近年來，中國經(jīng)濟基本走出通貨緊縮，進入新一輪上升期，經(jīng)濟自主增長的能力明顯增強。但是投資、信貸增長偏快，結構性矛盾突出，通脹跡象開始顯現(xiàn)。經(jīng)過去年底特別是今年4月以來的宏觀調(diào)控，經(jīng)濟總量關系趨穩(wěn)，結構失衡和供求矛盾有所緩解，我國經(jīng)濟正在由上升周期的高位運行向合理區(qū)間回落。但結構性矛盾還沒有消除，體制性矛盾日趨尖銳，宏觀調(diào)控中一些負面效應正在凸現(xiàn)。同時，積極財政政策的擴張性取向尚未改變。當前和今后＿段時間內(nèi)，應在鞏固宏觀調(diào)控成果的同時，適時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策取向和調(diào)控力度，深化體制改革，完善調(diào)控方式，著力推進結構優(yōu)化和經(jīng)濟增長方式轉換，促進國民經(jīng)濟較快平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　一、擴張性財政政策退出的時機已經(jīng)成熟

　　這﹁輪經(jīng)濟上升期出現(xiàn)的部分地區(qū)和行業(yè)投資偏熱，很大程度上是由于政府（特別是地方政府）的行政主導使然。除了地方黨委和政府換屆的“政治周期”推動，以及財政稅收體制、金融體制和投資管理體制等方面的改革不到位等體制性因素影響以外，以長期建設國債為主的積極財政政策對投資迅速升溫也起了重要的支撐作用。不可否認，積極財政政策對中國經(jīng)濟應對亞洲金融危機沖擊，走出通貨緊縮，保持經(jīng)濟快速穩(wěn)定增長，可謂功莫大焉。但是，當前宏觀經(jīng)濟形勢已經(jīng)不再是總需求不足，因此也不宜再以擴張性宏觀經(jīng)濟政策繼續(xù)刺激總需求擴大。對此，去年底以來，貨幣政策選擇了適度從緊的取向。而宏觀調(diào)控的另一個重要手段——財政政策，如果繼續(xù)在“積極”的道路上前行，勢必與當前的宏觀經(jīng)濟形勢相矛盾，也將進一步增加宏觀調(diào)控的難度。

　　另外，從規(guī)避風險的迫切性看，僅長期建設國債就累積達到9100億元之巨，而且中央財政債務依存度偏高，這些都為財政運行本身帶來不小壓力。因此，繼續(xù)實施擴張性財政政策已經(jīng)不合時宜，現(xiàn)行財政政策已經(jīng)到了必須作出調(diào)整的時刻。

　　我國當前的財政收支狀況為財政政策調(diào)整創(chuàng)造了有利條件：

　　首先，近年來我國稅收一直保持較快增長。由于經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，近年金稅、金盾和金財工程全面實施，稅收征管進一步強化，稅收實際征收率大幅度提高。今年上半年全國財政收入達到14306.78億元，比去年同期增加3351.79億元，同比增長30.6%，完成年度預算60.7%，這是近年來同期增收最多、增幅最大、完成進度最好的一年。雖然下半年財政收入增幅將放緩（如清欠出口退稅、部分偏熱行業(yè)引起的稅收增加部分將隨著宏觀調(diào)控見效而放慢等），但全年財政收入增加額仍可能達到4000億元左右。財政收入的快速增長，為壓縮赤字、減發(fā)國債和支持改革提供了可能。

　　其次，近年來積極財政政策逐漸縮小擴張力度，實際上在進行淡出性調(diào)整。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）2004年維持了3198億元的赤字，沒有安排新增赤字。隨著GDP的增長，實際的赤字率（赤字／GDP）較之去年有所下降。（2）長期建設國債發(fā)行規(guī)模，由2000-2002年的每年1500億元，調(diào)低到2003年的1400億元，2004年又減少至1100億元，并且明確承諾將逐步停發(fā)。（3）2003年10月出臺的新出口退稅政策，使出口退稅率在總體上降低了3個百分點。（4）長期建設國債的投向有所調(diào)整，由過去主要用于重點建設項目，擴展到在建重點工程的后續(xù)投入、公共項目的欠賬填補和支持亟待進行的重大改革舉措。這些實踐不僅為財政政策進一步調(diào)整積累了經(jīng)驗，而且形成了擴張性財政政策逐步退出的心理預期，這將減少政策調(diào)整的難度和阻力。

　　二、當前財政政策調(diào)整的實質(zhì)：從擴張性政策逐步轉向平衡性財政政策

　　基于宏觀經(jīng)濟形勢的改變，對財政政策作出調(diào)整的必要性已經(jīng)被大家所認識，越來越多的人主張積極財政政策應當“退出”、“淡出”或“轉向”。但是對如何調(diào)整，調(diào)整的程度、力度和方式，調(diào)整后政策的新作用點等問題則存在爭議。在討論這些問題之前，我們先把財政政策調(diào)整的實質(zhì)界定清楚。

　　財政政策一般分為“相機抉擇的財政政策”（discretionary fiscal policy，亦稱自決的財政政策）和“內(nèi)在穩(wěn)定器”（the built-in stabilizers，亦稱非自決的財政政策）兩大類。前者又根據(jù)不同的宏觀經(jīng)濟條件和對總需求的不同影響，分為擴張性財政政策、平衡性財政政策和緊縮性財政政策。一般的政策工具包括政府支出、國債和稅收。平衡性財政政策通常指維持財政收支大體平衡，不影響總的社會需求狀況，亦即不應新增政府支出和增發(fā)國債及減稅，人為地進行擴張；也不應降低政府支出或增稅，人為地制造緊縮。而所謂自動穩(wěn)定器，一是指稅收（主要是所得稅等直接稅）的自動穩(wěn)定功能，二是指政府部分支出（如轉移支付）的自動穩(wěn)定功能；平衡財政政策與自動穩(wěn)定器屬于不同政策類型，前者是當局的積極行為，可以在不影響總需求情況下，對財政收支進行內(nèi)部結構調(diào)整，采取同幅度對沖性政策組合，比如減稅與減少政府支出組合，或者增稅與增加政府支出組合等。而后者是當局真正的“不作為”，讓財稅制度自動發(fā)揮平抑周期的作用。近年來國際上對自動穩(wěn)定器的調(diào)節(jié)作用給予較多關注，但是在我國以間接稅（主要是增值稅、營業(yè)稅等流轉稅）為主體的稅制結構下，自動穩(wěn)定器的作用還很薄弱。

　　我國宏觀經(jīng)濟形勢的變化，正應該是平衡性財政政策發(fā)揮作用的條件。在總量上，平衡性財政政策對社會總需求不產(chǎn)生擴張或緊縮的影響，維持財政預算收支基本平衡，至少要維持當期預算的基本平衡，逐步削減赤字余額，并保證不出現(xiàn)新的赤字。在結構上，做到“有保有控”，一方面要控制過熱行業(yè)的發(fā)展，財政資金從“越位”領域退出；另一方面，支持能源、交通等瓶頸部門和社會保障事業(yè)的發(fā)展，財政資金轉向公共財政“缺位”領域。實行平衡性財政政策并不意味著政府無所作為，而是強調(diào)在穩(wěn)定社會總需求的前提下，有效地采取對沖性政策組合，努力實現(xiàn)預算平衡，優(yōu)化支出結構，引導經(jīng)濟結構調(diào)整，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展。

　　三、“平衡的財政政策”在當前可表述為“適中的財政政策”

　　為了便于討論，我們認為在財政政策的名稱選擇上可考慮三個標準：（1）是否代表了宏觀經(jīng)濟形勢所需要的政策類型；（2）是否明確表明政策的作用方向和程度；（3）是否能準確傳遞政策信號，便于更多的人理解而不引起歧義和誤解。

　　對當前我國財政政策調(diào)整的名稱選擇，大體上有以下7種主張：（1）“適度的”或“溫和的”財政政策；（2）“可持續(xù)的”財政政策；（3）“相機抉擇的”財政政策；（4）“穩(wěn)健的”財政政策；（5）“適度從緊的”財政政策；（6）“結構性”財政政策；（7）“中性”財政政策。學術界比較多的人同意“中性財政政策”的提法。第一種提法，“適度”只是描述了政策的作用程度，對于財政政策調(diào)整方向并沒有指示，可以適度擴張，也可以適度緊縮，不便于引導預期，對于以上三個標準都不滿足。而“溫和”的提法，包含了程度減輕、柔和、適度和不過分等意思，可能會給人逐步降低和減少擴張幅度的預期，但是容易引起誤解。關于“可持續(xù)”的提法，強調(diào)的是財政政策堅持收支平衡、不搞無米之炊，并使財政政策的重點轉向加強薄弱環(huán)節(jié)，支持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。這個提法帶有中長期特點，但對短期宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的導向比較模糊。至于“相機抉擇”的提法，其直接混淆了財政政策的類別和具體財政政策之間的關系，而且導向并不清楚，顯然也不合適。而“穩(wěn)健”的財政政策的提法，得到了不少人的贊同，他們的支撐點在于認為我國當前財政政策既然不擴張也不緊縮，那么選擇穩(wěn)健的提法正合適宜。其實不然，僅從“穩(wěn)健”一詞很難判斷出政策的方向和趨勢，雖然我國近年貨幣政策也采取了“穩(wěn)健”的提法，但是就其政策執(zhí)行的實質(zhì)上看，穩(wěn)健的貨幣政策是一種適度的擴張性貨幣政策。之所以稱穩(wěn)健，其強調(diào)的是在松動銀根、支持增長的過程中，要高度警惕和防范金融風險。這樣來，如果財政政策也稱“穩(wěn)健”的，則可能使人們比照貨幣政策來理解，而形成繼續(xù)擴張的錯誤信號和預期。因此，這個提法不滿足第二、第三條標準，顯然也不合適。至于第五種提法，“適度從緊”的財政政策，可能有矯枉過正之嫌，從當前我國宏觀經(jīng)濟形勢看，的確存在呈現(xiàn)局部偏熱，警惕通貨膨脹的壓力，但是還沒有需要進行全面緊縮的時候，而且宏觀經(jīng)濟本身還存在再次步入通貨緊縮的不確定性，所以這種提法不滿足第一條標準。而主張使用“結構性”財政政策的提法，應該說其抓住了我國財政政策調(diào)整后的主要著力點——支持結構改革。但是作為一項財政政策的名稱，它并沒有標明政策調(diào)整的總體方向。結構調(diào)整可以在擴張中進行，也可以在緊縮中進行，即不滿足第二條標準，所以也不太合適。

　　目前學術界比較多的人同意“中性財政政策”的提法。西方經(jīng)典財政理論對“中性財政政策”（Neutral Fiscal Policy）并沒有嚴格界定，一般包括兩層意思：一是經(jīng)濟自由主義觀點，主張讓市場機制自由發(fā)揮資源配置的作用，反對政府干預經(jīng)濟，影響社會總需求和總供給。二是政府干預主義的觀點，將財政政策定位于擴張性與緊縮性之間，強調(diào)在總量上不影響社會總需求。當前我國學術界和政府部門正在討論的“中性”財政政策，主要是指第二層意思，其實質(zhì)與平衡性財政政策是一致的。但是，平衡性財政政策有一個硬指標——預算平衡，而我國當前3198億元赤字的削減不可能一蹴而就。馬上轉向“平衡的”財政政策會給人們傳遞過于“嚴格”的信號，容易誤解政策調(diào)整的力度和速度。此外，中性財政政策也可能被誤解為政府“無所作為”和“經(jīng)濟中立”，不利于準確反映當前我國財政政策調(diào)整的實質(zhì)。

　　據(jù)此，我們建議財政政策的調(diào)整取向應為“適中的”，“適”表明漸進和適度的意思，標識了政策的力度，同時也留下了靈活操作的空間；而“中”則表明政策調(diào)整的方向，強調(diào)不偏不倚，介于擴張和緊縮財政政策之間�！斑m中的財政政策”這一提法，能體現(xiàn)我國當前財政政策調(diào)整的實質(zhì)是逐步實現(xiàn)預算平衡（考慮到削減赤字的漸進性，預算收支平衡應當作為一個中期目標，例如在“十一五”期間達成），并能體現(xiàn)政府在政策調(diào)整中將“有所作為”的態(tài)度，又能反映政策調(diào)整的漸進性特征，而且能讓更多的人、特別是非經(jīng)濟學專業(yè)人士所理解，基本上可以滿足以上我們提出的三個判斷標準。

　　四、“適中的”財政政策實施要點建議

　　根據(jù)我們的研究，建議“適中的”財政政策應當包含以下幾方面含義：

　　（一）大規(guī)模減發(fā)長期建設國債，甚至停發(fā)，盡快兌現(xiàn)將其調(diào)減至零的承諾

　　建設國債是積極財政政策最核心的政策工具，迅速調(diào)減國債不僅可以傳遞明確的政策信號，也可以比較直接地實現(xiàn)政策目的。調(diào)整中面臨的主要障礙是，在不開工新項目的前提下，如何保證在建項目的后續(xù)資金投入�？梢钥紤]以下辦法：

　　第一，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢，適當放緩國債項目資金撥付進度，充分有效利用國債年度結轉資金。建設國債資金預算規(guī)模與實際使用規(guī)模是兩個不同的概念，后者決定實際擴張效應。比如，我國2003年建設國債預算規(guī)模1400億元，而實際使用規(guī)模為1093億元（包括2002年結轉的168億元），向2004年凈結轉475億元。今年上半年在適當放慢國債資金撥付進度后，實際使用規(guī)模為246億元，僅占今年國債可用總額1575億元（預算規(guī)模1100億元上年結轉475億元）的15.6%.如果下半年保持這樣的力度，全年基本上可以實現(xiàn)凈結轉1000億元左右，這部分資金就可以全部有序地投入后續(xù)建設中。應當注意防止年底前集中投放國債資金，避免對已經(jīng)取得的宏觀調(diào)控效果造成沖擊。

　　第二，停止將建設國債轉為對地方政府的轉借資金。近幾年發(fā)行的建設國債，大部分由中央預算直接掌握，小部分轉借給地方。例如，2004年計劃發(fā)行的1100億元建設國債中，有950億元納入中央預算，轉借地方150億元。當前我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，尤其是投資增長過快，按中央項目和地方項目劃分，其中主要拉動力量是地方項目增長大大超過中央項目增長，這在很大程度上是由地方政府行政性干預市場的“越位”投資行為引起的。因此，需要抑制國債資金對地方投資的直接刺激作用，明年可以考慮停止將建設國債轉借給地方。為支持西部開發(fā)、生態(tài)建設和保證在建項目的后續(xù)投資，可將結轉到明年的國債資金由中央預算統(tǒng)一支配。

　　第三，利用好新增財政收入資金，支持后續(xù)建設。

　�。ǘ�）在財政收入較快增長的同時，合理安排新增支出的方向

　　隨著我國經(jīng)濟增長進入上升周期，財政收入近年來持續(xù)高速增長，今年上半年以來仍然保持高速增長態(tài)勢。即便是考慮到緊縮性宏觀調(diào)控加上部分減收因素（如歸還出口退稅欠款）的影響，導致下半年稅收增長放慢，但是預計2004年全年至少仍可實現(xiàn)財政增收4000億元左右，增幅可能超過去年。這部分錢的“去處”是否合理，將會直接影響財政政策調(diào)整的效果。如果不做好新增財政收入的支出預算，可能又會形成新的擴張因素。為了體現(xiàn)“適中的”財政政策取向，增收的財政資金最好用于支持亟待啟動的經(jīng)濟體制改革，進一步優(yōu)化財政體制，盡快啟動新一輪稅制改革；同時，保證在建項目的后續(xù)投入。

　�。ㄈ�）嚴格控制和逐漸削減財政赤字，傳遞“適中的”財政政策的信號

　　政府預算赤字常常是一國財政政策方向的重要指示器，我國財政政策由“積極”轉向“適中”，控制和逐步削減財政赤字也應當提上日程。當前我國各方面增支壓力較大，立即大幅度削減財政赤字有較大難度，但是仍應嚴格控制赤字余額，至少在當年不出現(xiàn)新的赤字�？梢钥紤]在“十一五”期間較大幅度削減財政赤字，逐步實現(xiàn)財政收支基本平衡。換言之，轉向“平衡的”財政政策應當是一個中期政策目標。而在近期內(nèi)，宜采取小幅度削減財政赤字的辦法，為最終實現(xiàn)平衡預算的中期目標創(chuàng)造條件。建議從編制明年預算開始，用今年新增財政收入的一小部分彌補預算赤字，并且抓緊研究制定中期內(nèi)削減赤字余額的方案。即便下一年度所能削減的赤字規(guī)模并不大，但這一舉動將表明政府采取“適中的”財政政策的決心，對人們的政策預期會產(chǎn)生明確的導向。

　�。ㄋ模┱{(diào)整財政支出結構，支持經(jīng)濟結構優(yōu)化和社會協(xié)調(diào)發(fā)展

　　“適中的”財政政策并不意味著政府公共開支可以采取無所作為的態(tài)度，而是強調(diào)轉變財政政策的作用重點，即通過調(diào)整財政支出結構，從支持經(jīng)濟增長轉變?yōu)榇龠M經(jīng)濟結構優(yōu)化和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。從這個意義上說，“適中的”財政政策要求對政府公共開支進行“有進有退”、“有所為有所不為”的重大調(diào)整。宏觀經(jīng)濟有冷有熱，經(jīng)濟社會發(fā)展還有許多薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步調(diào)整財政支出結構和國債項目資金使用結構，有保有壓，一方面緩解當前的結構性失衡和市場供求矛盾；另一方面，為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和社會領域加快發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。對不符合產(chǎn)業(yè)升級要求的經(jīng)濟過熱行業(yè)，政府財政資金包括國債資金應當不再投入；對不符合公共財政要求的政府開支“越位”領域，財政投入應當堅決退出；對需要加強的經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，主要是農(nóng)業(yè)、社會保障、生態(tài)和環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、義務教育、科技研發(fā)，以及欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施和公共服務領域等，需要加大投入和支持的力度。

　�。ㄎ澹┰跍p發(fā)和停發(fā)長期建設國債的同時，不宜過快增加預算內(nèi)政府投資資金

　　其一，應當防止因增加預算內(nèi)投資而抵消財政政策的適中取向。如果把減發(fā)的國債資金大幅度轉換為預算內(nèi)政府投資，將會產(chǎn)生實際的擴張效應，不利于實現(xiàn)“適中的”財政政策效果。

　　其二，應該把建設國債的減發(fā)和停發(fā)作為推動政府職能轉換的契機。如果—邊減發(fā)國債，一邊又相應增加預算內(nèi)政府投資，有可能固化政府對經(jīng)濟運行的直接干預。我國投資體制改革已經(jīng)啟動，市場化投融資將日趨活躍，投資來源日益拓寬，信貸、利率、財政貼息和稅收等間接調(diào)節(jié)手段起作用的條件也在逐步改善。因此，政府對投資領域的調(diào)節(jié)不能再依賴財政性投資，或直接掌握過多的基本建設投資項目，而應更多地借鑒市場經(jīng)濟的辦法，主要依靠多樣化的間接手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。再說，目前國家財政的經(jīng)濟建設職能仍然偏重，經(jīng)濟建設費在各項財政支出中的比重仍然是最高的，而用于彌補“缺位”的財政支出仍然不足。因此，政府應當進一步減少經(jīng)濟建設職能，在更大程度上發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

　�。�六）繼續(xù)加強稅收征管，提高財政資金使用效率

　　我國財政政策取向的調(diào)整和支出結構的優(yōu)化，離不開財政收入增長的支持。財政收入持續(xù)增長是逐步削減財政赤字、支持在建項目的后續(xù)建設以及支持體制創(chuàng)新的有力保障。在合理調(diào)整支出結構的前提下，應當努力提高財政開支的績效，讓有限的資金發(fā)揮最大的效能，增強新的財政政策的有效性。