摘要：在構(gòu)建和諧社會進(jìn)程中，建立和諧的財政關(guān)系應(yīng)完善政府間財力調(diào)節(jié)機制即轉(zhuǎn)移支付制度。

　　關(guān)鍵詞：和諧，轉(zhuǎn)移支付，保障

　　在和諧社會構(gòu)建過程中，政府間和諧的財政關(guān)系是其重要組成部分，其政府間財力調(diào)節(jié)的重要辦法——轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮著重要作用。在多級財政體制下，科學(xué)合理地劃分各級政府的事權(quán)與支出范圍、稅收權(quán)限及稅收范圍、政府的非稅收入，對各級公共財政乃至整個公共財政體系有效地履行其職能具有至關(guān)重要意義。當(dāng)然，這不意味著通過這種劃分就可以建立起一種有效的、和諧的多級財政體制，因為一個合理的多級政府間財政框架必須使既有各級公共財政的合理分工，又有各級公共財政之間有效的內(nèi)在聯(lián)系的制度體系，政府間財政轉(zhuǎn)移支付就承擔(dān)著后者的職能。不僅如此，有效的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，對促進(jìn)公共財政體系更好發(fā)揮職能，對區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要作用。我國在政府間事權(quán)、財權(quán)界定不清的情況下，具有一個高效運作的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系十分必要，是政府間財政關(guān)系的“粘合劑”。

　　一、我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題

　　1.中央財力雖有所增強但仍缺乏進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的財力基礎(chǔ)。分稅制改革以來，雖然國家財力有了一定增長，但與經(jīng)濟增長速度相比，財力增長相對滯后。同時，為解決舊體制的弊端，我國一直走放權(quán)讓利的路子，致使政府財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財政占全國財政收入的比重下降。1994年以來財政收入雖然有所提高，但增支壓力進(jìn)一步加大，債務(wù)又不斷增加。由于財政赤字的增加，中央用于可轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的資金十分有限，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏堅實的財力基礎(chǔ)。

　　2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不完善、不規(guī)范，影響了地區(qū)間的和諧發(fā)展。一是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定不科學(xué)。我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度是依據(jù)基數(shù)法計算的，通過財政包干形式來進(jìn)行。這種方法雖然在一定程度上保證了地區(qū)財政的穩(wěn)定性，但它卻把地區(qū)財政負(fù)擔(dān)的不合理性和財力分配的不公平性固定化了，難以達(dá)到促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展的目的。二是轉(zhuǎn)移支付的方式不規(guī)范。規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付是有特定對象的支付，即不僅有支付的數(shù)額，而且有支付的投向，并對支付效果進(jìn)行有效的監(jiān)督。中央政府對省級政府、省級政府對地方政府的撥款有很大的隨意性。這不僅影響了中央政府財政政策的嚴(yán)肅性，而且難以達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目的。三是轉(zhuǎn)移支付的形式單一。一般說，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括中央政府對省級政府的轉(zhuǎn)移支付、省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付及政府對不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等多種形式。

　　3.政府職能未徹底轉(zhuǎn)變，使轉(zhuǎn)移支付制度的運行缺乏良好的和諧環(huán)境。主要表現(xiàn)在：一是政府管理職能還未轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為中心上來，尤其是還沒有轉(zhuǎn)到公共物品的投資與建設(shè)上來，使現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度缺少明確的目標(biāo)性。二是中央政府、地方政府和企業(yè)的事權(quán)劃分不清。政府包攬過多，把本應(yīng)由企業(yè)和私人投資的競爭（非壟斷性）項目卻由各級政府包攬；本該由政府做的事卻由企業(yè)和個人承擔(dān)；本該由中央政府承擔(dān)的項目卻由地方政府負(fù)擔(dān)。這種事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致財政體制的扭曲。三是中央政府與地方政府的分稅體制不對稱。1994年進(jìn)行的分稅制改革，僅僅在中央與地方間建立了比較規(guī)范的分稅體制，省級以下各級政府間分稅制還不到位。這樣，中央財政體制與地方財政體制不對稱、不協(xié)調(diào)，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的運行和效果的發(fā)揮。

　　4.省級以下規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立�，F(xiàn)行分稅制雖然形成以定額補助、稅收返還、專項補助和結(jié)算補助等為主要內(nèi)容的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，但不夠規(guī)范。第一，采用基數(shù)法核定地方收支欠科學(xué)。基數(shù)法把財政包干體制形成的各地區(qū)財政負(fù)擔(dān)不合理和財力分配不公平的狀況固定化了，并將其弊端移植到了新體制中來，這種核定方法不能反映各地區(qū)收入能力與支出需求之間存在的客觀差異。第二，稅收返還不規(guī)范。具體表現(xiàn)在，只講返還額，沒有投向的規(guī)定，中央的宏觀調(diào)控政策難以實現(xiàn)；稅收返還基數(shù)的確定和中央稅收增量返還比例“一刀切”，地區(qū)間的苦樂不均現(xiàn)象沒有得到改變，地區(qū)差距有拉大之勢。第三，專項撥款隨意性大，缺乏比較規(guī)范的法規(guī)依據(jù)和測算標(biāo)準(zhǔn)。另外，中央有關(guān)部門掌握的政策性投資同轉(zhuǎn)移支付資金的運用脫節(jié)。第四，現(xiàn)行的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法具有明顯的“過渡”性質(zhì)。

　　二、完善我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付的主要措施

　　1.深化財政體制改革，增強中央政府的財力，為政府間財政關(guān)系和諧發(fā)展提供財力保障。

　　一般說，中央政府財力越大，財源越充足，就越能發(fā)揮均衡和調(diào)控作用。因此，要健全轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化財政體制改革。其一，合理劃分稅種，改變過去以行政隸屬關(guān)系確定提留比例的不合理做法，依據(jù)事權(quán)來合理劃分稅種，增強中央政府的財力。其二，克服預(yù)算外資金過大的現(xiàn)象，解決好資金的體制外循環(huán)問題，發(fā)揮財政的調(diào)控能力。其三，加強稅法的實施和監(jiān)督機制，杜絕偷稅、漏稅現(xiàn)象，防止大宗稅收流失，增加財力和提高轉(zhuǎn)移支付能力。

　　2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，為政府間財政關(guān)系和諧發(fā)展提供制度保障。

　　一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付手段。真正做到用因素法來代替基數(shù)法，把各種因素作為轉(zhuǎn)移支付制度的主要依據(jù)，通過對各種因素綜合分析確定支付數(shù)量及投向，提高支付手段的科學(xué)性，減少主觀性和隨意性。同時，要加強支付效果的監(jiān)督與檢查，以避免資金的挪用與浪費。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式。目前我國的轉(zhuǎn)移支付形式單一，缺乏系統(tǒng)性。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用，必須規(guī)范和完善支付形式，建立多層次、多形式的轉(zhuǎn)移支付制度。尤其要把平級補助、專項補助、特別補助有效結(jié)合起來，增加實施效果。三是確定合理的支付規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付制度的實施效果與實施規(guī)模密切聯(lián)系，規(guī)模過小，難以產(chǎn)生作用；而規(guī)模過大，又會增加財政負(fù)擔(dān)。尤其在我國這樣一個經(jīng)濟不發(fā)達(dá)、各地區(qū)發(fā)展不平衡、支付開支大的國家，合理確定支付規(guī)模更為重要。

　　3.科學(xué)劃分各級政府的事權(quán)，為轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮作用創(chuàng)造和諧的環(huán)境保障。

　　一是把政府職能真正轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為中心上來，突。出公共服務(wù)職能。這樣，政府財政轉(zhuǎn)移支付就可以有目的、有方向地投向公共服務(wù)領(lǐng)域；克服過去只講轉(zhuǎn)移數(shù)量而不講投向的盲目性和隨意性，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的效果。二是要明確各級政府的事權(quán)。凡是全國性的方針、政策、長遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，跨省區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程的建設(shè)等事權(quán)都應(yīng)歸于中央政府，也就是說，對有關(guān)國家公共利益的活動進(jìn)行集中管理應(yīng)歸于中央政府負(fù)責(zé)；凡是地區(qū)性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和重要項目的投資和建設(shè)、地方性公用事業(yè)的開發(fā)等都劃歸地方政府。只有事權(quán)劃分清楚，才能根據(jù)事權(quán)大小、建設(shè)項目在經(jīng)濟發(fā)展中的地位以及輕重緩急來安排投資去向和稅收提留比例。三是繼續(xù)完善分稅制。目前省級以下分稅制尚不完善，為充分發(fā)揮財政的功能，完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須推進(jìn)和規(guī)范省級以下分稅制改革，合理確定財政的收入提留比例。

　　4.逐步建立省級以下規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，全面實現(xiàn)政府間和諧的財政關(guān)系。

　　我國省級以下轉(zhuǎn)移支付制度，中央財政沒有明確制定統(tǒng)一而規(guī)范的制度，各省自發(fā)比照中央的轉(zhuǎn)移支付制度來設(shè)計的。所以，各地制度不統(tǒng)一，目標(biāo)不一致，存在著不少問題，亟待健全和完善，以期全面實現(xiàn)政府間財政關(guān)系的良性發(fā)展。

　�。�1）要加大中央對省級轉(zhuǎn)移支付力度，保證地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。目前，由于地方財力不足，造成地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，不能起到有效促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。所以，在完善地方轉(zhuǎn)移支付制度問題上，中央財政首先要加大對省級財政轉(zhuǎn)移支付力度。

 　　（2）依據(jù)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，確定合理的轉(zhuǎn)移支付模式和規(guī)模。結(jié)合目前的實際情況，在省級轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計上，應(yīng)建立一種“限額的均衡撥款加專項撥款”的轉(zhuǎn)移支付制度。近期內(nèi)，可從以下方面入手：一是改進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)收入”與“標(biāo)準(zhǔn)支出”的測定方法。在數(shù)據(jù)條件允許的前提下，對部分收入項目采用“實際平均稅率”的辦法估算地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”，用以取代通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)回歸得出的“標(biāo)準(zhǔn)收入”模型；考慮對地方財政支出影響較為直接且影響程度較大的自然因素（如資源、環(huán)境、人口密度等）與政策因素（如民族構(gòu)成、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀等），測定相關(guān)支出的成本差異系數(shù)，據(jù)以核定各地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)財政支出需求”。二是合理確定過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。三是建立必要的激勵機制，促使地方政府努力開辟財源，節(jié)儉財政支出。

　�。�3）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項目的結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度。地方轉(zhuǎn)移支付制度是隨中央轉(zhuǎn)移支付的項目設(shè)置的，結(jié)構(gòu)上不盡合理。其中稅收返還是為了照顧地方的既得利益，與公平原則不符。原體制補助是由于歷史原因形成的，本身就是不公平。所以，造成體制性的不公平，影響地方財政收入的積極性。目前，我國專項補助多達(dá)十幾種，數(shù)額有幾百億元�，F(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付成了固定撥款，項目越來越多，數(shù)額只增不減。所以，地方轉(zhuǎn)移支付要對項目結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

　　（4）加強地方轉(zhuǎn)移支付中因素法的可行性研究。我國地方轉(zhuǎn)移支付中普遍實行的因素法有一定難度，改革和完善該制度，必須對因素法的技術(shù)進(jìn)行研究。

 　�。�5）健全地方轉(zhuǎn)移支付機構(gòu)。要以立法的形式對地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、方法、模式、監(jiān)督管理及有關(guān)數(shù)據(jù)的整理和標(biāo)準(zhǔn)的核定等問題做出具體規(guī)定，保證我國地方轉(zhuǎn)移支付制度在法律的軌道上正常運作。在建立和健全我國轉(zhuǎn)移支付制度時，重點應(yīng)放在以下方面：一是通過立法來保證轉(zhuǎn)移支付政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和嚴(yán)肅性，杜絕朝令夕改、隨心所欲的現(xiàn)象；二是加強司法、審計等部門的監(jiān)督工作，確保轉(zhuǎn)移支付的實施效果。同時，應(yīng)盡快健全相應(yīng)的管理機構(gòu)。