摘　要：地方政府是一國(guó)政府體系中極為重要的組成部分，地方政府職能作用的合理化和地方財(cái)政的有效運(yùn)行是衡量一國(guó)整體財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量的重要指標(biāo)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境問題日益凸現(xiàn)，成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立健全公共財(cái)政框架的一個(gè)桎梏。通過從中國(guó)地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀入手，著重分析了這種困境形成的多方面原因，并進(jìn)而提出化解困境的幾點(diǎn)對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；公共品；地方公債

　　按照政府權(quán)力的層次劃分來看，我國(guó)政府可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)次，與之相對(duì)應(yīng)，財(cái)政級(jí)次也可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，除了中央財(cái)政之外的其他四個(gè)級(jí)次的財(cái)政都可以稱為地方財(cái)政。其中，由于當(dāng)前鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的具體職責(zé)多由縣級(jí)財(cái)政決定，尤其是占鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出主要部分的教師工資由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政的意義已經(jīng)弱化；而市級(jí)財(cái)政盡管是具有完全意義上的一級(jí)財(cái)政，但是由于其位于省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政之間，在財(cái)政職能的行使等方面并不具有典型性�？梢姡�省縣兩級(jí)財(cái)政更能集中反映我國(guó)地方財(cái)政的運(yùn)行狀況，因此，本文的探討更側(cè)重于對(duì)省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政的分析。

　　一、我國(guó)地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀

　　1.我國(guó)地方財(cái)政困境概況

　　我國(guó)自1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革以來，本著提升中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重， 增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)中央和地方財(cái)政收支都進(jìn)行了調(diào)整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財(cái)權(quán)界限的同時(shí)也帶來了地方稅收體制缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財(cái)政收入穩(wěn)定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財(cái)政收入的一個(gè)分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的簡(jiǎn)單平均數(shù)為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國(guó)研中心的報(bào)告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財(cái)權(quán)大幅度提高、地方財(cái)權(quán)大幅度下降，但是中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財(cái)權(quán)平均為52%、地方財(cái)權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%、地方事權(quán)平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財(cái)政自給能力系數(shù)之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財(cái)政自給能力系數(shù)比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

　　問題的另一個(gè)方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔(dān)起促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)虧損等各方面的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，地方財(cái)政支付負(fù)擔(dān)沉重，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是地方財(cái)政自給率自1994年以來不斷下降。地方財(cái)政自給率是衡量地方財(cái)政運(yùn)行狀況的重要標(biāo)志，1993年以前，我國(guó)地方財(cái)政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢(shì)，到1993年已經(jīng)達(dá)到1.02%，地方財(cái)政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財(cái)政自給率開始嚴(yán)重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國(guó)某省市1999年地方財(cái)政累計(jì)赤字（掛賬赤字）占地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約0.81%推算，2001年全國(guó)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模大約777億元，可見，地方財(cái)政收支存在巨大缺口，財(cái)政赤字壓力日益上升，地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著巨大的困境。

　　2.我國(guó)地方財(cái)政困境的典型特征

　　盡管地方財(cái)政運(yùn)行普遍面臨著困境，然而我國(guó)地方財(cái)政困境還是表現(xiàn)出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財(cái)政體制改革以及其他一些原因，造成我國(guó)政府財(cái)政收入向上級(jí)政府集中的格局，省級(jí)財(cái)政困境相對(duì)較輕，越到下級(jí)財(cái)政，困境表現(xiàn)得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級(jí)財(cái)政在收入上既可以爭(zhēng)取到中央政府的補(bǔ)助收入，用于“吃飯”財(cái)政，爭(zhēng)取到國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金用于建設(shè)財(cái)政，又可以向下級(jí)政府集中大量的財(cái)政收入；另一方面，省級(jí)財(cái)政在支出上既可以盡量下放事權(quán)，將許多支出責(zé)任壓給下級(jí)財(cái)政，又可以將許多本應(yīng)由自己支出的項(xiàng)目減少支付或者進(jìn)行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級(jí)財(cái)政的困境看起來并不明顯。但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這并不是省級(jí)財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況，只是省級(jí)財(cái)政將自身收支矛盾轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果，是地方財(cái)政困境的下移（當(dāng)然也部分地上移給了中央財(cái)政）�？梢哉f，由于處在特殊的行政級(jí)次，省級(jí)財(cái)政的困境得以掩蓋，使得我國(guó)地方財(cái)政的困境越發(fā)集中到了縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行上。

　　由于基本上處于財(cái)政收入的最初端和財(cái)政支出的最末端，我國(guó)的縣級(jí)財(cái)政可以算得上是集中體現(xiàn)了地方財(cái)政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次的問題都集中反映在這一級(jí)財(cái)政上，欠發(fā)工資問題、基礎(chǔ)設(shè)施落后問題、縣級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼等一系列的問題使得縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難成為了公開的秘密，1991年我國(guó)的赤字縣就已經(jīng)多達(dá)1216個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)總數(shù)的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字的準(zhǔn)確數(shù)字，但是縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行更加困難已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　二、造成我國(guó)地方財(cái)政困境的原因

　　1.收入方面的原因———財(cái)源日漸匱乏

　�。�1）地方整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。從我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的總體運(yùn)行情況來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍存在著“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)排序。這種以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，造成企業(yè)的科技含量不高，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，難以在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝的命運(yùn)，這些都直接影響了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，使得地方經(jīng)濟(jì)的蛋糕難以做大，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。此外，阻礙縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊原因還在于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位過小，而且十分分散，不利于先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備的使用和研究開發(fā)；沒有轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)的基本能力；經(jīng)濟(jì)作物的下陷成本偏高，難以適應(yīng)市場(chǎng)及時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)品種；農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，勞動(dòng)致富和發(fā)展創(chuàng)收的動(dòng)力不足，即使在那些有搞活經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的縣鄉(xiāng)，許多農(nóng)民也不愿意進(jìn)行創(chuàng)新，加上一些縣鄉(xiāng)干部缺乏長(zhǎng)期發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫(yī)療設(shè)備被變賣的現(xiàn)象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　�。�2）體制因素造成地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重不斷下降，地方財(cái)政自給能力弱。分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容是各級(jí)政府之間合理劃分稅種，從而規(guī)范各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。1994年分稅制財(cái)政體制改革是我國(guó)由傳統(tǒng)的集中型財(cái)政體制向規(guī)范化的分級(jí)財(cái)政體制轉(zhuǎn)移的重要一步，要使地方政府真正成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權(quán)的同時(shí)賦予地方政府充分的財(cái)權(quán)。分稅制改革對(duì)中央與地方的事權(quán)和支出作出了明確的劃分，但是在對(duì)中央與地方的收入按稅種進(jìn)行劃分時(shí)，只規(guī)定了中央和省級(jí)政府之間的稅種劃分，對(duì)于省以下的財(cái)政分稅沒有作出規(guī)定，所以，現(xiàn)行省以下財(cái)政基本上不存在分稅制，也沒有其他規(guī)范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財(cái)力來行使事權(quán)，從而進(jìn)一步鞏固了中央作為宏觀調(diào)控主體的地位。與此相比，地方政府的財(cái)力并沒有得到明顯增加。在我國(guó)現(xiàn)有的28個(gè)稅種中，財(cái)政收入主要集中在增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅上，這三項(xiàng)稅收收入占整個(gè)財(cái)政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費(fèi)稅和增值稅的75%、中央企業(yè)所得稅和鐵道部、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等條條管理的大型機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅都劃歸中央財(cái)政所有，而所剩的財(cái)政收入已極為有限，省級(jí)政府根本無法再與下級(jí)政府進(jìn)行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財(cái)政尤其是省以下政府的財(cái)政根本無力支持地方政府完成事權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府職能，造成了目前地方財(cái)政收入比重的持續(xù)下滑，地方財(cái)政自給能力弱的現(xiàn)實(shí)。

　　（3）現(xiàn)有地方稅體系存在嚴(yán)重缺陷，阻礙了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。1994年我國(guó)在進(jìn)行稅制財(cái)政體制改革時(shí)初步規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，建立了地方稅體系的基礎(chǔ)，盡管10年來地方稅體系對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的變化和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，我國(guó)現(xiàn)有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現(xiàn)出來。具體說來，我國(guó)地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據(jù)不足。從世界上其他國(guó)家分稅制的經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府對(duì)屬于本級(jí)的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國(guó)稅、地稅職責(zé)劃分不清而產(chǎn)生的各種矛盾和低效。而目前我國(guó)的分稅制實(shí)際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，更為嚴(yán)重的是影響了地方稅收入規(guī)模的合理增長(zhǎng)，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國(guó)地方稅體系存在的問題還表現(xiàn)在：稅權(quán)劃分不科學(xué)，地方稅權(quán)相對(duì)過��；地方稅制結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)生增長(zhǎng)和調(diào)控機(jī)制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴(yán)重阻礙了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，成為地方財(cái)政困境的主要原因之一。

　�。�4）中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系�？茖W(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度是支持地方財(cái)政運(yùn)行必不可少的制度保障，分稅制財(cái)政體制既然規(guī)定了中央和地方的事權(quán)劃分，對(duì)于地方財(cái)政收支總量和支出責(zé)任不相匹配的缺口部分，中央財(cái)政應(yīng)該責(zé)無旁貸地以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度加以保證。但是從目前我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付情況來看，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付基本能夠滿足省級(jí)政府的支出需求，但是省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不足，嚴(yán)重影響了縣級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行；無論是中央對(duì)省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付還是省級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付都缺乏合理、規(guī)范和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)；中央的轉(zhuǎn)移支付基本目的在于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支的缺口，缺乏了本應(yīng)具有的激勵(lì)地方政府增加財(cái)政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監(jiān)督機(jī)制不健全等。中央對(duì)于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，使得地方財(cái)政收支缺口無法得到制度上的彌補(bǔ)，地方財(cái)政，尤其是縣級(jí)財(cái)政困境重重，舉步維艱。

　　2.支出方面的原因———財(cái)政支出的壓力不斷上升

　�。�1）社會(huì)發(fā)展要求地方財(cái)政承擔(dān)越來越多的支出職責(zé)。隨著社會(huì)的發(fā)展，居民對(duì)于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個(gè)重要體現(xiàn)就是在社會(huì)基本滿足居民對(duì)全國(guó)性公共品（如國(guó)防）的需求之后，居民對(duì)于地方性公共品的需求會(huì)日益增加，最終遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)于全國(guó)性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優(yōu)勢(shì)，因此，地方政府必然承擔(dān)越來越多的公共品的生產(chǎn)和提供的職責(zé)，這一點(diǎn)已經(jīng)為西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)，我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革也體現(xiàn)出這一趨勢(shì)。這就造成了現(xiàn)有體制下地方財(cái)政支出壓力日益增加，財(cái)政運(yùn)行越發(fā)困難。

　�。�2）我國(guó)公共財(cái)政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，地方財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)更多的支出職責(zé)，但是我國(guó)現(xiàn)有的公共財(cái)政建設(shè)還很不完善，公共財(cái)政支出范圍的界定十分模糊，無論是對(duì)中央和地方的支出范圍，還是對(duì)政府和市場(chǎng)的支出范圍，都沒有科學(xué)規(guī)范的劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成了地方財(cái)政承擔(dān)了許多不應(yīng)承擔(dān)的支出職責(zé)。此外，由于各部門法和《預(yù)算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)很難滿足這些法定支出的需求，而地方財(cái)政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財(cái)政收支平衡，又會(huì)同《預(yù)算法》相沖突，因此，地方財(cái)政，尤其是省以下各級(jí)財(cái)政成為了矛盾的焦點(diǎn)，財(cái)政支出的壓力可想而知。

　�。�3）行政事業(yè)費(fèi)用不斷膨脹，加劇了地方財(cái)政支出的困難。在我國(guó)政府的財(cái)政支出方面，行政管理費(fèi)增長(zhǎng)率最高，九五期間比八五期間的行政管理費(fèi)增長(zhǎng)了266%，數(shù)目十分驚人。1991年，我國(guó)黨、政、群機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員3140萬人，當(dāng)年全國(guó)行政管理費(fèi)開支達(dá)到370多億元，加上事業(yè)費(fèi)支出，當(dāng)年共達(dá)1400多億元，占國(guó)家財(cái)政支出的37%.1998年全國(guó)有528萬公務(wù)員，2002年增加到532萬。其中333個(gè)地市111萬人；1735個(gè)縣級(jí)政府225萬人；48000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國(guó)財(cái)政撥款（補(bǔ)助）的預(yù)算單位開支人數(shù)高達(dá)4526.1萬人，其中地方財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)占94%.在地方財(cái)政供養(yǎng)人員中省級(jí)占12.5%；地市級(jí)占13.5%；縣級(jí)財(cái)政占49.9%；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占24.1%.按全國(guó)總?cè)丝?2.8億計(jì)算，財(cái)政供養(yǎng)人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國(guó)歷史紀(jì)錄相比還是于國(guó)外數(shù)字相比都高得驚人。僅以縣鄉(xiāng)財(cái)政為例，統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)許多地方財(cái)政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領(lǐng)導(dǎo)干部多的現(xiàn)象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區(qū)行署從常務(wù)副專員到副主任科員多達(dá)17個(gè)層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)四大班子共有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)39人。領(lǐng)導(dǎo)多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費(fèi)用400萬元。可見，如此規(guī)模巨大的財(cái)政供養(yǎng)人員自然會(huì)使原本拮據(jù)的地方財(cái)政背上沉重的行政成本負(fù)擔(dān)，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來沉重的壓力，若這個(gè)問題不能得到有效解決，地方財(cái)政的困境始終難以有效擺脫。

　�。�4）地方財(cái)政支出管理混亂，財(cái)政支出監(jiān)督乏力。當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現(xiàn)在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中的工程概算不實(shí)，多計(jì)工程價(jià)款；偷工減料，工程質(zhì)量低下；層層發(fā)包，貪污建設(shè)資金；挪用專項(xiàng)建設(shè)資金，滿足本位利益等方面，更體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算資金編制和管理方面的部門預(yù)算編制不完整；預(yù)算約束軟化，中間調(diào)整過多；專用基金結(jié)余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財(cái)政支出管理使得原本就已經(jīng)十分緊張的地方財(cái)政支出變得更加拮據(jù)，增加了財(cái)政支出的壓力。此外，在財(cái)政監(jiān)督方面，地方財(cái)政也普遍存在著忽視財(cái)政監(jiān)督管理，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管思想松懈；相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)督途徑受阻；機(jī)構(gòu)設(shè)置缺損和人員素質(zhì)不高等多方面的問題，導(dǎo)致財(cái)政支出管理混亂的狀況進(jìn)一步惡化。

　　（5）我國(guó)城市化速度加快，對(duì)地方財(cái)政支出提出了更高的要求。近10年來，我國(guó)城市化的速度非常快，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，到2003年末我國(guó)的城市化水平已經(jīng)達(dá)到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個(gè)重要的拐點(diǎn)：一個(gè)是30%，另一個(gè)是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發(fā)展的平穩(wěn)階段，而在30%～70%之間時(shí)，則是城市化發(fā)展的快速階段。目前我國(guó)正處于城市化高速發(fā)展的階段，城市化高速發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金投入嚴(yán)重不足，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施大多具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，不可能完全由市場(chǎng)提供，因此，地方財(cái)政支出就負(fù)有不可推卸的責(zé)任，這無疑又會(huì)給地方財(cái)政支出增加壓力，使地方財(cái)政困境更加嚴(yán)重。

　　三、化解地方財(cái)政困境的對(duì)策措施

　　從上面的分析可以看出，造成我國(guó)地方財(cái)政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財(cái)政的困境也必須有針對(duì)性地從多個(gè)角度入手，對(duì)癥下藥，方能收到成效。

　　1.調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高地方經(jīng)濟(jì)效益，確保地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展

　　地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的問題從根本上妨礙了地方財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，因此，地方政府應(yīng)該盡量將工作重點(diǎn)放到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，通過直接或者間接的方式支持企業(yè)技術(shù)改造，支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)于一些有發(fā)展前景的中小企業(yè)的政策扶持力度；扶持高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供保障，確保地方財(cái)政收入的后勁。

　　2.完善分稅制財(cái)政體制，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)

　　從上面的分析可以看出，我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革雖然對(duì)中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當(dāng)時(shí)的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對(duì)中央和地方事權(quán)的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級(jí)地方政府之間劃分收入的稅制基礎(chǔ)以及缺乏科學(xué)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財(cái)源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導(dǎo)致地方財(cái)政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財(cái)政管理體制，從制度層面為地方財(cái)政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財(cái)政體制的重點(diǎn)是：第一，進(jìn)一步明晰中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)，為規(guī)范地方政府行為創(chuàng)造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財(cái)政收入中的比重，改善地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)，減輕地方政府因無足額、穩(wěn)定的財(cái)政收入來源而導(dǎo)致的財(cái)政壓力。第三，不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉(zhuǎn)移支付的力度，相應(yīng)增大均等化轉(zhuǎn)移支付力度，以有助于減輕貧困地區(qū)和基層財(cái)政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的各類財(cái)權(quán)，有利于中央對(duì)各級(jí)政府債務(wù)的全面監(jiān)管，有效避免地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.嚴(yán)格控制行政管理費(fèi)用的規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政支出的管理和監(jiān)督

　　行政管理費(fèi)用的不斷膨脹已經(jīng)成為地方財(cái)政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴(kuò)大地方自主權(quán)，進(jìn)行黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)以來，我國(guó)進(jìn)行了若干次機(jī)構(gòu)改革。1992年以來，我國(guó)共進(jìn)行了4次機(jī)構(gòu)改革，其中，1998～2001年的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，是中國(guó)行政體制改革進(jìn)程中力度最大的改革之一，全國(guó)有20～30萬機(jī)關(guān)人員被分流。從1999年開始省級(jí)政府和黨委機(jī)構(gòu)改革分別展開，2000年市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。截至2002年6月，經(jīng)過4年多的機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬人。但是由于各種原因，機(jī)構(gòu)改革和行政管理費(fèi)用一直呈現(xiàn)出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費(fèi)用不斷增長(zhǎng)的規(guī)模，必須以減少政府規(guī)制職能為重要前提，以推行電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)辦公現(xiàn)代化為重要舉措，同時(shí)，必須加大人大的監(jiān)督力度，確保對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員的精簡(jiǎn)落到實(shí)處，防止機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政管理費(fèi)用不斷反彈。

　　4.適當(dāng)賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

　　地方公債，又稱市政債券，是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為了滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展需要，按照有關(guān)法律規(guī)定，利用信用原則，從社會(huì)上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式，是政府公債體系的重要組成部分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多與地方居民直接相關(guān)的公益、公用事業(yè)不斷發(fā)展，地方政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，還面臨一些臨時(shí)性的巨額支出，這些支出規(guī)�？赡艹�過該年度正常的財(cái)政收入規(guī)模。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設(shè)資金以緩解財(cái)政資金供需矛盾的有效方式。在國(guó)外，尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，市政債券市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)，已經(jīng)成為債券市場(chǎng)的一個(gè)重要組成部分。這些國(guó)家的實(shí)踐證明：市政債券是一種非常有吸引力的融資工具，它通過信用形式為地方政府籌集資金，不僅發(fā)揮了財(cái)政政策和金融政策的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，而且增強(qiáng)了地方政府的配置職能，豐富了資本市場(chǎng)的交易品種。

　　20世紀(jì)50年代，我國(guó)中央政府在發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的時(shí)候，有些省份曾經(jīng)發(fā)行過少量的地方債，又稱地方折實(shí)公債。但在以后很長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)債和地方債都取消了。20世紀(jì)80年代初期，我國(guó)重新發(fā)行國(guó)債，但地方債一直沒有恢復(fù)。但是，從客觀的發(fā)展趨勢(shì)來看，發(fā)行地方公債是地方政府制度變遷的必然結(jié)果，也是消除地方政府非理性投融資行為的必要手段，更是地方政府行使其財(cái)政職能，提供地方性公共產(chǎn)品的內(nèi)在要求所在，因此，在我國(guó)允許地方政府發(fā)行公債，以化解地方財(cái)政的困境，已經(jīng)成為理論界的共識(shí)�，F(xiàn)階段，可以先從省級(jí)政府和若干經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的大中城市試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟后再在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

　　當(dāng)然，正如前面所說，造成地方財(cái)政困境的原因是多方面的，解決困境的辦法也應(yīng)該是多元化的，除以上的對(duì)策外，各地政府還可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地采取有效對(duì)策化解地方財(cái)政困境。諸如在地方經(jīng)濟(jì)狀況較好的地方可以引入PPP管理模式（Public-PrivatePartnerships），即公私伙伴關(guān)系管理模式，通過地方政府的有效引導(dǎo)和推動(dòng)，借助私人投資的力量提高諸如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，以彌補(bǔ)地方政府單一投資力量的不足，并減輕地方財(cái)政支出的壓力等。

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