「內(nèi)容提要」中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、收入低在很大程度上與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足并主要由農(nóng)民承擔(dān)密切相關(guān)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)民不再交納“三提五統(tǒng)”，但長期以來形成的農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，已成為嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入快速增長的重要原因。

　　「摘 要 題」農(nóng)村公共物品

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品供給/農(nóng)民收入

　　一、中國城鄉(xiāng)不同的公共產(chǎn)品供給制度

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革前，我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)在很大程度上與農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)民承擔(dān)密切相關(guān)。

　　在20世紀(jì)50年代逐步形成的二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把中國社會截然分割為城鄉(xiāng)對立的兩極。國家政策長期向城市和市民傾斜，城市和市民的事情由政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村和農(nóng)民的事情由農(nóng)民自己解決。國家和政府將屬于全民所有的國有資產(chǎn)和財(cái)政收入主要用于城市和市民身上。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品供給一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元供給與消費(fèi)制度。這種二元公共產(chǎn)品供給制度拉大了城鄉(xiāng)差距，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民收入本來就比市民少得多，還要承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金的提供。在城市，一切公共產(chǎn)品和公共設(shè)施（含可以收費(fèi)或可以由市場提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品），包括幼兒園、圖書館、體育場、福利院、醫(yī)療衛(wèi)生、公園、道路、供電供水設(shè)施、公共交通，以及政府管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和開支，均由國家承擔(dān)，在這些公共產(chǎn)品和公共設(shè)施的建設(shè)上，城市居民無需交納一分錢，不象農(nóng)民那樣既要交“提留”，又要交“統(tǒng)籌”，而且，對這些公共產(chǎn)品和公共設(shè)施的消費(fèi)有不少項(xiàng)目都是免費(fèi)。城市公共產(chǎn)品無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村。而農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共設(shè)施則成為了政府遺忘的角落。農(nóng)村公共產(chǎn)品不但數(shù)量少、質(zhì)量差，政府還硬性規(guī)定由農(nóng)民以上繳“提留”、“統(tǒng)籌”和負(fù)擔(dān)義務(wù)工、積累工等形式自我承擔(dān)、自我供給。基層政府為了出政績，甚至以各種亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款的方式向農(nóng)民籌集公共產(chǎn)品建設(shè)資金。農(nóng)村中小學(xué)、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村文化事業(yè)、農(nóng)村道路、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、中低產(chǎn)田改造等一切農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)（甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資），都要由農(nóng)民（通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收�。﹣碡�(fù)擔(dān)。

　　農(nóng)民作為國家公民，作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，理應(yīng)享受與城市居民一樣的競爭機(jī)會和一樣的公民權(quán)利，但城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)村居民事實(shí)上處于不平等地位，淪為二等公民。從農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)民交納給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“五統(tǒng)籌”費(fèi)用的內(nèi)容來看，農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等均屬于公共產(chǎn)品，而且不少是屬于全國性公共產(chǎn)品，本應(yīng)由政府提供，納入公共財(cái)政支出的范圍。但這些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品支出卻由政府轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。而城市居民比農(nóng)村居民享受數(shù)量更多、質(zhì)量更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，卻從來沒有被強(qiáng)制性的為教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、國防、道路建設(shè)作出額外負(fù)擔(dān)。

　　在義務(wù)教育方面，“科教興國”是我國的一項(xiàng)重要國策，我國憲法也明確規(guī)定，接受義務(wù)教育是公民的權(quán)利和義務(wù)。但長期以來，政府在這方面對農(nóng)村和城市實(shí)行的是差別對待的政策。1986年頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》第22條規(guī)定：“城鎮(zhèn)，凡國家舉辦的中小學(xué)新建、擴(kuò)建、改建校舍所需的投資，按學(xué)校隸屬關(guān)系列入主管部門基本建設(shè)投資計(jì)劃。農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)村自籌為主�！币簿褪钦f，城鎮(zhèn)中小學(xué)屬于國家舉辦的學(xué)校，由政府撥款建設(shè)，農(nóng)村中小學(xué)則是農(nóng)民自己的學(xué)校，由農(nóng)民自籌資金興辦。學(xué)校建設(shè)是如此，教育經(jīng)費(fèi)的分配也如此。1988年全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出1528億元，其中中小學(xué)930億元，而占全國中小學(xué)校數(shù)和學(xué)生人數(shù)70％左右的農(nóng)村中小學(xué)只有465億元，這點(diǎn)財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)一般還不夠發(fā)放公辦教師的工資，而大量的民辦教師的工資以及教師的辦公經(jīng)費(fèi)、教學(xué)實(shí)驗(yàn)器具設(shè)施和圖書資料等所需經(jīng)費(fèi)就由農(nóng)民以鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育附加費(fèi)方式承擔(dān)。除此之外，農(nóng)民還要參加教育集資、攤派和支付學(xué)校的亂收費(fèi)等。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)居民在義務(wù)教育中，需要自己負(fù)擔(dān)的比率為13％，而在農(nóng)村，盡管農(nóng)民收入只有城鎮(zhèn)居民收入的1/3，但農(nóng)民承擔(dān)的比率卻為60％。本來，義務(wù)教育涉及到整個(gè)國家的長治久安和長遠(yuǎn)利益，是全國性公共產(chǎn)品，其所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央政府提供，在城市也確實(shí)實(shí)現(xiàn)了由政府負(fù)責(zé)提供的義務(wù)教育。但在農(nóng)村，義務(wù)教育事實(shí)上成了農(nóng)民的義務(wù)，家長的義務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)由政府轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。不僅如此，農(nóng)民出錢培養(yǎng)的人才又大多通過大中專學(xué)校的升學(xué)考試流入了城市，很少再回到農(nóng)村去。因此，事實(shí)上是農(nóng)民出錢辦教育，為國家、為城市免費(fèi)培養(yǎng)人才。農(nóng)村大量優(yōu)秀人才的流失，使本來就缺乏人才的農(nóng)村更加缺乏，這又進(jìn)一步制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。

　　在計(jì)劃生育方面，實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量，是我國一項(xiàng)基本國策。我國最大的問題就是人口太多。但在目前，控制人口不是個(gè)人的理性選擇，而是政府的要求。它不僅關(guān)系到當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且關(guān)系到中華民族的未來，因而是一種全國性公共產(chǎn)品。因此，農(nóng)村計(jì)劃生育工作的費(fèi)用以及對獨(dú)生子女家庭的補(bǔ)助費(fèi)等應(yīng)由政府承擔(dān)。這部分費(fèi)用由農(nóng)民承擔(dān)，使農(nóng)民承擔(dān)了雙重成本，一是個(gè)人少生育的機(jī)會成本，二是為國家承擔(dān)計(jì)劃生育工作的成本。

　　在民兵訓(xùn)練和軍烈屬優(yōu)撫方面，我國農(nóng)民占全國人口的70％，農(nóng)民子弟是我國軍隊(duì)兵員的主要來源。農(nóng)民子弟參軍保家衛(wèi)國，并不僅僅是保護(hù)自己的家庭、村莊�？梢哉f，農(nóng)民為我國國家安全和國防建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。像民兵訓(xùn)練、軍烈屬優(yōu)撫工作等事關(guān)國家安全的純公共產(chǎn)品，是包括全體城鄉(xiāng)人民在內(nèi)的全國人民都受了益的，其所需費(fèi)用應(yīng)該由政府承擔(dān)。在城市，這類費(fèi)用就是由國家承擔(dān)的。但在農(nóng)村，卻由政府轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每年要向軍屬家庭支付2000-4000元的補(bǔ)助，否則，就無人愿意參軍。（注：夏永祥等：《農(nóng)民收入農(nóng)民負(fù)擔(dān)與結(jié)構(gòu)調(diào)整》，第106頁，中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年。）

　　在鄉(xiāng)村道路建設(shè)方面，鄉(xiāng)村道路建設(shè)屬于地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)該主要由地方各級政府承擔(dān)。而國家也將其納入了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的范圍。不僅鄉(xiāng)村道路由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，一些國道、省區(qū)道、縣道等公路改造、擴(kuò)建工程，本應(yīng)由國家財(cái)政出資的，但卻采取“釣魚”的辦法，上級撥一點(diǎn)為“誘餌”，地方再配套一點(diǎn)，剩下大部分由鄉(xiāng)村自行解決，結(jié)果變成了農(nóng)民出錢又出力。

　　農(nóng)民自己搞公共建設(shè)，除了上述鄉(xiāng)統(tǒng)籌的五個(gè)方面外，農(nóng)民還要承擔(dān)每年5-10個(gè)義務(wù)工，10-20個(gè)勞動積累工，而且大部分地區(qū)都取的是上限，即每年農(nóng)民要出30個(gè)無償義務(wù)工。有的地方讓農(nóng)民出工，但多數(shù)地方鄉(xiāng)村采取的是以資抵勞，讓農(nóng)民出錢抵扣義務(wù)工、積累工。僅此一項(xiàng)，全國農(nóng)民每年負(fù)擔(dān)就高達(dá)1000-2000億元，而這一負(fù)擔(dān)是不包括在國家規(guī)定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不超過上年純收入5％范圍內(nèi)的。

　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)民負(fù)擔(dān)對農(nóng)民收入的影響

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)民自我提供、自我供給，對農(nóng)民收入產(chǎn)生了三方面的不利影響。

　　1、農(nóng)村公共產(chǎn)品長期供給短缺，削弱了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加收入的物質(zhì)基礎(chǔ)。與城市相比，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民收入水平低，而國家又不承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給義務(wù)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品長期以來供給短缺，行路難、就醫(yī)難、用電難、上學(xué)難、吃水難等在廣大農(nóng)村地區(qū)十分普遍。另外，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制是自上而下的。農(nóng)民上繳的公共事業(yè)建設(shè)資金并不一定用于農(nóng)民生產(chǎn)、生活急需的公共設(shè)施建設(shè)上，造成農(nóng)村生產(chǎn)、生活公共產(chǎn)品的供給不足，而與農(nóng)民生產(chǎn)、生活并不密切的非生產(chǎn)、生活公共設(shè)施如樓堂館所等卻往往過剩。公共產(chǎn)品和公共設(shè)施缺乏，造成農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)嚴(yán)重不足，影響了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高和農(nóng)民收入的增長。在廣大中西部地區(qū)，有著豐富的動植物資源和特色農(nóng)產(chǎn)品，但因?yàn)闆]有交通運(yùn)輸設(shè)施，農(nóng)民生產(chǎn)出來的產(chǎn)品運(yùn)不出去，產(chǎn)品不能變成商品，其價(jià)值無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民也就無法獲得收入，使得不少地方農(nóng)民“抱著金飯碗討飯吃”。沒有水利排灌設(shè)施，農(nóng)業(yè)只能靠天吃飯，無法擺脫大自然的束縛；沒有通訊信息設(shè)施，農(nóng)民無法與外界聯(lián)系，無法獲取市場信息，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化和市場化程度就無法提高。

　　2、農(nóng)民自我供給公共產(chǎn)品，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少了農(nóng)民既得收入。與城市居民所享用的公共產(chǎn)品由政府免費(fèi)提供相比，農(nóng)民自我供給公共產(chǎn)品本身就不平等，不但加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少了農(nóng)民收入，而且還拉大了城鄉(xiāng)差距。農(nóng)民不但要承擔(dān)國家規(guī)定范圍內(nèi)的三提五統(tǒng)，而且還要承擔(dān)超范圍的提留和統(tǒng)籌。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是采取的自上而下的決策體制，以及我國有關(guān)政策規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能超過上年人均純收入的5％，這是一條高壓線，基層政府為了向農(nóng)民多收費(fèi)和突出政績，又不觸及高壓線，就采取人為虛增農(nóng)民收入來達(dá)到目的，使農(nóng)民有苦難言。甚至不少基層政府為盡快出政績，打著籌集農(nóng)村公共建設(shè)資金為“人民”的旗號（如“人民公路人民修，人民學(xué)校人民建”），向農(nóng)民伸手亂集資，亂攤派，亂收費(fèi)，其數(shù)額大大超出了農(nóng)民的承受范圍，使農(nóng)民群眾聽到基層政府講“人民”就害怕。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民無力增加對農(nóng)業(yè)的投資，從而不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，從而也制約了農(nóng)民收入的增加。

　　3、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)差距遠(yuǎn)勝過有形的收入對農(nóng)民的深遠(yuǎn)影響。農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺乏、公共服務(wù)的薄弱，意味著農(nóng)村、農(nóng)民在進(jìn)行私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)時(shí)要付出比城市居民更高的費(fèi)用和成本。進(jìn)一步講，公共產(chǎn)品同時(shí)是一種中間投入品，或者說是一種生產(chǎn)要素，對公共產(chǎn)品的消費(fèi)，可以減少生產(chǎn)成本，如電力供應(yīng)、農(nóng)村通往城市的公路建設(shè)等，都可以直接降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本和交易成本，從而提高收入水平。公共產(chǎn)品作為一種中間投入品，其供給上的差異必然影響到公共產(chǎn)品消費(fèi)者的生產(chǎn)成本和收入水平。據(jù)研究，更好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健將直接提高一個(gè)人生活的質(zhì)量，還將提高個(gè)人獲得收入的能力。越好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，潛在的窮人就越可能有較好的機(jī)會脫離貧困。而我國基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健等公共產(chǎn)品在農(nóng)村的缺乏或薄弱，制約了農(nóng)民提高個(gè)人獲得收入的能力。

　　三、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的建議

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政相對困難，如何保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個(gè)當(dāng)前急待解決的問題。為此，按照黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，提出以下幾點(diǎn)建議：

　　1、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，必須從根本上改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的二元供給制度，改變農(nóng)村公共產(chǎn)品單純由農(nóng)民自己供給的現(xiàn)狀。國家應(yīng)按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和建設(shè)的責(zé)任與義務(wù)，調(diào)整政府公共支出政策，加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度，落實(shí)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。為此，政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財(cái)政投入力度，給予農(nóng)村居民同城鎮(zhèn)居民相同的國民待遇。但財(cái)政投入并不能一步到位解決農(nóng)村所有的公共產(chǎn)品需求問題，因此，政府的投入應(yīng)該有所側(cè)重，重點(diǎn)保證農(nóng)村義務(wù)教育、基本的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障服務(wù)等涉及基本人權(quán)的公共產(chǎn)品和全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)等以及區(qū)域性公共產(chǎn)品（如河流治理、病蟲害防治）的需求。只有這樣，才能改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，提高農(nóng)民的生活水平，推動農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入提供最為可靠的基礎(chǔ)。

　　具體就建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系來講，一是要建立起中央、省、市、縣四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局，政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體地位，應(yīng)以法律法規(guī)的形式明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的職責(zé)權(quán)限。二是各級政府都應(yīng)建立起相應(yīng)的負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入資金的籌集和使用，了解和掌握農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求信息，并對供需信息進(jìn)行分析，制定科學(xué)、合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)劃。

　　2、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度，建立自下而上的需求表達(dá)機(jī)制。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所采取的“自上而下”的決策機(jī)制，是行政指令的結(jié)果，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下民主決策的要求。它不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真實(shí)需求來決定，而是根據(jù)地方政府官員的“政績”、“利益”目標(biāo)來決定。這種決策機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，使有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下，導(dǎo)致與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)且急需的公共產(chǎn)品供給不足，而與生產(chǎn)、生活無關(guān)的則過剩。因此，必須改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方式，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。其關(guān)鍵在于建立自下而上的需求表達(dá)機(jī)制。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，這有助于供給者了解公眾的需求信息，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益，解決生產(chǎn)、生活急需的公共產(chǎn)品供給不足與同生產(chǎn)、生活關(guān)系不密切的公共產(chǎn)品供給過剩的矛盾。

　　3、拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金渠道。公共產(chǎn)品供給的本質(zhì)是公共產(chǎn)品的資金來源問題。我國農(nóng)村人口多，農(nóng)村地域廣，要建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，僅依靠政府的力量，還不能解決農(nóng)村所需。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給除應(yīng)加大國家投入力度外，還應(yīng)大量地引入民間資本，采取政府與私人共同供給或由私人供給，政府在政策上給予優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)上適當(dāng)補(bǔ)貼，多方面籌集資金，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需的大量資金。

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