一、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政監(jiān)督的必要性

　　首先，我們要弄清楚市場經(jīng)濟(jì)的真實(shí)含義：市場經(jīng)濟(jì)是由市場供求關(guān)系和價(jià)格變動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的商品經(jīng)濟(jì)，亦即價(jià)值規(guī)律自發(fā)調(diào)節(jié)的商品經(jīng)濟(jì)（注：夏征農(nóng)：《辭�！�，第1版，第395頁，上海辭書出版社，1990年12月出版。）。從其運(yùn)行軌跡上看，市場經(jīng)濟(jì)即是要求政府對企業(yè)單位少一些干預(yù)，多一些鼓勵(lì)，少一些指令，多一些指導(dǎo)，在小政府、大社會(huì)的氛圍下任其自由發(fā)展。但是，這些“鼓勵(lì)”和“指導(dǎo)”仍需要“小政府”對“大社會(huì)”作出有法律意義的規(guī)則、規(guī)定來規(guī)范�？梢�，市場經(jīng)濟(jì)與其說是一種自由經(jīng)濟(jì)，倒不如說更是一種法制經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)國家多年來經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐都表明，市場經(jīng)濟(jì)的理性運(yùn)行非但離不開政府的客觀調(diào)控，反而對調(diào)控的力度和范圍都提出了更高的要求。我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立，一是體現(xiàn)公有制為主體的特點(diǎn)，二是需要不斷完善。因此，較一般市場經(jīng)濟(jì)而言，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)更需要政府實(shí)施強(qiáng)有力的調(diào)控。

　　其次，財(cái)政分配與調(diào)節(jié)是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的有力杠桿。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展一般不直接干預(yù)，而是多采用工資、利率、稅收、預(yù)算、債務(wù)等杠桿來調(diào)控市場，由市場引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康地運(yùn)行。其中稅收、預(yù)算等財(cái)政分配與調(diào)節(jié)杠桿是最直接，也是最有效的調(diào)控手段。凱恩斯“干預(yù)經(jīng)濟(jì)”理論也認(rèn)為“國家財(cái)政是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、消除危機(jī)、達(dá)到充分就業(yè)的決定性手段”。

　　再次，財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督的三大職能之一，是財(cái)政分配、調(diào)節(jié)職能得以發(fā)揮作用的重要保證。如果離開財(cái)政監(jiān)督，那么國家財(cái)政參與社會(huì)產(chǎn)品和國民收入的分配和再分配，以及在此過程中利用分配關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的職能將變成一紙空文。

　　由此可見，市場經(jīng)濟(jì)離不開政府的宏觀調(diào)控，財(cái)政分配與調(diào)節(jié)是政府實(shí)施調(diào)控的重要手段，而財(cái)政監(jiān)督則是財(cái)政運(yùn)用該手段有效調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要保證。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，因其公有制為主體的特點(diǎn)和需要不斷完善的客觀事實(shí)，更應(yīng)該強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。

　　二、當(dāng)前我國財(cái)政監(jiān)督的基本狀況及主要缺陷

　�。ㄒ唬┪覈�財(cái)政監(jiān)督的基本現(xiàn)狀是多種機(jī)構(gòu)并存、執(zhí)法主體不明確、再監(jiān)督乏力（當(dāng)然還有執(zhí)法者素質(zhì)不高、法律制度不健全等方面的缺陷）

　　這種結(jié)構(gòu)性缺陷（本文意指組織形式設(shè)置及其歸屬上的缺陷，下同）導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督的整體效果低下：重復(fù)監(jiān)督檢查使執(zhí)法客體不堪重負(fù)，監(jiān)督成本居高不下，財(cái)政財(cái)務(wù)管理混亂的局面不但看不到根本改觀，反而“蔓延成為腐朽丑惡現(xiàn)象的滋生地”。這種狀況必須改革。

　　（二）缺陷分析

　　財(cái)政初次監(jiān)督多種機(jī)構(gòu)并存、執(zhí)法主體不明確、責(zé)任不清，同一執(zhí)法客體受財(cái)政、審計(jì)等多家監(jiān)督，但對違規(guī)現(xiàn)象誰也不負(fù)總責(zé)；再加監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)，監(jiān)督乏力。人大有權(quán)威，卻無專門力量和手段，審計(jì)有力量和手段，但權(quán)威較低，行政監(jiān)察工作不到位、職能效果不明顯。

　　1.各級人大監(jiān)督乏力。目前我國是由各級人大行使立法權(quán)，就政府財(cái)政行為等進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，然而財(cái)政行為是否合法，是否體現(xiàn)全體人民的根本利益，人大除聽取同級政府自己的評價(jià)報(bào)告外，再無別的機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT力量能夠?qū)ζ湄?fù)責(zé)。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代尚無大的缺憾的話，那么在市場化進(jìn)程中，這種監(jiān)督恐怕是一種無法根治的頑癥，其危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。王寶森案件引發(fā)了一連串的問題，其原因難道僅僅是財(cái)政管理不規(guī)范，審計(jì)紀(jì)檢監(jiān)察工作乏力，王寶森者們個(gè)人素質(zhì)不高嗎？很難說沒有其深層次的原因。對此，若干政治、經(jīng)濟(jì)論述頗豐，決策層應(yīng)予以足夠重視。

　　2.各級審計(jì)部門本身也存在不少問題。一是審計(jì)同級財(cái)政無疑是審計(jì)同級政府亦即自己的頂頭上司，其難度可想而知。而“下審一級”的做法，既屬權(quán)宜之計(jì)，也收效甚微。二是審計(jì)涉足財(cái)政監(jiān)督的初次監(jiān)督，勢必涉及部門業(yè)務(wù)的重復(fù)交叉和工作協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度的不統(tǒng)一等許許多多的問題，造成財(cái)政監(jiān)督的整體效果差。當(dāng)前嚴(yán)重的財(cái)政財(cái)務(wù)違紀(jì)現(xiàn)象究竟應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？“誰都管，誰都管不了，也都管不好”，這或許就是我國當(dāng)前財(cái)政財(cái)務(wù)違紀(jì)現(xiàn)象愈演愈烈的癥結(jié)所在！

　　三、財(cái)政監(jiān)督的理想模式

　　市場經(jīng)濟(jì)即法制經(jīng)濟(jì)，責(zé)任明確，權(quán)力制衡是其明顯特征。鑒于上述情況，我們認(rèn)為，應(yīng)以審計(jì)“歸位”為突破口，對我國當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督體系予以重新定位。

　�。ㄒ唬┯韶�(cái)政部門獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)

　　首先，財(cái)政部門完全有能力獨(dú)自承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督權(quán)。各級財(cái)政部門擁有一支政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的干部隊(duì)伍，只要按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，抓住內(nèi)部職能轉(zhuǎn)換和調(diào)整的契機(jī)，按照精簡、統(tǒng)一、效能原則，完全可以組建一支素質(zhì)良好的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍。近年來，各級稅務(wù)部門陸續(xù)選調(diào)40％左右的人員組建和充實(shí)了稽查隊(duì)伍。從其運(yùn)行效果看，相當(dāng)成功。財(cái)政部門應(yīng)借鑒稅務(wù)稽查的經(jīng)驗(yàn)并在內(nèi)部其他部門加以推廣。

　　其次，財(cái)政部門行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，有條件做到與本屬管理、決策范疇的財(cái)政工作有機(jī)結(jié)合，使監(jiān)督更加快捷、簡便、有效。此外，由財(cái)政部門獨(dú)自承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督權(quán)有其扎實(shí)可靠的歷史基礎(chǔ)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　�。ǘ�）由各級人大對政府財(cái)政監(jiān)督實(shí)施再監(jiān)督

　　既然各級人大對本級政府財(cái)政行為的監(jiān)督缺乏必要的力量和手段，而且審計(jì)部門審計(jì)同級財(cái)政又難以奏效，那么何不讓審計(jì)部門退出政府財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法序列，歸位到各級人大，對政府財(cái)政監(jiān)督實(shí)施再監(jiān)督呢？這樣做一是可使人大的權(quán)力監(jiān)督有力、有效；二是審計(jì)同級政府財(cái)政亦即對財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督有權(quán)威；三是審計(jì)退出初次監(jiān)督的執(zhí)法序列后，財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法主體明確，便于建立和落實(shí)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任制。

　�。ㄈ�）強(qiáng)化行政監(jiān)察工作，使之填補(bǔ)審計(jì)退位后政府制衡財(cái)政部門的權(quán)力空缺

　　我國行政監(jiān)察部門是負(fù)責(zé)對政府機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)。然而多年以來，受多種因素制約，其工作不到位、職能效果不明顯。因此應(yīng)完善相應(yīng)執(zhí)法規(guī)范，充實(shí)專業(yè)力量，在審計(jì)部門退出政府財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法序列后，使其對財(cái)政行為是否體現(xiàn)政府意志實(shí)施有效的監(jiān)察監(jiān)督（就財(cái)政范疇而言，相當(dāng)于政府的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。同理，財(cái)政部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否體現(xiàn)財(cái)政部門的整體意志實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督，如復(fù)查案件、受理被監(jiān)督單位和人員的投訴等）。

　　由此，本文認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督的理想模式是：財(cái)政部門組建專門力量運(yùn)用專業(yè)手段，依據(jù)規(guī)范對財(cái)政行為及其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行稽查監(jiān)督；獨(dú)立于財(cái)政部門之外的監(jiān)察部門受政府委托對同級財(cái)政進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督；獨(dú)立于政府之外的審計(jì)部門受人大委托對同級政府財(cái)政行為亦即財(cái)政監(jiān)督實(shí)施再監(jiān)督。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)只是對委托人提供鑒證、評價(jià)服務(wù)，從本質(zhì)上講，它不具備監(jiān)督職能。

　　四、財(cái)政稽查體系的確立是搞好財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇

　�。ㄒ唬┙�立健全統(tǒng)一、效能的財(cái)政稽查體系

　　1.良好的監(jiān)督體系應(yīng)該具有三個(gè)要件。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政部門依據(jù)財(cái)政法令、制度、計(jì)劃，通過財(cái)政收支及其管理活動(dòng)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行多渠道、多環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。一個(gè)好的監(jiān)督體系，必須同時(shí)具備合理合法的規(guī)范；統(tǒng)一、效能的執(zhí)法機(jī)構(gòu)；完備的制裁規(guī)范和健全的再監(jiān)督機(jī)構(gòu)等三個(gè)要件。建立健全財(cái)政稽查體系正是上述理論的基本要求。

　　2.我國財(cái)政監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)要件分析。（1）基本具備內(nèi)容充實(shí)、 配套完整的規(guī)范，但急需補(bǔ)充、完善。（2）除原有制裁法規(guī)外， 中央前一時(shí)期相繼出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等六項(xiàng)規(guī)定，使得現(xiàn)有制裁規(guī)范詳實(shí)有效；人大、監(jiān)察、審計(jì)部門分工協(xié)作，使再監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上健全可靠（如前述，必須對審計(jì)重新定位，消除再監(jiān)督結(jié)構(gòu)性缺陷；適當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察部門的專業(yè)力量，使之填補(bǔ)審計(jì)退位后政府制衡財(cái)政監(jiān)督的權(quán)力空缺）。（3）財(cái)政規(guī)范的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不健全， 同樣存在結(jié)構(gòu)性缺陷，不能滿足執(zhí)行規(guī)范的需要。首先，外部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，如前述，需對審計(jì)部門重新定位，既消除初次監(jiān)督機(jī)構(gòu)過濫的缺陷，又彌補(bǔ)再監(jiān)督手段短缺的缺陷。其次，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的缺陷主要是設(shè)置不合理，包括四個(gè)方面：第一，稅收財(cái)務(wù)大檢查辦公室是運(yùn)動(dòng)式、群眾性監(jiān)督活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從整體效果看應(yīng)予取締或改組；第二，現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)范的制定，解釋、補(bǔ)充、宣傳，無力執(zhí)行具體規(guī)范的監(jiān)督；第三，其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦具體業(yè)務(wù)的同時(shí)，不能超脫地、專業(yè)地、持續(xù)地執(zhí)行具體規(guī)范的監(jiān)督；第四，國稅、地稅稽查機(jī)構(gòu)健全有力，但缺乏協(xié)調(diào)與配合。

　　由此可見，盡管財(cái)政監(jiān)督體系所要求的規(guī)范、制裁規(guī)范及再監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本上健全可靠，但缺乏設(shè)置合理、統(tǒng)一效能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)務(wù)之急是要從根本上扭轉(zhuǎn)過去那種重分配輕監(jiān)督、重規(guī)范的制訂輕貫徹落實(shí)、重運(yùn)動(dòng)式的群眾性監(jiān)督輕超脫地持續(xù)地專業(yè)稽查等錯(cuò)誤傾向，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則組建一支財(cái)政稽查的專業(yè)隊(duì)伍。

　　（二）建立健全財(cái)政稽查體系的原則

　　1.堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步完善的原則。由于財(cái)政涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)層面，財(cái)政稽查體系的建立和運(yùn)行必然會(huì)遇到許多困難和問題，因此在戰(zhàn)略上必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步完善的原則。從推行范圍上看，對當(dāng)前政府關(guān)心、群眾關(guān)注的預(yù)算外資金的稽查應(yīng)先行一步，然后推廣到涉及財(cái)政收支的各個(gè)環(huán)節(jié)，再逐步深入到相關(guān)財(cái)政收支的深層次；從運(yùn)行方式上看，應(yīng)先以內(nèi)部各部門為依托，然后逐步集中到大的“財(cái)政口”統(tǒng)一運(yùn)作，求得監(jiān)督的整體效果。

　　2.堅(jiān)持規(guī)范性原則。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國財(cái)政監(jiān)督和再監(jiān)督規(guī)范總體上是可行的、完備的（某些程序的、實(shí)體的規(guī)范尚需補(bǔ)充、完善）。在具體執(zhí)法上，必須按規(guī)范的程序、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的力度進(jìn)行稽查，樹立較高的權(quán)威和良好的社會(huì)形象。

　　3.堅(jiān)持整體性原則。財(cái)政稽查體系是由多個(gè)子體系組成的，它本身也是財(cái)政工作整體的一個(gè)具體體現(xiàn)，而財(cái)政工作又與整個(gè)社會(huì)的方方面面相關(guān)聯(lián)。因此，財(cái)政稽查應(yīng)堅(jiān)持整體性原則，在強(qiáng)調(diào)其相對獨(dú)立、規(guī)范的前提下，把握好幾個(gè)結(jié)合：一是財(cái)政稽查和服務(wù)相結(jié)合。通過稽查發(fā)現(xiàn)問題，幫助被查單位整改建制，達(dá)到提高水平，發(fā)展事業(yè)之目的。二是財(cái)政稽查與財(cái)政管理相結(jié)合。從根本上講，財(cái)政稽查是事后監(jiān)督。財(cái)政稽查可以通過事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違規(guī)的態(tài)勢和程度并及時(shí)反饋給管理層，使之在事中進(jìn)行管理控制，事前進(jìn)行決策控制，以提高財(cái)政工作的整體水平，三是財(cái)政稽查和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合。財(cái)政稽查可借助社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)大威力來推動(dòng)工作開展，又可以為社會(huì)監(jiān)督提供專業(yè)技術(shù)上的支援，以提高財(cái)政監(jiān)督的整體水平。四是財(cái)政稽查體系內(nèi)部各分支相結(jié)合。適應(yīng)“行訴法”等法律法規(guī)，建立以“委托制”為特色的內(nèi)部協(xié)查制度，如稅務(wù)稽查受托可查處會(huì)計(jì)事務(wù)的違規(guī)行為，預(yù)算外資金稽查受托可查處預(yù)算外資金的違規(guī)行為，以及地稅、國稅對相同執(zhí)法客體的協(xié)同稽查，以便降低稽查成本，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，提高財(cái)政稽查工作的整體效益。