(guī)模并與其潛在的稅收汲取能力進(jìn)行比較，得出政府財政活動導(dǎo)致的財政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模。（4）利用概率統(tǒng)計原理，分析特定財政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模發(fā)生的概率分布情況，并計算期望值。（5）結(jié)合前面提到的各種債務(wù)指標(biāo)，綜合闡述政府財政活動可能面臨的風(fēng)險程度。

　　政府財政活動產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險與政府各類支出責(zé)任（債務(wù)）之間的關(guān)系性質(zhì)，可以簡要地表述如下：（1）源于收入方面的財政風(fēng)險主要波及政府稅收汲取能力，后者決定著政府實際財政收入的規(guī)模及其變化趨勢，進(jìn)而決定了政府債務(wù)指標(biāo)的變動方向。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險和源于公共投資的財政風(fēng)險，主要影響政府的直接顯性債務(wù)，特別是在這些開支規(guī)模失控，或者支出結(jié)構(gòu)不合理的情況下，政府的直接顯性債務(wù)規(guī)模將急劇上升。（3）源于公共投資以及其他政府基金（如社會保障基金）投資的財政風(fēng)險，如果其投資效率較低，投資失敗、追加投資超出預(yù)算、公共設(shè)施維持開支不斷增長等等情況發(fā)生，必然會增加政府的直接隱性債務(wù)的規(guī)模。（4）政府財政的制度風(fēng)險、系統(tǒng)風(fēng)險，部分地影響政府的或有顯性債務(wù)，部分地影響政府的或有隱性債務(wù)，取決于可能發(fā)生這類風(fēng)險的具體財政活動。（5）政府財政的公共風(fēng)險、政府財政的官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險，會普遍影響到政府的或有隱性債務(wù)，如對國有企業(yè)、國有銀行的呆賬的接管。（6）政府預(yù)算赤字和國債管理方面的財政風(fēng)險，集中反映在對政府直接顯性債務(wù)的管理問題上，如果管理效率不高，或者管理成本極高，無疑會增加政府債務(wù)的總體規(guī)模。

　　應(yīng)該指出的是，在計算政府支持上述四種支出責(zé)任的政府財力時，是否應(yīng)該考慮政府控制的國有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。特別是對于我國國情來說，如果考慮到這種特殊能力，我國政府財政活動的財政風(fēng)險實際上是非常低的。不過，考慮到國有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力而低估財政風(fēng)險，不僅無助于約束、規(guī)范政府的財政行為以降低財政風(fēng)險，而且不利于加強(qiáng)政府內(nèi)部的，以及源于國民的屬于外部的風(fēng)險控制活動。當(dāng)然，利用上述方法量化財政風(fēng)險，也可能會出現(xiàn)高估風(fēng)險程度的情況，它可能會誘導(dǎo)政府轉(zhuǎn)而急于采取比較保守的政策調(diào)整，進(jìn)而給社會經(jīng)濟(jì)活動帶來額外的波動。（7）總而言之，就指導(dǎo)政府活動而言，對未來財政活動的風(fēng)險程度及其變化進(jìn)行量度，普遍地懷疑其有效性是不對的，但對其科學(xué)性也不能估計過高。

　　五、對我國目前財政風(fēng)險程度的估計及避險思路

　　最近幾年里，我國財政風(fēng)險程度，總的來講，具有某種不斷提高的趨勢，應(yīng)該引起有關(guān)各界的注意。我們曾在《財政政策風(fēng)險分析》一文中，結(jié)合近年來政府財政活動的主要特點和所推行的積極財政政策的一般效果，對可能涉及到的主要政策風(fēng)險進(jìn)行了初步分析。

　　就“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”看，我國自1979年以來，除1985年外，連年赤字，居高不下；尤其在20世紀(jì)90年代的最后幾年，財政赤字增長幅度更是達(dá)到每年以千億元計，致使截止到2002財政年度累計的國內(nèi)債務(wù)已經(jīng)超過30000億元。1990年底，我國外債余額為525.45億美元，此后則以每年100億美元的額度增長，到1994年，我國外債余額突破1000億美元大關(guān)，成為發(fā)展中國家繼巴西、墨西哥之后的第三大債務(wù)國。自此以后，外債規(guī)模一路攀升，到2002財政年度估計外債余額已達(dá)到近2000億美元。

　　根據(jù)預(yù)算法，地方政府財政不允許出現(xiàn)赤字，但在實際預(yù)算中，種種原因?qū)е碌胤截斄Σ黄胶猓�許多地方政府出現(xiàn)了不同程度的赤字，尤其是中西部地區(qū)。20世紀(jì)90年代末，一般年份里全國地方預(yù)算扣除中央補(bǔ)助后，赤字均保持在千億元左右；更為嚴(yán)重的是，可能還有大量隱性的地方財政赤字難以統(tǒng)計。從赤字結(jié)構(gòu)上看，赤字主要出現(xiàn)在基層，特別是縣級財政。這與縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金調(diào)劑余地小有關(guān)。不言而喻，這類赤字構(gòu)成中央政府財政的“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”目前，我國國有企業(yè)負(fù)債過重，結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢等問題，在尚無良好對策情況下，這些問題的解決都需要大量資金投入。不過，早有學(xué)者計算過，如果僅把企業(yè)的負(fù)債率下降20個百分點，政府就需要給國有企業(yè)補(bǔ)充20000億元資金。如果再考慮解決諸如妥善安排近4000萬富余人員，把因企業(yè)辦社會形成的各種附屬設(shè)施完全從企業(yè)方面剝離下來并予以妥善安置，以及按照90年代發(fā)達(dá)國家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改造國有企業(yè)的技術(shù)裝備等問題，政府還須拿出約40000億元資金予以支持才行。除非在短期內(nèi)就國企改造問題制定出切實可行的政策，否則這類支出實際上就是政府財政的“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”。

　　中央政府的“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”主要集中在國有銀行的巨額不良資產(chǎn)上。由于我國是以國有獨(dú)資銀行為主的金融體系，所以實際上始終存在著財政風(fēng)險：一是銀行不良資產(chǎn)的沖銷，都將直接、間接地引起財政的減收增支；二是一旦銀行出現(xiàn)支付危機(jī)，其最后的支撐者就只能是政府財政。盡管目前成立的四個資產(chǎn)管理公司對大量呆賬實行了債轉(zhuǎn)股的處理辦法，但是可能引致的財政風(fēng)險并未得到實質(zhì)上的解決。例如，1998年我國增發(fā)2700億元國債專項用于彌補(bǔ)國有商業(yè)銀行資本金，實際上就是將金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了財政，加重了財政支出的壓力。

　　盡管按照政府“最大可維持的基本財政盈余”來倒推政府“最大的可維持債務(wù)規(guī)�！�，我國政府承受各類債務(wù)的潛在能力至少每年可以達(dá)到萬億元以上，但這僅僅是理論限度，不能以此作為有關(guān)政策制定依據(jù)。其實，就以上簡單分析看，是政府應(yīng)該考慮如何適度控制這種潛在風(fēng)險的時候了。僅就政府“直接顯性債務(wù)”而言，按照上海財大儲敏偉教授等人計算結(jié)果，它已經(jīng)導(dǎo)致國家財政債務(wù)依存度從1999年的24.6%上升到2002年的28.1%，國家財政赤字率從1998年的1.9%上升到2002年的3.0%.前者超過了該指標(biāo)的國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)（20%），而后者也達(dá)到了歐盟的警戒線標(biāo)準(zhǔn)（3%）。

　　人們曾經(jīng)普遍認(rèn)為，精心設(shè)計并謹(jǐn)慎推行的積極財政政策應(yīng)該能夠做到周期性地平衡政府預(yù)算——政策設(shè)計中必須考慮到的目標(biāo)之一。但是，由于各種具體的主、客觀因素的干擾（錯誤的開支計劃、意外的經(jīng)濟(jì)波動、與其他經(jīng)濟(jì)政策的不協(xié)調(diào)、突發(fā)的外部沖擊，如此等等），這個目標(biāo)有時難于自動實現(xiàn)。因此，結(jié)合以上分析，有理由要求政府，在未來的幾年里，應(yīng)該為有效控制各類債務(wù)規(guī)模而逐步淡出積極財政政策。

　　就一般性的財政風(fēng)險規(guī)避的基本思路而言，今后一段時期，我國政府應(yīng)在財政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域努力處理好以下各項工作：第一，有效控制、規(guī)避財政風(fēng)險的關(guān)鍵，在于政府下決心削減規(guī)模過大的財政赤字。對此，政府除了要慎重選擇合適的赤字削減措施外，還必須事先對（在巨額赤字已經(jīng)成為既定事實情況下）削減財政赤字可能會給社會帶來的政治和經(jīng)濟(jì)難題予以充分考慮，并且制定妥善應(yīng)對方案。

　　第二，理論上，在其他條件不變情況下，財政赤字是國民收入的函數(shù)，即按相反方向隨國民收入變動而變動。這表明，在不改變現(xiàn)行財政政策情況下，任何刺激經(jīng)濟(jì)增長的辦法都有助于削減財政赤字。

　　第三，短期內(nèi)最有效減少政府財政赤字的辦法是在連續(xù)幾年內(nèi)，按某種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或比例（如10%或20%）削減所有政府開支項目的支出額。在一般情況下，這對任何大國政府來說，均不難做到。經(jīng)驗說明，只要預(yù)算決策者能夠認(rèn)真地按照實際需要調(diào)整各開支項目，一般不會削弱政府財政的正常職能，和其財政政策對社會經(jīng)濟(jì)的積極影響作用。

　　第四，通過稅制改革增加政府財政收入進(jìn)而減少赤字規(guī)模是必要的，但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外，稅制改革的重點不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面，而應(yīng)放在降低稅率并強(qiáng)化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。在我國適度降低稅率，特別是降低企業(yè)所得稅稅率，在一定程度上會增加企業(yè)利潤和降低產(chǎn)品價格，既有助于提高投資需求，也有助于提高消費(fèi)需求，進(jìn)而共同提高就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長水平。

　　第五，政府的貨幣政策，尤其是它的利率政策，會從不同方面影響政府赤字削減計劃。低而穩(wěn)定的利率將有效地刺激私人投資與消費(fèi)，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長。這種低利率政策也有助于降低政府債券發(fā)行的成本，從而降低政府財政開支中的公債利息支付。雖然國內(nèi)貨幣政策的相應(yīng)調(diào)整有可能使國內(nèi)利率穩(wěn)定在較低的水平上，但國際金融市場的波動常常會破壞國內(nèi)金融市場的穩(wěn)定。因此，在削減財政赤字工作中，政府不能過度依賴它的貨幣政策，特別是利率政策的實施。

　　第六，在削減政府財政赤字方面，一些特殊措施也應(yīng)予以必要的重視，如加速國有資產(chǎn)變現(xiàn)，適當(dāng)重新評估國有資產(chǎn)賬面價值，以及強(qiáng)化對（新增公債部分用于償還歷年到期債務(wù)后的）剩余債務(wù)收入，作為公共投資基金的管理與使用。這些方法通常也被認(rèn)為是赤字削減手段之一。

　　注釋：

　�。�1）鑒于政府各類財政活動（或財政行為）均是在其相關(guān)政策指導(dǎo)下做出的，財政風(fēng)險實質(zhì)上是政府財政政策風(fēng)險。

　�。�2）高志立等：《財政風(fēng)險及其構(gòu)成內(nèi)容的理論分析》，《財政研究》2001年第2期。

　�。�3）當(dāng)年財政赤字對GDP的百分比。

　�。�4）當(dāng)年財政赤字對財政支出的百分比。

　　（5）計算公式分別為：當(dāng)年財政赤字規(guī)模/當(dāng)年GDP，當(dāng)年財政赤字規(guī)模/包括債務(wù)支出的財政總支出，年底政府債務(wù)累積余額/當(dāng)年GDP，當(dāng)年債務(wù)收入額/包括本息支出在內(nèi)的當(dāng)年財政支出額，年度本息償還/年度出口外匯收入，外債余額/GNP，外債余額/年出口外匯收入。

　　（6）這是因為，無論如何總是存在一些本質(zhì)上無法量化的風(fēng)險，如制度風(fēng)險，對此只好采取諸如專家制度進(jìn)行評估，推算其對相應(yīng)政府支出責(zé)任的大致影響。

　　（7）倪志良：《不要因為過高估計財政風(fēng)險而過早淡出積極的財政政策》，《財政研究》2002年第3期。