摘　要：隨著中國積極財政政策的轉型和公共財政政策框架的逐步建立，財政支農工作面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)。針對中國現(xiàn)行財政支農工作中存在的主要問題，借鑒國外財政支農的成功經驗，對完善中國的財政支農工作提出了對策建議。

　　關鍵詞：公共財政；財政支農；財政補貼；政策選擇

　　1　中國現(xiàn)行財政支農工作的主要問題分析

　　1 1　財政支農資金投入不足，不符合相關政策法規(guī)的要求

　　改革以來，盡管財政支農總量有所提高，但農業(yè)投入特別是公共物品的投入不足，是制約中國農業(yè)發(fā)展的重要因素。國家財政農業(yè)投入的增長幅度大大低于國家財政收入的增長幅度，1978年、2000年的國家財政收入分別為1132.26億元、13395.23億元，增長了10.8倍，而國家同期財政農業(yè)投入分別為150.0億元，1237.5億元，只增長了7.2倍，財政收入增幅是財政農業(yè)投入增幅的1.5倍。從總量上看，國家財政農業(yè)投入不符合《農業(yè)法》中關于“每年用于農業(yè)的支出不得低于經常性財政收入增長”的要求。加入WTO后，中國農業(yè)面對的是競爭日益激烈的國際市場，按照WTO《農業(yè)協(xié)議》，中國農業(yè)綜合支持率可以達到農業(yè)生產總值的8.5%，而目前僅為3.3%，“綠箱”政策12項支出（其中10項農業(yè)補貼）內容中中國有6項空白。因此，財政農業(yè)投入的上升空間還很大。

　　1 2　財政支農結構不盡合理，不利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

　　由于農業(yè)比較利益低，各級政府更偏重于將財政資源投向投資見效快、易出政績的“硬性”公共產品，而不愿投向期限長、具有戰(zhàn)略意義的“軟性”公共產品。在財政支農資金結構中，用于生產性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的比重上升，且在農業(yè)事業(yè)費比重上升的同時，其內部分配結構不合理。人員機構經費增長較快，業(yè)務經費增長緩慢，農業(yè)事業(yè)的發(fā)展面臨資金的困擾。財政對農村基礎教育的保障能力明顯不足。國民的基礎教育是純粹的公共產品，是國家財政應首先保障的支出，但是，財政對農村基礎教育的投入明顯不足。以1998年為例，農村義務教育的學生達到1.23億人，占當年全國義務教育學生總數的65%，但農村基礎教育的投入僅占全國基礎教育投入的56%.農村基礎教育的人均經費低于全國平均水平18個百分點。在投入渠道上，來自國家財政預算內的投入僅占農村義務教育投入總量的34%，66%的教育投入是靠集資、收取學費和社會捐款解決的。

　　1 3　財政支農方式不合理，政策工具缺乏靈活性

　　財政支農方式不合理突出表現(xiàn)在農業(yè)補貼過多地用于流通環(huán)節(jié)。1996～2000年，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在300億～800億元，占農業(yè)支持總量的30%左右，占國家政策性補貼支出的70%左右，年均增幅為27.16%.然而，如此巨額的補貼主要都是補在流通環(huán)節(jié)，補在價格上。根據財政部農業(yè)司有關專家分析：國家通過對糧食流通企業(yè)的補貼方式來間接補貼農民，國家需要耗費7元錢才使農民得到1元錢，對農民增收的貢獻太小。

　　1 4　財政支農管理體制不完善，資金使用效果不明顯

　　現(xiàn)行財政支農資金管理體制不完善，涉農部門多，條塊分割較為嚴重，導致資金使用分散，實施效益不理想。從1997年到2000年的4a時間里，財政對農業(yè)生產性投入以每年7%的速度遞增，而同期限的農民收入增長速度由1997年的4.6%分別下降為4.3%、3.8%、2.5%.

　　2　國外財政支農政策的經驗及啟示

　　2 1　巨額的財政投入對國家的農業(yè)生產起到明顯的支持作用

　　從經濟發(fā)展的角度分析，伴隨一國由傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉變，各國政府普遍實施農業(yè)保護和農業(yè)支持政策。如美國、英國、加拿大、澳大利亞等農業(yè)發(fā)達國家，政府對農業(yè)提供的財政支持相當于農業(yè)本身GDP的25%以上；日本、以色列等國農業(yè)財政支出相當于農業(yè)GDP的45%～95%；即使像印度這樣的發(fā)展中國家，國家財政支農支出也相當于農業(yè)GDP的10%.在20世紀，日本于50年代末60年代初實行農產品保護政策，韓國也于60年代末開始實施農業(yè)保護政策。中國進入90年代以后，經濟發(fā)展水平已大致相當于日、韓經濟轉型時期的水平，因此有必要實施農業(yè)保護政策。

　　2 2　高度重視農業(yè)科技進步，促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

　　發(fā)達國家科技在農業(yè)增長中的貢獻份額較大，農業(yè)增長的科技貢獻率為70%～80%，農業(yè)科技轉化率達到80%～85%.中國農業(yè)科技水平比發(fā)達國家落后15～20a，農業(yè)科技成果的轉化率只有30%～40%，在農業(yè)增長中的貢獻率只有30%左右。如果中國的農業(yè)科技儲備增加，成果轉化率提高，那么對于中國這樣一個人多地少的農業(yè)大國而言，農業(yè)潛力將會得到進一步的釋放。

　　2 3　注重財政補貼的運用，提高農業(yè)補貼水平

　　財政補貼作為一種有效的經濟調節(jié)手段，對促進農業(yè)經濟的發(fā)展具有積極的作用。據統(tǒng)計，經濟合作組織成員國2001年的農業(yè)補貼為3000億美元以上，政府對農業(yè)的支持占農戶收入的比重達31%.其中，美國、加拿大、墨西哥為20%左右，歐盟為35%，日本、挪威、瑞士、韓國等高達60%以上。美國準備繼續(xù)加大對農產品支持計劃的資助力度，擬在今后10a內增加資金490億美元，增幅高達63%.日本則規(guī)定，凡是農民集體和公共團體購買農用機械和設施所需費用，30%～40%由政府補助金承擔。

　　2 4　多種財政支農政策工具協(xié)調使用

　　美國除了采用常規(guī)的農業(yè)直接補貼、價格支持、稅收減免、優(yōu)惠稅率、出口補貼等微觀政策工具扶持農業(yè)發(fā)展外，還非常重視財政投融資工具的使用，如聯(lián)邦財政撥款建立政策性的金融機構或資助其它農業(yè)信貸機構。歐盟共同農業(yè)政策工具主要包括農業(yè)基礎價格補貼、農產品的價格支持、農業(yè)經營者的收入補貼、出口補貼、稅收減免等支持措施。隨著改革進程的深化和可持續(xù)發(fā)展意識的增強，有些財政支農措施已經開始同環(huán)境保護、生態(tài)平衡、產品質量控制等要求掛鉤。

　　3　借鑒國際經驗，完善中國公共財政框架下的財政支農政策

　　3 1　逐步加大國家財政支農力度，確保財政支農資金穩(wěn)定增長

　　在公共財政框架下，財政支農的界定是以市場是否失靈為依據，而農業(yè)生產的根本特點和農產品的特殊性質決定了農業(yè)是存在市場失靈的領域。為此，應根據中國農業(yè)發(fā)展的實際狀況，適時調整國民收入分配結構和財政支出結構， 適當加大財政對農業(yè)的支持力度，增加政府財政支農資金投入總量，遏制其占GDP、財政總支出、財政收入等比重的持續(xù)下滑，保持投入的穩(wěn)定性與長期性；充分利用WTO《農業(yè)協(xié)議》中“黃箱政策”保留支持空間（8.5%）和“綠箱政策”條款對農業(yè)進行保護和補貼。

　　3 2　優(yōu)化財政支農結構，提高財政支農資源的配置效率

　　財政支農支出的增長推動農業(yè)產出的增長，農業(yè)產出的持續(xù)增長又進一步推動了政府增加財政支農的力度。有關研究表明，農業(yè)科技投入的邊際回報率最高，農村教育投資和農村公共基礎設施投資的邊際回報率次之，農牧戶自身投資的邊際回報率最低。因此，在中國財政支農資源極為有限的條件下，優(yōu)化財政支農結構顯得尤為重要。根據WTO的規(guī)則和公共財政的要求，堅持“有所為，有所不為”的方針，可考慮較大幅度增加農業(yè)科技投入，力爭由現(xiàn)在的11%提高到本世紀末的15%，農業(yè)科技推廣投入比重由目前的30%～40%提高至50%以上；農村義務教育的財政投入比重可提高到8%，基本解決農村義務教育的資金缺口；適度增加農業(yè)基礎設施投入，壓縮農業(yè)事業(yè)費支出，提高財政支農資源的配置效率。

　　3 3　調整財政支農方式，靈活運用多種財政支農政策工具

　　根據國際農業(yè)支持政策的調整取向，改進補貼方式，減少對中間環(huán)節(jié)的間接補貼，增加生產環(huán)節(jié)的直接補貼，提高財政政策效率；農業(yè)補貼同農產品質量、環(huán)境保護、生態(tài)建設等掛鉤，鼓勵可持續(xù)發(fā)展的經營方式；注重對農業(yè)保險業(yè)務虧損的補貼，強化農業(yè)保險防災補損職能，支持農業(yè)保險業(yè)務的全面展開。

　　注重財政支農政策工具和方式的多樣化和靈活性。除價格補貼保護外，利用財政貼息、投資補助等多種手段，引導社會資金投入農村的基礎設施建設；強化對農業(yè)稅收杠桿的利用，通過啟動免征農業(yè)稅政策和其它稅收優(yōu)惠政策直接增加農民收入；利用財政投資融資手段優(yōu)化農業(yè)信貸體系，促進農業(yè)和農村地區(qū)的發(fā)展。

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