關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；戰(zhàn)略目標(biāo)；政策研究

　　一、財(cái)政行政管理與政府宏觀調(diào)控

　�。ㄒ唬┰诋�(dāng)今世界范圍內(nèi)，財(cái)政政策日益成為政府宏觀調(diào)控不可或缺的一個(gè)重要手段

　　在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政從來就是政府的財(cái)政，是政府行政的物質(zhì)基礎(chǔ)，是為政府履行其職能服務(wù)的。所以，財(cái)政的職能取決于政府的職能，即一定時(shí)期、一定條件下國家財(cái)政要干些什么，取決于這一時(shí)期政府職能的定位，或者說政府的作用。中外理論界經(jīng)常爭論的所謂“政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)”與“政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)”、“最高綱領(lǐng)派政府”與“最低綱領(lǐng)派政府”以及“市場失靈”與“政府失靈”等問題，討論的就是政府職能定位，實(shí)質(zhì)上它們無不通過政府財(cái)政收支參數(shù)及其財(cái)政政策來反映。從根本上說，“政府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的”。如果財(cái)政職能與政府職能出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不相適應(yīng)的情況，表明政府職能在改革被肢解，對(duì)政府來說是極其危險(xiǎn)的。明確這一點(diǎn)，是討論中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政職能和財(cái)政政策的基本前提。（1）

　　西方工業(yè)國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史表明，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能作用不斷擴(kuò)大，同時(shí)，財(cái)政分配范圍也不斷拓展，財(cái)政政策在政府宏觀調(diào)控中的地位愈加重要。在早期資本主義階段，自由放任理論占其主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行完全或主要由市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)，政府財(cái)政政策作用十分有限，它主要是維持國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)及興建一些公共工程。資本主義進(jìn)入壟斷階段后，傳統(tǒng)的自由放任理論或市場自動(dòng)均衡學(xué)說遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)現(xiàn)實(shí)迫使資本主義國家政府尋找新的“藥方”。正是在這一背景下，自20世紀(jì)三十年代以來，西方國家政府普遍接受了凱恩斯主義的主張，運(yùn)用擴(kuò)張性的財(cái)政政策作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，改變了過去長期以來單純的消費(fèi)財(cái)政的狹小領(lǐng)域，將財(cái)政作為反經(jīng)濟(jì)周期的一個(gè)重要政策工具。這在一定程度上緩解了資本主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)矛盾，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。著名的美國羅斯�！靶抡�”就是本世紀(jì)三十年代初運(yùn)用財(cái)政手段啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的成功范例，其主要內(nèi)容是興辦社會(huì)公共工程，增加社會(huì)需求，改善就業(yè)狀況。美國于1933年建立國民工程署，改變對(duì)失業(yè)者單純救濟(jì)的辦法，通過以工代賑項(xiàng)目為失業(yè)者提供工作。同年建立的公共工程署，負(fù)責(zé)大規(guī)模公共工程建設(shè)，為了提高投資效益，無論聯(lián)邦或非聯(lián)邦項(xiàng)目都要求具有永久價(jià)值，如修筑公路改善交通，建立大學(xué)校舍大樓，上下水道的現(xiàn)代化及其他公用項(xiàng)目，清理貧民窟以及修建水利工程等。這項(xiàng)計(jì)劃1933年至1936年共耗資44.25億美元，成為1941年戰(zhàn)爭撥款以前聯(lián)邦政府的最大開支。1938年，美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退現(xiàn)象，羅斯福向國會(huì)建議增加30億美元的財(cái)政支出興辦公共工程。實(shí)施這個(gè)計(jì)劃后經(jīng)濟(jì)形勢迅速好轉(zhuǎn)。（1）這說明自本世紀(jì)30年代開始，西方國家政府通過財(cái)政政策來干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的力度顯著增強(qiáng)，并取得明顯成效。二戰(zhàn)后西方國家的政府職能和財(cái)政職能進(jìn)一步擴(kuò)大，據(jù)世界銀行的專題研究，這主要是來自三個(gè)方面的原因：一是必須給那些遭受臨時(shí)收入損失或其他損失的人提供福利收益；二是實(shí)行適當(dāng)?shù)墓�私混合�?jīng)濟(jì)，這種經(jīng)濟(jì)往往意味著要將許多戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)國有化；三是必須協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，其原因是市場自身并不會(huì)帶來與個(gè)人目標(biāo)一致的穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)果。于是國家承擔(dān)了新的職能并將原有的職能加以擴(kuò)展。（2）以上分析表明，西方工業(yè)國在過去長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是近一個(gè)世紀(jì)以來，政府調(diào)控范圍和財(cái)政職能大大拓寬，由此導(dǎo)致財(cái)政收支規(guī)模呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。據(jù)世界銀行1997年專題研究報(bào)告提供的資料，在過去的一個(gè)世紀(jì)中，各國政府財(cái)政規(guī)模大幅度擴(kuò)大，工業(yè)國尤其明顯，如OECD國家政府總支出占GDP的百分比，1870年約為8%，1913年為10%，1937年為20%左右，1960年為18%，1980年為43%，到1995年已上升為48%.（3）另外，從西方工業(yè)國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，并不是純粹的消費(fèi)財(cái)政，經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資占有相當(dāng)?shù)谋戎�。�?986年為例，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重平均10%，其中美國為17%，英國為15%，法國為12%，加拿大為25%.（4）這標(biāo)志著在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，西方政府及其財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度顯著增強(qiáng)�？傊�，現(xiàn)代西方財(cái)政理論和財(cái)政調(diào)控日趨完善，它已否定了傳統(tǒng)的“健全財(cái)政”、“消費(fèi)財(cái)政”的理財(cái)方針，在強(qiáng)化政府作用的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這三個(gè)方面的基本職能。現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐，正是遵循建立在上述財(cái)政職能基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政府理財(cái)方針運(yùn)作，以期達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

　　發(fā)展中國家在20世紀(jì)后半葉，其政府職能和財(cái)政職能亦迅速擴(kuò)大。世界銀行1997年發(fā)展報(bào)告分析了這方面的原因，指出它最初是來自于殖民主義崩潰之后的國家和民族建設(shè)，另外比這些因素更重要的，是在過去50年間關(guān)于政府作用的觀念發(fā)生了變化。從殖民主義統(tǒng)治時(shí)期獨(dú)立出來的亞洲、中東和北非的大多數(shù)發(fā)展中國家，對(duì)于國家主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展懷有強(qiáng)烈的信心，政府可以將資源和人民動(dòng)員起來以實(shí)現(xiàn)快速的增長，并消除社會(huì)不公。因此，許多拉丁美洲、中東和非洲國家采用了國家主導(dǎo)的、進(jìn)口替代型工業(yè)化的戰(zhàn)后發(fā)展模式。（5）正是在這種背景下，戰(zhàn)后許多發(fā)展中國家的財(cái)政能力及其政府調(diào)控能力都有顯著增強(qiáng)。資料表明，所有發(fā)展中國家中央政府總支出占GDP的百分點(diǎn)，1960-1964年約為17%，1970-1974年為20%，1980-1984年為28%，1990-1994年為27%.其中東亞和太平洋地區(qū)發(fā)展中國家的這一比重同期大約分別為16%、18%、26%、27%；南亞地區(qū)發(fā)展中國家（包括有關(guān)地區(qū)）分別為17%、15%、25%、30%.（6）特別需注意的是發(fā)展中國家伴隨著財(cái)政總規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，一個(gè)明顯特征是有相當(dāng)部分的財(cái)政資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重大大高于西方發(fā)達(dá)國家。如1986年西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重平均占18%，而發(fā)展中國家這一比重平均高達(dá)42%，其中印度36%，韓國35%，泰國42%，巴西31%.（7）這是發(fā)展中國家強(qiáng)化財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著標(biāo)志，也是一些發(fā)展中國家實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的必然結(jié)果。

　　通過以上分析，可以得到以下三點(diǎn)重要結(jié)論：（1）不論是工業(yè)化國家，還是發(fā)展中國家，從長期歷史進(jìn)程分析，政府職能和財(cái)政職能擴(kuò)大了，而不是縮小了，這是市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的一個(gè)必要條件；（2）政府宏觀調(diào)控能力最終要體現(xiàn)在財(cái)政能力上，沒有相當(dāng)?shù)呢?cái)政規(guī)模，政府的宏觀調(diào)控只能是畫餅充饑。而上述分析表明，國外過去長時(shí)期財(cái)政收支規(guī)模表現(xiàn)出大幅度擴(kuò)張的趨勢，從而為政府調(diào)控提供了較為堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)；（3）不論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，財(cái)政不是吃飯財(cái)政，具有一定的建設(shè)性特征，而且發(fā)展中國家由于采納了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式，其財(cái)政的建設(shè)性特征更為明顯�？傊�，從當(dāng)今世界范圍觀察，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，財(cái)政政策日益成為政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)重要手段。這對(duì)于正確界定我國市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政政策調(diào)控的基本職能作用是有啟發(fā)的。

　　（二）中國改革進(jìn)程中財(cái)政政策調(diào)控功能的理論分析

　　中國屬于發(fā)展中國家，正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府面臨著市場化、工業(yè)化的艱巨任務(wù)。政府的職能和任務(wù)就是財(cái)政的職能和任務(wù)，“政府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的”，因此，未來中長期財(cái)政政策調(diào)控的目標(biāo)就是依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和遠(yuǎn)景發(fā)展綱要，正確處理財(cái)政分配關(guān)系，為政府實(shí)施有效的宏觀調(diào)控提供財(cái)力保障。從理論上分析，我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政政策調(diào)控的基本功能可作如下界定：

　　第一，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)對(duì)一個(gè)發(fā)展中國家來說，宏觀調(diào)控首要目標(biāo)是保持盡可能快的經(jīng)濟(jì)增長，與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和升級(jí)。為此，如何把有限的資源進(jìn)行最優(yōu)的配置，就成為問題的關(guān)鍵。資源配置有兩個(gè)基本手段：一是市場機(jī)制配置；二是政府財(cái)政配置。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政是一個(gè)十分重要的資源配置機(jī)制，而不僅是跟在市場調(diào)節(jié)后面的“拾遺補(bǔ)缺”。對(duì)于社會(huì)共同需要的公共產(chǎn)品諸如國防、外交、文化、教育、衛(wèi)生以及公共工程建設(shè)項(xiàng)目等，完全或主要由政府財(cái)政來提供，這也是財(cái)政最基本的職責(zé)所在。但在我國，財(cái)政配置資源的任務(wù)決不僅僅限于此。對(duì)我國整體產(chǎn)業(yè)布局的形成、宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)、國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其支柱產(chǎn)業(yè)的選擇等，僅靠市場機(jī)制是不行的，需要依靠政府的力量，特別是通過政府財(cái)政的稅收、投資、補(bǔ)貼、貼息等財(cái)政手段加以扶持。也就是說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家財(cái)政客觀上具有經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，需要參與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控，這是未來我國政府財(cái)政配置資源的一個(gè)重要政策取向，也是提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益、加速我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的一個(gè)必要條件。

　　第二，調(diào)節(jié)收入分配，處理好公平與效率的關(guān)系收入公平分配是一個(gè)重大的社會(huì)問題，也是一個(gè)世界性的難題。一般地講，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度之后，社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)效率就變成一種反向關(guān)系，即分配不公平會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)效率的提高。在當(dāng)前我國的市場化改革中，分配不公主要有三種表現(xiàn)形式，一是收入差距過大；二是平均主義；三是缺乏有效的社會(huì)保障。這些問題不解決，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就缺乏一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，也大大降低了經(jīng)濟(jì)效率。特別應(yīng)看到，在我國今后市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，隨著收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，以及養(yǎng)老人口增多和失業(yè)壓力的加大，收入公平分配問題將會(huì)更加突出。如何建立一個(gè)既充滿競爭、又充滿關(guān)懷的社會(huì)是政府收入分配制度調(diào)節(jié)面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。財(cái)政是國家的一種集中性分配，在收入公平分配方面扮演著重要角色。它通過對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)、對(duì)低收入者的生活補(bǔ)助以及其它較為完善的社會(huì)保障制度，可以從宏觀上調(diào)節(jié)國民收入分配格局，緩解社會(huì)分配不公的矛盾，從而促進(jìn)社會(huì)分配的相對(duì)公平。

　　第三，調(diào)節(jié)社會(huì)供需矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定美國財(cái)政學(xué)家穆斯格雷夫認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中，充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定不能自動(dòng)出現(xiàn)，而需要財(cái)政政策的指導(dǎo)。沒有財(cái)政政策的指導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)往往易于大幅度波動(dòng)，或?yàn)殚L期的持續(xù)的失業(yè)與通貨膨脹所苦。（9）這表明，財(cái)政在實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定方面，即促進(jìn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等方面，具有重要作用。那么，財(cái)政政策調(diào)控如何發(fā)揮這一“穩(wěn)定”功能呢？關(guān)鍵是調(diào)節(jié)社會(huì)供需矛盾，促進(jìn)社會(huì)供需平衡。社會(huì)供需平衡是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重大比例關(guān)系，如果社會(huì)總供求保持了平衡，物價(jià)水平總是基本穩(wěn)定的，經(jīng)濟(jì)增長率也是適度的，而充分就業(yè)也是不難實(shí)現(xiàn)的。所以，運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，首要的是調(diào)節(jié)總需求與總供給的平衡。通過財(cái)政來調(diào)節(jié)總供給和總需求的平衡，就是通過有目的有計(jì)劃的集中性的財(cái)政收支分配，來矯正無數(shù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的分散的收支活動(dòng)所形成的不利結(jié)果，或者說是一種著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)的收支活動(dòng)來調(diào)節(jié)無數(shù)著眼于微觀經(jīng)濟(jì)的收支活動(dòng)。為此，就要求擺脫單純財(cái)政觀點(diǎn)，不是就財(cái)政平衡來搞平衡，而應(yīng)著眼于全社會(huì)的總量平衡。當(dāng)總需求超過總供給時(shí)，財(cái)政可以減少支出和增加稅收或二者同時(shí)并舉，通過減少政府需求和減少非政府部門需求來壓縮總需求。一旦出現(xiàn)總需求小于總供給的情況，財(cái)政可以增加支出和減少稅收或二者同時(shí)并舉，由此擴(kuò)大總需求。在這個(gè)過程中，財(cái)政收支不平衡是可能的而且是允許的。“（1）針對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢而靈活地變動(dòng)支出和稅收，被西方學(xué)者稱為”相機(jī)抉擇“的財(cái)政政策。應(yīng)該說這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下政府理財(cái)和實(shí)施財(cái)政宏觀調(diào)控的一個(gè)重要政策思想，對(duì)我們是有啟發(fā)的。以上分析表明，社會(huì)總供給與社會(huì)需求的平衡是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的一個(gè)前提條件，而財(cái)政政策是維持社會(huì)供需總量平衡的重要手段。

　　（三）市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政宏觀調(diào)控職能的進(jìn)一步探討

　　當(dāng)前我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)財(cái)政職能或財(cái)政調(diào)控的功能，認(rèn)識(shí)不盡一致，主要分歧在于如何認(rèn)識(shí)市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政的經(jīng)濟(jì)職能。有一種較流行的觀點(diǎn)，認(rèn)為隨著市場經(jīng)濟(jì)新體制的建立，我國財(cái)政的建設(shè)性職能將會(huì)消失，主張財(cái)政只管公共開支，退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。

　　對(duì)于上述看法和主張，我持不同意見，主要原因是：

　　首先，如前所述，當(dāng)前西方市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政活動(dòng)范圍和資本主義早期時(shí)的情況已大不相同，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)程度的加強(qiáng)，政府財(cái)力比重和經(jīng)濟(jì)投資比重出現(xiàn)了日益擴(kuò)大化的態(tài)勢，財(cái)政突破了傳統(tǒng)的只管公共開支的范圍。特別是發(fā)展中國家在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響下，財(cái)政參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資的力度更大，財(cái)政投資的比重還高于發(fā)達(dá)國家。我認(rèn)為，這反映了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，也反映了財(cái)政發(fā)展的大趨勢，而我國財(cái)政改革發(fā)展的思路及其財(cái)政政策取向的確立不能與上述國際化的財(cái)政發(fā)展規(guī)律相悖。

　　其次，我國的市場經(jīng)濟(jì)具有一定的特殊性，即它是建立在公有制基礎(chǔ)之上，國有經(jīng)濟(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)總量中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職責(zé)比西方市場經(jīng)濟(jì)國家要大得多，由此決定我國在向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，國家宏觀調(diào)控的作用不僅不能削弱，而且還需要強(qiáng)化。這就需要國家充分利用財(cái)政支出政策手段，加大財(cái)政的經(jīng)濟(jì)投資力度，強(qiáng)化財(cái)政的建設(shè)性職能（并非退回老路），從而為更好地履行政府的政治經(jīng)濟(jì)職能提供財(cái)力保障。

　　再次，從當(dāng)前和今后長時(shí)期看，我國在體制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，還承擔(dān)著通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)推進(jìn)現(xiàn)代化、工業(yè)化進(jìn)程的戰(zhàn)略性任務(wù)。這僅靠市場機(jī)制是不行的，在很大程度上有賴于政府實(shí)施有效的宏觀調(diào)控措施。財(cái)政是國家集中性的分配，是政府宏觀調(diào)節(jié)資源流量和流向、調(diào)整分配關(guān)系、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的重要手段。因此，財(cái)政在政府宏觀調(diào)控體系中，占有十分重要的地位。但當(dāng)前財(cái)政收支比重以及財(cái)政投資比重已出現(xiàn)了日益下滑的狀況，令人堪憂。中國的最大優(yōu)勢是應(yīng)該集中財(cái)力辦大事，如果失去了這一優(yōu)勢，如果國家無錢搞建設(shè)，長此以往，必然會(huì)危及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康成長。再一點(diǎn)，主張“財(cái)政只管公共開支、退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域”，其實(shí)質(zhì)就是主張中國財(cái)政只搞“吃飯財(cái)政”，而“吃飯財(cái)政”是與一個(gè)無所作為的政府相適應(yīng)的財(cái)政。正如世界銀行行長沃爾芬森針對(duì)所謂“最低綱領(lǐng)派政府”觀點(diǎn)所說的，“這種政府做不出壞事情，但也做不出什么有益的事情來�！敝袊�政府絕不是一個(gè)無所作為的政府，而是一個(gè)對(duì)歷史負(fù)責(zé)的政府，是一個(gè)帶領(lǐng)中國人民邁向21世紀(jì)、向第三步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的政府。所以，“吃飯財(cái)政”無論如何都是與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的，與中國政府的歷史責(zé)任不相適應(yīng)的。（11）

　　由上述分析可見，在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政擔(dān)負(fù)著重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職責(zé)，無論在理論上還是在實(shí)踐上都必須著力強(qiáng)化財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。應(yīng)該指出，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能主要是針對(duì)當(dāng)前財(cái)政分配和財(cái)政調(diào)控日益弱化的現(xiàn)狀而言的，我的觀點(diǎn)決不是要退回到過去財(cái)政投資大包大攬的老路，這既不可能，也無必要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)投資政策主要是著眼于宏觀性、戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性的投資方面，包括國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)、瓶頸性產(chǎn)業(yè)投資等。這是實(shí)現(xiàn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)迅速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件。

　　二、對(duì)中國財(cái)政改革的基本看法

　　20世紀(jì)90年代中期以來，我國財(cái)政領(lǐng)域進(jìn)行了一系列重大改革，這主要包括1994年出臺(tái)的稅制改革和分稅制改革，以及近年來進(jìn)行的預(yù)算管理改革等，總的看，我國上述財(cái)政改革成績很大，同時(shí)又面臨一些問題。因此，這一部分主要從兩個(gè)方面加以分析。

　　（一）財(cái)政改革的進(jìn)展和成效

　　1.初步建立了新稅制1992年下半年，黨的十四大明確中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是要建立市場經(jīng)濟(jì)新體制。就稅制改革而言，按照市場經(jīng)濟(jì)要求，向市場化目標(biāo)前進(jìn)了一大步，主要是在統(tǒng)一稅制，公平稅負(fù)方面有很大的進(jìn)展。其中一個(gè)表現(xiàn)是從1994年開始的稅制結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整：取消產(chǎn)品稅，避免了重復(fù)征稅，同時(shí)在生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域開征了增值稅，而增值稅的最大好處就是基本上避免了重復(fù)征稅。此外對(duì)部分產(chǎn)品還開征了消費(fèi)稅，包括煙、酒、化妝品、鞭炮等在內(nèi)的11種產(chǎn)品，這一方面借鑒了國際慣例，另一方面考慮了稅負(fù)的歷史延續(xù)性。

　　從1994年開始對(duì)各類內(nèi)資企業(yè)統(tǒng)一稅制，國有企業(yè)、集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)所得稅進(jìn)行了統(tǒng)一。1994年之前不同的所有制設(shè)置不同的稅制，這是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，改革后基本稅率為33%，還有兩檔照顧稅率27%和18%，年所得收入在3萬元以下征18%，3萬元到10萬元之間的征27%，超過10萬元的按基本稅率33%來征。這是市場經(jīng)濟(jì)的做法，大家都站在一個(gè)起跑線上，按照一個(gè)稅制來處理國家和企業(yè)的關(guān)系，這是新的具有變革性的做法。此外，內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)按照國民待遇原則，從1994年開始在流轉(zhuǎn)稅方面進(jìn)行了統(tǒng)一。另一方面，從1994年開始大大地簡化了稅種。改革前中國的工商稅種是32個(gè)，改革后通過減少歸并下降到18個(gè)，符合國際上稅制簡化的發(fā)展趨勢�？偟目�，通過上述改革，中國的稅制有了很大的進(jìn)展，主要標(biāo)志就是統(tǒng)一稅制，簡化稅種，這是市場經(jīng)濟(jì)的新做法。

　　2.初步建立了新的財(cái)政體制從1994年開始中國財(cái)政體制進(jìn)行重大改革，實(shí)行了新的財(cái)政體制——分稅制，所謂“新”是指在處理中央與地方關(guān)系方面更為規(guī)范和科學(xué)。

　　在分稅制之前，中國的財(cái)政體制是財(cái)政包干體制，從1987年開始到1993年大致六年時(shí)間。它的背景是由于財(cái)政收入上不來，通過財(cái)政包干體制下確定財(cái)政收入包干基數(shù)，扭轉(zhuǎn)財(cái)政收入不斷下降的趨勢。但財(cái)政包干體制也有很大的弊端，并隨著體制的實(shí)施弊端不斷擴(kuò)大，它的最大弊端在于：（1）對(duì)中央財(cái)政造成收入累退。所謂收入累退就是每年在增加的財(cái)政收入中中央財(cái)政得到的越來越少，大致為10%-20%，80%-90%的財(cái)政收入增量留在了地方。中央和地方從根本上說，利益是一致的，但從一定時(shí)期看，二者利益也是有矛盾的。市場經(jīng)濟(jì)新體制并不是完全的放權(quán)，放權(quán)是一方面，另一方面中央的宏觀調(diào)控也很重要，而這種財(cái)政包干體制的安排是把錢都給了地方，致使中央宏觀調(diào)控能力越來越弱，中央沒錢就沒有權(quán)威。這種財(cái)政體制的安排跟發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)體制，特別是跟適當(dāng)?shù)募訌?qiáng)中央宏觀調(diào)空能力的要求顯然是矛盾的。（2）地方與中央不斷地討價(jià)還價(jià)。由此造成的后果是哪個(gè)地方討價(jià)水平高，得到的財(cái)政補(bǔ)助就多。這種做法不規(guī)范，不屬于市場經(jīng)濟(jì)的做法，所以改革勢在必行。

　　1992年、1993年我們?cè)鴮?duì)市場化國家財(cái)政體制做了大量的研究。國外很多國家財(cái)政體制是通過分稅制財(cái)政體制來處理政府之間的關(guān)系。當(dāng)然由于各國政體、國體、所有制結(jié)構(gòu)及稅制結(jié)構(gòu)不同，所以分稅制具體的做法也不一樣。但國外的做法也有其共同性，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）分權(quán)，即中央、省以及省以下各級(jí)政府事權(quán)范圍劃分得很清楚，在國家憲法中或國家財(cái)政的基本法規(guī)中進(jìn)行了明確劃分。（2）分稅，即具體劃分哪些稅種是中央的，哪些稅種是地方的，哪些稅種是共享的，當(dāng)然每個(gè)國家具體的分稅做法不同。（3）分機(jī)構(gòu)，或稱建立兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)——國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局，各自征管各自的稅。（4）建立中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是按照地方人均財(cái)力來進(jìn)行安排，不附帶任何條件。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，人均財(cái)力比較少，故得到的一般性轉(zhuǎn)移支付就多；在發(fā)達(dá)地區(qū)，得到的這種一般性轉(zhuǎn)移支付相對(duì)就比較少。特殊性轉(zhuǎn)移支付，也叫做有條件轉(zhuǎn)移支付，或稱專項(xiàng)撥款。它是貫徹中央政策意圖的重要手段，有教育專項(xiàng)、扶貧專項(xiàng)、危房改造專項(xiàng)、交通專項(xiàng)等，它分類很細(xì)，且有條件：一是�？顚Ｓ茫�指定用途；二是中央要求地方配套資金。

　　中國從1994年開始施行了財(cái)政體制的重大改革，選擇了分稅制財(cái)政體制，借鑒了國外的思路，但沒有完全學(xué)國外的，更重要的是考慮了中國自己的情況。中國從1994年實(shí)行的分稅制改革是一次漸進(jìn)式的改革，不是一步到位的。當(dāng)時(shí)主要解決了三個(gè)問題：（1）在稅制改革的同時(shí)，在中央和地方之間相對(duì)合理的劃分了稅種。例如關(guān)稅、消費(fèi)稅及銀行、保險(xiǎn)、煙草幾大行業(yè)全部稅收都屬于中央的固定稅。最大的稅種——增值稅作為中央和地方的共享稅，增值稅對(duì)企業(yè)和財(cái)政影響都非常大，僅此一項(xiàng)稅收就占我國稅收總量的40%，中央拿75%，地方拿25%.另一個(gè)共享稅是證券交易稅，中央和地方各一半。第三個(gè)共享稅是資源稅。其他的稅種，大多屬于零星稅種，作為地方的固定稅，大約十多個(gè)稅種。（2）1994年下半年成立了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行，這在我國歷史上也是第一次。國家稅務(wù)局主要是負(fù)責(zé)中央固定稅和共享稅的征收管理，地方稅務(wù)局主要是負(fù)責(zé)地方稅的征收管理。盡管兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅成本要提高，但為了保證分稅制體制的順利實(shí)施，這一辦法還是有必要實(shí)施的。（3）建立了中央對(duì)地方的稅收返還，這體現(xiàn)了中國的特色。稅收返還包括存量返還和增量返還兩種返還，存量返還主要是對(duì)1994年開始中央凈上劃的收入以1993年為基數(shù)返給對(duì)方；增量返還是為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，對(duì)兩稅（增值稅和消費(fèi)稅）每年增長的部分按照1：0.3的比例返給對(duì)方。分稅制財(cái)政體制不是很徹底的，但改革的方向是對(duì)的，改革的效果主要表現(xiàn)在處理中央和地方的關(guān)系方面更為規(guī)范。

　　3.初步建立了國家財(cái)政收入較快增長的機(jī)制我國在1994年改革之前，大致每年增加的財(cái)政收入為200億元到300億元，從1994年開始我國的財(cái)政收入增長得越來越快，開始每年增長1000億元，后來幾年每年增長1500億元，近幾年每年增長2000多億元。我國1980年的全國財(cái)政收入為1000億元，1992年是3400億元，12年內(nèi)增長了2400億元，在2001年中國的財(cái)政收入是16400億元，從1992年到2001年9年增長了13000億元。如果沒有這樣的財(cái)政收入水平，我國政府宏觀調(diào)控會(huì)面臨不可想象的問題和困難。可以說，財(cái)政收入增長有效地提高了政府宏觀調(diào)控能力。那么，財(cái)政收入增長靠什么？我認(rèn)為，一靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二靠財(cái)政改革。財(cái)政改革在財(cái)政發(fā)展、財(cái)政收入增長中發(fā)揮了很大的作用。

　　4.財(cái)政改革和積極的財(cái)政政策促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長沒有財(cái)政改革和積極的財(cái)政政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)面臨更多的問題�！熬盼濉背跗谥醒雽�(shí)行的是緊縮財(cái)政政策，1998年東南亞金融危機(jī)出現(xiàn)后，對(duì)中國的出口帶來嚴(yán)重沖擊，國內(nèi)需求不足，在這種背景下，中國的財(cái)政政策做了重大調(diào)整。

　　從1998年開始，我國實(shí)行積極的財(cái)政政策。主要包括三個(gè)內(nèi)容：一個(gè)是增加赤字，增發(fā)長期國債。從1998年到2002年共發(fā)長期國債6600億元，它只是我們國家這幾年總體國債規(guī)模的一部分，我們國家總體的公債比這要大得多。長期建設(shè)國債主要用于國家急需發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目。二是提高工資，加強(qiáng)社會(huì)保障。近年來我國多次調(diào)整提高了行政事業(yè)單位職工工資水平，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)失業(yè)救助、養(yǎng)老保障和最低生活保障，力度很大。三是調(diào)整稅收政策。包括對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)等一些相關(guān)的產(chǎn)業(yè)實(shí)行一些稅收優(yōu)惠政策；取消了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；另外一個(gè)很大的稅收政策就是出口退稅，多次大幅度提高出口退稅率。國家財(cái)政拿了很多錢，近幾年每年大約8001000億元。出口退稅不屬于列支，而屬于沖減稅收。通過這個(gè)辦法支持我們國家國際貿(mào)易的發(fā)展。財(cái)政改革特別是1998年開始積極的財(cái)政政策在近幾年的宏觀財(cái)政政策中發(fā)揮了很大的作用。經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠什么？一靠投資，二靠消費(fèi)，三靠出口的帶動(dòng)。積極財(cái)政政策在這三方面都發(fā)揮了作用。長期建設(shè)國債是為了拉動(dòng)投資；增加工資，加強(qiáng)社會(huì)主義保障在一定程度上帶動(dòng)了消費(fèi)；調(diào)整稅收政策，特別是出口退稅政策，對(duì)于拉動(dòng)中國近幾年出口的發(fā)展，可以說是功不可沒。近年來進(jìn)口的壓力很大，出口能否穩(wěn)定增長，是關(guān)系到中國國際收支平衡及影響經(jīng)濟(jì)增長的重大問題。而這幾年為什么出口發(fā)展很好，原因很多，跟中國稅收政策的調(diào)整有很大的關(guān)系。

　　（二）財(cái)政改革面臨的問題和矛盾

　　1.政府間事權(quán)劃分尚不合理第一個(gè)表現(xiàn)是中央管什么，地方政府管什么，重疊交叉比較多，看不出各級(jí)政府調(diào)控的側(cè)重點(diǎn)在哪里。另外一個(gè)重要的表現(xiàn)就是地方承擔(dān)了中央的事權(quán)。許多事情該中央辦的、中央沒辦或沒有充分承擔(dān)，長期延續(xù)下來由地方承擔(dān)。這種情況會(huì)帶來兩大后果：一個(gè)后果是加重了地方的負(fù)擔(dān)，第二個(gè)后果是這件事情本身也辦不好。這不僅是理論問題，而且也是個(gè)實(shí)踐問題。

　　例如，基礎(chǔ)教育的發(fā)展，從根本上說，在于事權(quán)劃分沒有處理好�；�礎(chǔ)教育發(fā)展滯后，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育落后，很多兒童失學(xué)、輟學(xué)；發(fā)展的基礎(chǔ)條件很差。原因在哪里？我看就在于事權(quán)劃分。我國長期以來對(duì)基礎(chǔ)教育，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育有一個(gè)方針：地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。由此導(dǎo)致一方面，我們國家的教育投入格局是中央和省的教育投入基本上用于高等教育，致使一些高校錢多得無處花；另一方面，中國的基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村的基礎(chǔ)教育的投入主要是靠縣以下包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民來投入。經(jīng)調(diào)查，縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政總體上的資金格局中，60%-70%要用于教育。由此帶來的后果就是使縣、鄉(xiāng)的財(cái)政很困難，另一個(gè)后果這個(gè)事辦不好。所以現(xiàn)在農(nóng)村的教育發(fā)展面臨很多的矛盾。現(xiàn)在我國總體上的財(cái)力分配格局是中央超過50%，省里超過10%，兩級(jí)加起超過60%，縣以下（包括縣和鄉(xiāng)）不到20%，農(nóng)村教育這么大的事給縣里，與縣鄉(xiāng)所具有的財(cái)政能力很不對(duì)稱。所以基層財(cái)政為什么困難，農(nóng)村基礎(chǔ)教育為什么滯后，在相當(dāng)大程度上與我國的財(cái)政體制、事權(quán)劃分、教育投入的格局有很大關(guān)系。

　　2.地方稅體系不完善地方稅體系不完善，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)方面是地方稅稅種改革滯后，我國大部分稅種是地方固定稅，但是從1994年開始的稅制改革主要是流轉(zhuǎn)稅的改革，和一些重要的所得稅的改革，留給地方的地方稅大部分稅種沒有進(jìn)行改革。這種狀況既影響了地方的財(cái)政收入增長，也影響整體稅制作用的發(fā)揮。

　　另一個(gè)表現(xiàn)就是地方稅稅權(quán)劃分有很大的問題。地方稅的稅權(quán)包括三個(gè)權(quán)力：第一是稅收立法權(quán)，第二是政策調(diào)整權(quán)，第三個(gè)叫征收管理權(quán)。地方稅的征收管理權(quán)沒有問題，地方稅基本上把征管權(quán)力留給地方稅務(wù)局，問題在于立法權(quán)和政策管理權(quán)基本上或高度地集中在中央。高度集權(quán)的這種方式，需要進(jìn)行改革。地方稅稅權(quán)改革的方向，中國不能走美國的道路，美國是聯(lián)邦制，把地方的權(quán)力完全下放給地方，這在中國走不通。中國可以借鑒日本和法國的經(jīng)驗(yàn)，改變當(dāng)前高度集權(quán)的方式，走適度分權(quán)的道路，也就是要把一些小的稅種、稅目、稅率下放到地方，由地方來決定。

　　3.稅收征管領(lǐng)域問題不少稅收征管領(lǐng)域中很大的問題就是增值稅的征管。在國際上包括兩種方法，一種叫扣額法，一種叫扣稅法。中國采取扣稅法，憑發(fā)票扣稅，所以發(fā)票對(duì)增值稅的征收管理，對(duì)國家的財(cái)政發(fā)展影響非常大。前幾年，最大的問題是假發(fā)票；現(xiàn)在最大的問題是真票假開，所以導(dǎo)致現(xiàn)在一些公司和企業(yè)出現(xiàn)零稅賦，甚至出現(xiàn)負(fù)稅賦。另外一個(gè)問題是騙取出口退稅。再者是個(gè)人所得稅征管存在較大漏洞。近幾年，個(gè)人所得稅增長很快，2002年已超過1000億元，但征管的潛力仍然很大，核心問題是采取什么手段來監(jiān)控一個(gè)人的收入。

　　4.內(nèi)外資企業(yè)的所得稅仍是兩套稅制我國這次稅制改革統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅，但是在所得稅統(tǒng)一的改革上滯后了一步。目前內(nèi)外資企業(yè)仍采用兩套不同的所得稅制，對(duì)外資企業(yè)的稅收比較優(yōu)惠。從執(zhí)行的結(jié)果來看總體上對(duì)外企比較有利，調(diào)查表明，外企交納的所得稅實(shí)際稅賦大致上是10%左右，國內(nèi)企業(yè)的實(shí)際稅賦大致上為22%.此外，在房產(chǎn)稅、土地使用稅等其它一些稅種上，內(nèi)外資企業(yè)也采用不同的稅制。中國下一步吸引外資不是靠稅收優(yōu)惠，而要盡快下決心取消對(duì)外資的稅收優(yōu)惠，建立一個(gè)統(tǒng)一的稅制。

　　5.中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度存在很大的問題中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付一年大約為6000多億元，我國2001年的財(cái)政總收入是16400億元，債務(wù)收入是4483億元，合計(jì)是20883億元，還本付息是1923億元，故2001年整個(gè)國家財(cái)力大致上是18960億，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額很大，占整個(gè)財(cái)力的1/3，這個(gè)錢如何分配是個(gè)大問題。問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，大部分轉(zhuǎn)移支付的方法是按照基數(shù)法進(jìn)行分配，其問題在于發(fā)達(dá)地區(qū)基數(shù)高，得到的返還也高；貧困地區(qū)基數(shù)低，得到的少。這種分配資金的辦法和中央的政策調(diào)控目標(biāo)是矛盾的，不僅縮小不了區(qū)域差距，而且在一定程度上使差距越來越大。第二個(gè)問題是存在大量的專項(xiàng)撥款，種類太多，分散了財(cái)力，干不了大事，透明度不高，執(zhí)行不規(guī)范。第三，我們有一個(gè)好辦法，從1995年開始實(shí)行了過渡期轉(zhuǎn)移支付，是按因素法進(jìn)行分配，辦法很好，非常遺憾，就是錢少，通過這種辦法分配的錢近幾年每年大致是100多億元。

　　三、當(dāng)前中國財(cái)政運(yùn)行面臨的主要問題

　　改革開放20多年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就巨大，與此同時(shí)，國家財(cái)政也取得了長足發(fā)展，財(cái)政收入已由80年代初期的1000億元上升到現(xiàn)在的18000多億元，財(cái)政在促進(jìn)我國改革開放和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作出了顯著貢獻(xiàn)。但不容忽視的是，當(dāng)前在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，財(cái)政困難十分突出，財(cái)政運(yùn)行存在的一些問題需引起我們的高度重視。

　　（一）財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重仍然較低，不適應(yīng)政府宏觀調(diào)控的要求

　　財(cái)政收入占GDP的比重是一個(gè)重大的宏觀比例關(guān)系，是關(guān)系到政府宏觀調(diào)控能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要問題。改革以來，財(cái)政收入占GDP的比重呈長期下降趨勢，近幾年雖然有所上升，但是，我認(rèn)為這個(gè)比重還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這是財(cái)政改革發(fā)展中的最大問題。1980年財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是23%，1985年是20%，1990年降至16%，1995年降至最低點(diǎn)10.7%，到2001年大致上升到16%.這個(gè)比重仍是很低的、不夠的，難以適應(yīng)政府宏觀調(diào)控的要求。

　　我們也研究了國外財(cái)政收入占GDP比重的情況。如果把中國的財(cái)政收入占GDP的比重放在國際上來看，與發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，包括一些地區(qū)進(jìn)行比較，我國的這一比重是最低的，沒有哪個(gè)國家、地區(qū)的財(cái)政收入比重比我們的還低。另外，我還注意到，在國外，市場化國家的財(cái)政收入比重不僅僅比較高，而且越來越高。從長期發(fā)展趨勢來看，國外的財(cái)政收支比重處于一種不斷提高的過程。這種情況需要引起我們的注意。

　　我對(duì)美國的情況做了研究，其他國家的情況也十分類似。在上個(gè)世紀(jì)100年的發(fā)展過程中，美國的財(cái)政收入比重經(jīng)過了三個(gè)階段。

　　第一個(gè)階段是頭30年，也就是1900年——1930年，美國財(cái)政收入在這個(gè)階段的比重大致上是10%-15%，與我們現(xiàn)在的情況有點(diǎn)類似。我認(rèn)為，這個(gè)時(shí)候美國財(cái)政收入比重比較低的原因，在很大程度上是因?yàn)槊绹�這個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要是靠市場調(diào)節(jié)，政府管得很少，由此決定政府財(cái)政收支規(guī)模不大。

　　第二個(gè)階段是1930年——1950年，在這20年中，美國財(cái)政收入的比重有了很大的變化，變化到25%，大致上升了10個(gè)百分點(diǎn)。美國這一時(shí)期財(cái)政收入比重為什么會(huì)出現(xiàn)這么大的變化呢？我認(rèn)為，這在很大程度上是因?yàn)槊绹�及其它西方國�?0年代出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，而大危機(jī)誕生了凱恩斯主義。以前的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而凱恩斯主義主張政府要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，要依靠財(cái)政政策來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，化解30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這種背景下，美國就出現(xiàn)了“羅斯福新政”，其他國家也采取了凱恩斯的政策，實(shí)行類似的做法。這些國家都采取財(cái)政政策來化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因此，財(cái)政收入的比重上升就是在這種大背景下出現(xiàn)的。

　　第三個(gè)階段是50年代初期到70年代末期，美國的財(cái)政收入比重又發(fā)生了很大的變化，上升了10個(gè)百分點(diǎn)，到70年代末期達(dá)到35%左右。我認(rèn)為這個(gè)時(shí)期主要是三個(gè)因素帶動(dòng)了財(cái)政收入比重的上升。一是發(fā)展教育科技，提高人口素質(zhì)；二是社會(huì)保障的發(fā)展；三是國防費(fèi)開支很大。80年代開始到現(xiàn)在，美國的財(cái)政制度、政策、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，基本上比較穩(wěn)定，總體收支規(guī)模大致上在35%左右波動(dòng)。

　　其他國家的情況也十分相似，如英國、法國、德國、北歐國家及一些發(fā)展中國家，從過去長期趨勢看，財(cái)政收入的比重也在不斷地上升。我認(rèn)為，100年的財(cái)政收入變化趨勢大致上就代表了財(cái)政發(fā)展規(guī)律，而我國財(cái)政收入比重長期下降的趨勢顯然與國際財(cái)政發(fā)展規(guī)律是相悖的。

　　（二）財(cái)政赤字和國家債務(wù)增長很快，不利于財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政赤字和國家債務(wù)是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，但赤字和債務(wù)的長期過度使用，對(duì)未來財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也有負(fù)面影響。從1979年到2002年的23年間，我國有22個(gè)年份出現(xiàn)赤字，而且進(jìn)入90年代，財(cái)政赤字增幅比80年代要大得多。2003年中央財(cái)政預(yù)算安排的赤字就達(dá)到3098億元，成為赤字最高的年份。需說明的是，現(xiàn)在公布的赤字都是賬面赤字，實(shí)際上還有大量的隱性赤字，即財(cái)政應(yīng)支未支、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)、應(yīng)退未退等方方面面的財(cái)政“欠賬”。實(shí)際表明，到2002年底，財(cái)政僅欠企業(yè)的出口退稅就高達(dá)2500億元。

　　財(cái)政赤字和國家債務(wù)存在密切關(guān)系，國家債務(wù)的用途，一是債務(wù)的還本付息，二是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。因此，隨著財(cái)政赤字和到期債務(wù)的不斷增加，國家財(cái)政的債務(wù)總量總體上表現(xiàn)出上升的態(tài)勢。先看當(dāng)年發(fā)行的債務(wù)。我們?cè)?0年代初大致上不超過100億元（比如，1981年是48億元），1991年是199億元，1995年是1510億元，1998年公布的是3800億元。我認(rèn)為，1998年的債務(wù)應(yīng)該是6500億元，比公布的大了2700億元，這就是財(cái)政部在1998年向銀行發(fā)行的2700億元的特別國債，這2700億元是中國政府實(shí)實(shí)在在的債務(wù)。1999年是3702億元，2000年是4153億元，2001年是4483億元。到2001年底，中國的債務(wù)余額超過18000億元。赤字債務(wù)增長如此之快，值得關(guān)注。

　　（三）中央財(cái)政可支配財(cái)力比重趨于下降，債務(wù)依存度趨于上升

　　分析中央財(cái)政狀況，不能單純看中央本級(jí)財(cái)政收入，更重要的是需看中央可支配的財(cái)力。中央可支配財(cái)力是中央財(cái)政實(shí)實(shí)在在可動(dòng)用的財(cái)力，等于中央本級(jí)財(cái)政收入加上地方上解收入，再減去對(duì)地方的稅收返還。據(jù)有關(guān)資料，分稅制之后中央可支配財(cái)力占全國財(cái)力的比重出現(xiàn)了下降的趨勢，過去這一比重要達(dá)50%，現(xiàn)在不超過三分之一。另一方面，中央的債務(wù)依存度在大幅度的提高。所謂債務(wù)依存度就是當(dāng)年債務(wù)收入占當(dāng)年中央財(cái)政支出的比重，經(jīng)濟(jì)含義是中央財(cái)政支出的每100元中有多少錢是靠發(fā)債來實(shí)現(xiàn)的。這一比重1993年為23.1%，1994年為45.8%，1995年為52.8%，1996年為56%，1997年之后中央債務(wù)依存度已經(jīng)超過60%，也就是說，現(xiàn)在中央每支出100元中，就有60多元是靠借債來實(shí)現(xiàn)的。

　�。ㄋ模┴�(cái)政支出領(lǐng)域問題相當(dāng)突出

　　首先是財(cái)政支出總量不足與財(cái)政資金損失浪費(fèi)并存。很多預(yù)算單位都在不同程度上存在著資金的浪費(fèi)與損失現(xiàn)象。

　　其次是財(cái)政供養(yǎng)人口太多。1996年的財(cái)政供養(yǎng)人口是3670萬人，比1978年的財(cái)政供養(yǎng)人口增長了82%.然而，從1978年到1996年，我國的總?cè)丝趦H僅增長了27%.1978年的財(cái)政供養(yǎng)人口占總?cè)丝诘谋戎厥?.1%，1996年上升到3.0%.1978年時(shí)，50個(gè)人養(yǎng)一個(gè)財(cái)政人口；到了1996年，33個(gè)老百姓就要養(yǎng)一個(gè)財(cái)政人口。近年來財(cái)政供養(yǎng)人口又有增加，到現(xiàn)在為止，大致上是3800萬人，其中公務(wù)員1000萬人，事業(yè)單位供養(yǎng)人口2800萬。供養(yǎng)人口的增加是財(cái)政困難的一個(gè)重要原因。

　　再一點(diǎn)，財(cái)政支出格局與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求、與公共財(cái)政的差距還很大，“越位”與“缺位”的矛盾并存�！霸轿弧敝饕�表現(xiàn)在補(bǔ)貼國有企業(yè)、對(duì)城鎮(zhèn)居民范圍過寬的福利補(bǔ)貼等。市場經(jīng)濟(jì)條件下，我們需要把兩件事做好，即對(duì)高收入階層的征稅與加強(qiáng)對(duì)低收入階層的社會(huì)保障工作。這兩個(gè)方面的任務(wù)對(duì)于發(fā)展中的中國來說，非常艱巨�！叭蔽弧敝饕�表現(xiàn)在對(duì)教育、科技、環(huán)保等領(lǐng)域缺乏必要的資金支持。

　�。ㄎ澹┲袊�財(cái)政領(lǐng)域兩個(gè)層次最困難

　　一個(gè)層次是中央財(cái)政，相當(dāng)困難，我們?cè)谇懊嬉炎髁朔治�。另一個(gè)層次在基層，這里主要是指縣鄉(xiāng)財(cái)政�，F(xiàn)在基層面臨的最大問題有以下幾個(gè)：一是基層財(cái)政的赤字面很大，大致上35%左右的縣是赤字縣，而且越向西部走，財(cái)政赤字面越寬。二是基層的債務(wù)很大。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們現(xiàn)在的鄉(xiāng)村有3259億元凈債務(wù)。其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，平均400萬元/鄉(xiāng)；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均20萬元/村。根據(jù)我的社會(huì)實(shí)踐調(diào)查，縣本級(jí)的債務(wù)相當(dāng)于縣鄉(xiāng)村三級(jí)債務(wù)的比重大約為70%左右，由此大致推斷，全國縣鄉(xiāng)村三級(jí)債務(wù)大約是1萬億元。另外，省本級(jí)、市本級(jí)的債務(wù)還沒有統(tǒng)計(jì)，由此可見基層債務(wù)之大。上面所說的還只是財(cái)政的債務(wù)，不包括銀行的不良債務(wù)，實(shí)際上，銀行的不良貸款和風(fēng)險(xiǎn)也很大。三是基層財(cái)政困難還體現(xiàn)在相當(dāng)一部分地區(qū)，工資不能按時(shí)發(fā)放和足額發(fā)放，換句話說，當(dāng)前中國久拖未決的欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在基層。

　　我國財(cái)政出現(xiàn)困難問題，其成因是多方面的，擇其要者，主要有以下幾點(diǎn)：

　　1.在經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)軌過程中，財(cái)力的下降、財(cái)政困難的形成有一定的必然性。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推行了一系列的改革，為了保證各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，我國財(cái)政采取了“放權(quán)讓利”的辦法，讓權(quán)給地方，讓利給企業(yè)。這種做法必然導(dǎo)致財(cái)力的下降，也引起了財(cái)政的困難。這是為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革所付出的成本。

　　2.宏觀經(jīng)濟(jì)效益不佳，制約財(cái)政收入增長。長期以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于粗放外延性，高投入、低產(chǎn)出、速度快、效益差的經(jīng)濟(jì)增長格局，一直沒有根本的改觀。特別是由于受到體制性因素影響，地方和企業(yè)盲目投資，重復(fù)建設(shè)，進(jìn)一步加劇了結(jié)構(gòu)性矛盾和效益的下降。資料表明，我國國有工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)利稅率，1990年為13.5%，到1997年下降為9.64%；資金利稅率1990年為12.2%，1997年下降為6.92%；產(chǎn)值利稅率1990年為10.41%，到1997年下降為8.40%.顯然，上述效益指標(biāo)的下降，不利于國家財(cái)政的增收。不僅如此，國有企業(yè)的虧損問題十分突出，1995年國有獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)虧損總額367億元，到1997年上升為830億元，這些虧損失業(yè)不僅減少了對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)，而且還需財(cái)政給予補(bǔ)貼。

　　3.現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)的變化不相適應(yīng)�，F(xiàn)在非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，在經(jīng)濟(jì)總量中已占到50%左右，但國家來自這方面的稅收不到30%，二者的增長格局很不相稱。此外，當(dāng)前國民收入分配格局已發(fā)生了重大變化，居民個(gè)人分配比重已由過去改革初期的51%上升到現(xiàn)在的70%左右，但個(gè)人所得稅在國家財(cái)政收入中的比重微乎其微，目前只占到3.4%（1998年）。

　　4.財(cái)權(quán)分散造成了財(cái)力分散。在西方市場經(jīng)濟(jì)國家里，財(cái)政分配與政府分配基本上是一個(gè)概念。財(cái)政行使著政府的分配職能，代表著政府參與對(duì)社會(huì)產(chǎn)品的分配和再分配，而沒有預(yù)算外資金分配這個(gè)概念。但在我國，政府分配除了財(cái)政分配，還包括其它行政部門的分配，致使國家財(cái)政的分配相當(dāng)分散，財(cái)政的職能弱化。由此帶來了幾個(gè)問題：一是國家財(cái)權(quán)分散化，使財(cái)政難以統(tǒng)籌管理政府的各種收入；二是造成國家分配秩序的混亂，加重了企業(yè)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；三是為腐敗現(xiàn)象和違紀(jì)問題的不斷發(fā)生創(chuàng)造了條件。

　　四、財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)與政策取向

　　（一）總體戰(zhàn)略目標(biāo)的定位

　　當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，也是推進(jìn)中國工業(yè)化現(xiàn)代化進(jìn)程的重要時(shí)期。為此，財(cái)政改革發(fā)展的任務(wù)十分艱巨，其總體戰(zhàn)略目標(biāo)是：深化財(cái)政改革，完善財(cái)政政策，建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政。

　　黨的十五大提出要集中財(cái)力，振興國家財(cái)政。江澤民總書記1999年8月為《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識(shí)讀本》作了重要批語，對(duì)財(cái)政工作的屬性及其財(cái)政在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位作用進(jìn)行了高度概括，并明確提出要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制和穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政。這充分體現(xiàn)了中央對(duì)財(cái)政工作的關(guān)心和重視，也為今后的財(cái)政改革發(fā)展指明了方向和目標(biāo)。

　　為什么要建立穩(wěn)定、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政？從根本上說，這是從我國國民經(jīng)濟(jì)形勢和未來的宏觀全局出發(fā)作出的一個(gè)重要判斷。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，從當(dāng)前和今后中長期看，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展面臨新的任務(wù)，這對(duì)國家財(cái)政都會(huì)帶來新的要求和支出壓力。（1）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是今后一個(gè)時(shí)期國家宏觀調(diào)控的重點(diǎn)，但國家如何籌措資金強(qiáng)化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的支柱產(chǎn)業(yè)是一個(gè)新問題，這一問題能否得到有效解決，將關(guān)系到國家的產(chǎn)業(yè)政策能否得到切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行，關(guān)系到未來我國的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展后勁。（2）我國已經(jīng)確定了“科教興國”的發(fā)展戰(zhàn)略，這就客觀上要求國家財(cái)政進(jìn)一步強(qiáng)化科技教育投入的力度。（3）社會(huì)保障在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及經(jīng)濟(jì)改革中具有十分重要的作用，同時(shí)對(duì)國家財(cái)政支出也是一個(gè)潛在的負(fù)擔(dān)。（4）當(dāng)前我國的國有經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入“攻擊”階段，國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展面臨一系列新的問題需要解決，如減人增效問題、技術(shù)改造問題、資本金注入問題等等，這都需要國家財(cái)政從政策上和財(cái)力上給予支持。（5）從財(cái)政自身看，當(dāng)前面臨的一個(gè)突出問題是財(cái)政“緊運(yùn)行”的矛盾沒有根本改觀，赤字和債務(wù)增加很快，今后財(cái)政的還本付息無疑會(huì)進(jìn)一步加重。總之，面對(duì)上述問題和宏觀調(diào)控的任務(wù)要求，財(cái)政已經(jīng)不能回避。因此，必須從宏觀全局和實(shí)現(xiàn)政府職能的需要出發(fā)，采取有效措施，改變財(cái)政的弱勢地位，使國家財(cái)政發(fā)展建立在穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的基礎(chǔ)之上。

　　（二）總體戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)涵和要求

　　1.提高財(cái)政收入的兩個(gè)比重。財(cái)政兩個(gè)比重是國家宏觀調(diào)控的重要數(shù)量比例關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)國家職能、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要財(cái)力保障。在市場經(jīng)濟(jì)下，宏觀調(diào)控主要依靠兩個(gè)手段，一是財(cái)政政策，一是貨幣政策。貨幣政策的優(yōu)勢在于總量調(diào)控，財(cái)政政策的強(qiáng)項(xiàng)是解決結(jié)構(gòu)問題。當(dāng)前和今后中長期結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要任務(wù)，這就需要進(jìn)一步充分發(fā)揮財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，將財(cái)政收入占GDP的比重及其中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重提高到一個(gè)合理水平，從而增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控的能力。說到底，國家調(diào)控和中央權(quán)威需要建立在必要的財(cái)力基礎(chǔ)上，雄厚的財(cái)政實(shí)力是一個(gè)國家強(qiáng)大、穩(wěn)定、安全的重要體現(xiàn)和有力保證。財(cái)力水平長期低下，財(cái)政收入比重上不去，建立一個(gè)強(qiáng)大的財(cái)政就是一句空話，中央宏觀調(diào)控也會(huì)大打折扣。

　　2.從長期趨勢看，財(cái)政赤字和國家債務(wù)的規(guī)模不能太大。赤字和債務(wù)不僅可彌補(bǔ)中央財(cái)力的不足，而且是政府財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的必要手段。財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)一靠稅收政策，二靠支出政策，三靠赤字、債務(wù)政策。但是，赤字和債務(wù)的規(guī)模不能太大，太大了有風(fēng)險(xiǎn)。赤字和債務(wù)規(guī)模的確定一要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，考慮宏觀調(diào)控的需要，二要考慮財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1998年以來的積極財(cái)政政策，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大赤字，擴(kuò)大債務(wù)，用擴(kuò)大基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，效果非常好。我國今后幾年很可能繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，但時(shí)間也不能長。強(qiáng)大的財(cái)政是建立在穩(wěn)定、平衡的財(cái)政基礎(chǔ)上的，主要靠稅收，而不是大量依靠赤字和舉債。

　　3.應(yīng)該有一個(gè)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度、體制和辦法。當(dāng)前不但應(yīng)注意到國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且銀行也有風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在：銀行不良貸款比例高，非銀行金融機(jī)構(gòu)很多資不抵債，最為緊迫的是農(nóng)村合作基金會(huì)的非法集資數(shù)額巨大。銀行風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系緊密，因?yàn)殂y行發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)，老百姓要找政府，而政府只有找財(cái)政。因此，建立強(qiáng)大的財(cái)政，保證國家的經(jīng)濟(jì)安全，一方面要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面要注意安全，防范風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）中長期財(cái)政政策取向研究

　　建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略性任務(wù)。那么，如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？從當(dāng)前和今后中長期考慮，需要采取以下幾項(xiàng)政策措施：

　　第一，運(yùn)用好財(cái)政政策，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系非常密切，財(cái)政的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政就成了無源之水。因此，研究財(cái)政發(fā)展思路，最重要的是需要考慮如何運(yùn)用好財(cái)政政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是解決財(cái)政問題的根本途徑。

　　財(cái)政政策要作為反周期的手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。即在經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)候，實(shí)行緊縮的財(cái)政政策，以抑制需求，防治通貨膨脹；在經(jīng)濟(jì)增長低迷的時(shí)候，實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，以擴(kuò)大需求，防治通貨緊縮。這是市場經(jīng)濟(jì)國家相機(jī)決擇運(yùn)用財(cái)政政策的一般做法和理論概括。近幾年我國實(shí)行積極的財(cái)政政策，其實(shí)質(zhì)就是需求不足狀態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一次成功實(shí)踐。近期我國經(jīng)濟(jì)增長仍然面臨通貨緊縮趨勢的困撓。因此，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策仍然是必要的，從中長期考慮，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢再相應(yīng)決定積極財(cái)政政策的持續(xù)性問題。

　　推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整是財(cái)政政策面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。要積極支持科技進(jìn)步和創(chuàng)新，一方面切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)科研，另一方面支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而使科技發(fā)展真正成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。此外，國家已制定了西部大開發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略，這不僅是關(guān)系到縮小地方發(fā)展差距的重大問題，而且是關(guān)系到中國未來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)宏觀問題。為此，國家財(cái)政政策要積極配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，不僅在國債資金分配上，而且在轉(zhuǎn)移支付制度方面，都要向西部地區(qū)傾斜。

　　要積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展。國有經(jīng)濟(jì)是我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，也是振興國家財(cái)政的重要基礎(chǔ)。因此，財(cái)政作為國家綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，需要努力創(chuàng)造條件，制訂相關(guān)政策，積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展。對(duì)于企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組，在財(cái)稅政策和財(cái)務(wù)制度方面要給予積極支持，促進(jìn)規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)和資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對(duì)于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌管理，重點(diǎn)用于符合產(chǎn)業(yè)政策、有經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)中，以盤活國有資產(chǎn)存量，改善國有資產(chǎn)經(jīng)營，維護(hù)國家資本權(quán)益。另外，隨著國有經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快，企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)問題日漸突出，如何建立一個(gè)較為完備的社會(huì)保障體系已成為當(dāng)務(wù)之急。財(cái)政部門要通過建立社會(huì)保障預(yù)算、強(qiáng)化社會(huì)保障資金管理、建立城市個(gè)人最低收入保障制度等途徑，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)保障改革進(jìn)程，這對(duì)于促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)改革無疑具有重要作用。還有一點(diǎn)，財(cái)政要根據(jù)當(dāng)前所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)力分配格局的變化，拓寬理財(cái)思路，調(diào)整有關(guān)財(cái)稅政策，逐步提高非國有經(jīng)濟(jì)及第三產(chǎn)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)率，這一方面有利于開辟國家財(cái)源，增加財(cái)政收入，另一方面也有利于為國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的外部環(huán)境。

　　第二，進(jìn)一步改革和完善稅制1994年出臺(tái)的稅制改革是一次重大的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，在規(guī)范稅制、公平稅負(fù)方面邁出了重要一步。但按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，稅制本身還需要作一些調(diào)整和改革，其著力點(diǎn)是強(qiáng)化稅收的組織收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能。一是完善流轉(zhuǎn)稅體系。要深化增值稅的改革，其改革方向是由生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，使企業(yè)購置設(shè)備投資能夠予以抵免，以減輕企業(yè)稅負(fù)，擴(kuò)大企業(yè)投資。同時(shí)，要擴(kuò)大增值稅的征收范圍，可考慮將第三產(chǎn)業(yè)的交通運(yùn)輸、郵電通訊、建筑業(yè)等行業(yè)由征收營業(yè)稅改為征收增值稅，以解決目前這些行業(yè)稅負(fù)偏低的突出矛盾，亦可以適當(dāng)增加財(cái)政收入。二是強(qiáng)化國家來自個(gè)人方面的稅收。隨著國民收入分配格局的變化和居民收入的增長，個(gè)人所得稅會(huì)日益成為一個(gè)很有發(fā)展前途的稅種。當(dāng)前最緊迫的是需要修改個(gè)人所得稅法，建立覆蓋個(gè)人全部收入的、源泉代繳與自行申報(bào)、分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。同時(shí)要適時(shí)開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、財(cái)產(chǎn)稅等，以調(diào)節(jié)富裕階層過高的收入。三是從資源合理配置及國際慣例的角度講，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅勢在必行，包括稅率的統(tǒng)一、稅基的統(tǒng)一、稅收減免政策的統(tǒng)一等。今后對(duì)企業(yè)所得稅政策的優(yōu)惠應(yīng)主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策方面，對(duì)國家急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)可酌情給予所得稅優(yōu)惠，對(duì)一般加工工業(yè)，屬于控制發(fā)展范圍，則不應(yīng)優(yōu)惠。四是深化地方稅改革，完善地方稅體系，合理配置地方稅稅權(quán)，這也是我國今后中長期稅制改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　第三，在規(guī)范政府分配行為方面邁出大的改革步伐國外政府分配行為有一個(gè)顯明特征，這就是歷來以財(cái)政稅收分配為主，收費(fèi)分配為輔，而且將政府收費(fèi)納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國特別是在地方一級(jí)，收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)規(guī)模日益膨脹，并游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，這從本質(zhì)上講是不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的一種非規(guī)范分配行為。鑒于目前的狀況，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是需要切實(shí)認(rèn)真貫徹和執(zhí)行中央有關(guān)政策精神，對(duì)各級(jí)政府的各行政管理部門的各種收費(fèi)以及設(shè)立的各項(xiàng)基金，進(jìn)行全面的清理整頓，不合理的堅(jiān)決取消，有必要保留的則統(tǒng)一納入各級(jí)政府的預(yù)算，實(shí)行收支兩條線，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，取消部門自收自支的不合理做法。此外，從中長期考慮，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是國家參與國民收入分配的主要手段，國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系應(yīng)主要通過稅收的形式反映出來，由此出發(fā)，需要研究確立政府部門的某些收費(fèi)收入要逐步過渡到納入征稅范圍的新思路。今后結(jié)合稅制改革，可考慮將養(yǎng)路費(fèi)、排污費(fèi)、教育費(fèi)附加、市政建設(shè)方面的收費(fèi)以及對(duì)農(nóng)民的各種統(tǒng)籌提留費(fèi)用等，納入征稅。

　　第四，完善和健全分稅制財(cái)政體制我國1994年出臺(tái)的分稅制新體制，其改革方向是正確的，在規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系方面，也已取得了明顯的成效。下一步改革主要是完善和健全這一體制，側(cè)重解決兩方面問題：一是逐步建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付基本上建立在基數(shù)法分配基礎(chǔ)上，不利于有效地調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力分配不公和公共服務(wù)水平的差距。另外，專項(xiàng)補(bǔ)助透明度不高，存在很大的隨意性。轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新的基本政策取向是規(guī)范化、科學(xué)化，同時(shí)需要遵循先易后難、逐步推進(jìn)的步驟。近中期要不斷加大中央轉(zhuǎn)移支付的增量分配力度，重點(diǎn)向西部民族地區(qū)和其它落后省份傾斜，以緩解這些地區(qū)財(cái)力緊張的突出矛盾。從長期考慮，要打破既得利益格局，將轉(zhuǎn)移支付的增量分配和存量分配統(tǒng)籌考慮，在全國普遍實(shí)行規(guī)范的新辦法。也就是通過測算地方的財(cái)政收入能力，按一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)確定地方的支出水平，從而據(jù)此確定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，這對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范中央與地方的關(guān)系，調(diào)節(jié)地區(qū)間的公共服務(wù)水平，無疑會(huì)發(fā)揮重要作用。二是完善所得稅分享政策。企業(yè)所得稅政策性強(qiáng)，宏觀調(diào)控作用大，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其收入也將逐步大幅度上升，原有所得稅按行政隸屬關(guān)系劃分的做法，與建立統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)、實(shí)行政企分開的要求是不相符的。為此，從2002年開始，中央已出臺(tái)了所得稅分享改革方案，決定2002年中央和地方的所得稅分享比例各為50%，2003年中央得60%，地方40%.中央由此增加的財(cái)政收入完全用于中西部的轉(zhuǎn)移支付。這一改革與市場經(jīng)濟(jì)要求相吻合，也有利于發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。需要注意的問題是，在今后一個(gè)時(shí)期，中央分享比例不宜再作提高，以利兼顧和調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”。此外，中央增加的收入要確實(shí)通過科學(xué)規(guī)范的辦法向中西部傾斜。

　　第五，深化支出改革，強(qiáng)化支出管理我們國家的財(cái)政支出，特別是支出預(yù)算管理，與國外比較確定存在很大的差別，值得我們深思。比如，西方國家的預(yù)算編制得很細(xì)，細(xì)化到一本書、很厚的一本書。而我們國家的預(yù)算編制很粗；國外的預(yù)算編制時(shí)間很長，這是細(xì)化預(yù)算的必要條件。像美國、法國的預(yù)算編制大致上需要一年半時(shí)間。中國的預(yù)算編制則只需要一個(gè)月到二個(gè)月就完成了；國外的預(yù)算透明度高，而我們的預(yù)算在很大程度上屬于秘密；一般來說，國外預(yù)算通過之后就變成了《預(yù)算法案》，對(duì)款項(xiàng)的支付對(duì)象、支付目的、支付時(shí)間，都做了詳細(xì)的規(guī)定，必須嚴(yán)格執(zhí)行。我們預(yù)算執(zhí)行的機(jī)動(dòng)性則比較大。

　　我并不認(rèn)為國外的做法什么都好。最根本的還是要從中國的國情出發(fā)，來安排我們的政策、制度。但在管理上，包括以上所說的財(cái)政支出以及預(yù)算管理，都要認(rèn)認(rèn)真真地研究和借鑒國外的做法。當(dāng)然，我們?cè)诟母锊襟E方面要穩(wěn)妥，在技術(shù)方法、管理上還是要學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)。

　　目前，我國這方面改革的方向和內(nèi)容都非常明確，預(yù)算改革主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購。中國過去沒有部門預(yù)算，這里有三個(gè)概念需要明確。第一個(gè)概念是，部門預(yù)算是預(yù)算編制的改革。第二個(gè)概念是涉及到怎么編制部門預(yù)算。我們要搞的部門預(yù)算，其實(shí)就是一個(gè)部門一本預(yù)算，這是過去所沒有的。第三個(gè)概念是涉及到部門預(yù)算要解決什么問題。我認(rèn)為，部門預(yù)算要解決的核心問題有兩個(gè)：細(xì)化預(yù)算和綜合預(yù)算。部門預(yù)算就是要將預(yù)算細(xì)化到部門，細(xì)化到基層單位，要細(xì)化到項(xiàng)目，細(xì)化到時(shí)間。這也是為什么我們的預(yù)算改革面臨的阻力和壓力那么大的原因。綜合預(yù)算，也就是將每個(gè)部門、每個(gè)單位內(nèi)的預(yù)算內(nèi)外收支都放在每個(gè)部門、每個(gè)單位的一本賬里面。

　　國庫集中支付，也叫做國庫單一賬戶制度。第一個(gè)概念就是將所有預(yù)算單位的預(yù)算賬戶都取消。但是，這并不意味著預(yù)算單位沒有賬戶了。第二個(gè)概念就是，財(cái)政部門給每個(gè)單位指定一個(gè)設(shè)在國庫的賬戶。第三個(gè)概念是，預(yù)算單位的財(cái)政收支要通過這個(gè)國庫賬戶進(jìn)行。

　　政府采購也是支出改革的一個(gè)重要內(nèi)容。2002年6月29日，國家通過了《政府采購法》，將引導(dǎo)政府采購更好更快地發(fā)展。我的判斷是，《政府采購法》出臺(tái)以后，政府采購的前景十分廣闊，將出現(xiàn)三個(gè)趨勢：其一，政府采購規(guī)模將大幅度上升，國外政府采購在財(cái)政支付中的規(guī)模一般要占到30%.其二，政府采購的范圍要不斷地拓寬，將包括到工程、服務(wù)和貨物三個(gè)方面。第三，政府采購現(xiàn)在有五種方式，公開招標(biāo)在政府采購中的比重將越來越大。公開招標(biāo)的最大好處是將競爭機(jī)制引入了采購領(lǐng)域，是公開、公正、公平的做法，符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)范運(yùn)行的原則。

　�。�1）何盛明：《政府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的——關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政職能的幾點(diǎn)思考》，載財(cái)政部科研所《研究報(bào)告》1998年第17期，第2頁。

　�。�2）項(xiàng)懷誠：《財(cái)政政策調(diào)控與啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長》，《人民日?qǐng)?bào)》1998年6月16日。

　�。�3）引自世界銀行1997年發(fā)的報(bào)告《變革世界中的政府》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第2頁。

　�。�4）（7）引自項(xiàng)懷誠主編《中國財(cái)政體制改革》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年版，第399頁。

　�。�5）（6）同②，第23頁、第22頁。

　�。�8）[美]理查。A.穆斯格雷夫和波吉。B.穆斯格雷夫：《美國財(cái)政理論與實(shí)踐》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第24頁

　�。�9）陳共主編：《財(cái)政學(xué)》（修訂本），四川人民出版社1994年版，第40頁

　�。�10）何盛明：《政府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的——關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政職能的幾點(diǎn)思考》，載財(cái)政部科研所（研究報(bào)告》1998年第17期，第2頁。

　�。�11）江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》，人民出版社1997年版，第17頁。