一、目前我國財政支出存在的主要問題

　　1.財政支出需求壓力大，規(guī)模不斷膨脹，收支矛盾加劇。

　　黨的十一屆三中全會以后，我國堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，經(jīng)濟體制發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟發(fā)展獲得了較高的增長速度，財政收支體制也發(fā)生了較大的變化。同時，財政收支矛盾突出，財政赤字和債務(wù)規(guī)模表現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢。1979年至1995年的17年間，我國有15年出現(xiàn)赤字，累計赤字2814億元，特別是在“八五”期間，財政赤字迅速擴大，達到1945億元。國債規(guī)模也不斷擴大，1980年為43億元，1985年為89億元，1990年為375億元，到1996年已上升為1900多億元。 雖然隨著投資體制的改革，財政對國有企業(yè)的投資支出有所減少，但迅速發(fā)展的社會經(jīng)濟對財政支出的需求卻在不斷增加。具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是隨著企業(yè)改革的深化，國有企業(yè)大量富余人員的安排、再就業(yè)培訓(xùn)等都要財政予以支持；二是企業(yè)被推向市場后，要求政府為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，承擔起社會保障的責(zé)任；三是地區(qū)貧富懸殊擴大，東西部差距拉大，財政的轉(zhuǎn)移支付要加大力度，提高比例；四是我國要保持經(jīng)濟的持續(xù)增長，必須繼續(xù)增加對教育、科技的投入；此外，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，雖然這幾年投入不少，但與我國經(jīng)濟迅速發(fā)展的要求仍有一定的差距，因此，不論是從理論上還是從實踐上看，未來的經(jīng)濟發(fā)展都要求財政支出作出巨大貢獻，但這些年來，財政收入不能隨國民經(jīng)濟的增長而增長，財政收不抵支，收支缺口逐年擴大，這種狀況如得不到遏制，其危害將是很大的。

　　2.財政支出結(jié)構(gòu)不合理，“缺位”與“越位”同時存在，以致財政該管的沒有管好或管不了，管了不該管的。

　　目前，我國財政支出結(jié)構(gòu)的不合理具體表現(xiàn)在以下五個方面：一是國家財政投資支出不斷下降，政府調(diào)控經(jīng)濟的能力日趨削弱。1981年我國財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重分別為20.5％和28.1％，1990年下降為10.1％和8.7％，到1995 年進一步降為7.7％和3.1％。財政投資比重的急速下降致使政府調(diào)控經(jīng)濟的能力逐漸削弱，無力增加對經(jīng)濟發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施、城市維護和企業(yè)改造的投入。二是財政補貼支出負擔日益沉重。我國的財政補貼由價格補貼和企業(yè)虧損補貼兩大類組成。80年代以來我國財政補貼快速增長，由1980年的250.14億元增加到1990年的959.68億元，年均遞增14.4％，占同期財政支出的比重由18％上升到24.9％。目前，由于價格改革和國有企業(yè)改革的深入，一部分農(nóng)副產(chǎn)品和日用工業(yè)品已由市場調(diào)節(jié)，財政補貼數(shù)額有所減少，由1991年的884.01億元減少到1995年的692.66億元，但財政補貼占財政支出的比重仍然不低，1995年為8.6％， 高于發(fā)達國家3％和發(fā)展中國家5％的平均水平。三是行政管理費支出不斷增長，已大量擠占急需的公共支出項目。在政府財政支出總量占國民收入比重不斷下降的情況下，包括公檢法支出在內(nèi)的行政管理費支出占國民收入的比重卻不斷增長。據(jù)統(tǒng)計，1980年我國財政支出占GDP的比重為27.18％，1995年下降為11.96％，財政支出總量1995年僅比1980年增長了4.55倍，而我國的行政管理費支出1980年只占財政支出的6.14％ ，1995年竟達14.59％，增長了137％；行政管理費支出總額1995年比1980年增長了12.19 倍。由于行政管理費支出是屬于比較剛性的支出，迅速膨脹后，削減往往比較困難，這又給日后控制財政支出增長帶來了非常棘手的問題。四是財政對農(nóng)業(yè)的支出比重下降，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，當前我國農(nóng)業(yè)正進入向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要階段，急需加大財政投資力度。但是，近些年來，我國財政的農(nóng)業(yè)支出占總支出的比重卻連年下降，1992年為10.73％，1993年降至10.12％，1994年為9.9％，1995年進一步下降為9.67％， 農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁嚴重不足。五是福利保障性支出明顯不足，已在一定程度上延緩了我國市場化改革進程。計劃經(jīng)濟體制下，我國一直由“企業(yè)辦社會”，財政支出中沒有真正意義上的社會保障支出，與之接近的撫恤救濟支出占財政總支出的比重在1986—1995年間僅為1.7％， 而其它國家的福利支出占財政總支出的比重一般在20％—50％之間，社會保障支出不到位已經(jīng)制約了我國市場化改革的進程。

　　3.財政支出管理方法落后，導(dǎo)致資金使用效益不高。

　　目前我們的財政支出管理方法基本上還是粗放型的，通常做法是根據(jù)前幾年支出實際平均數(shù)，再加上因物價上漲和事業(yè)發(fā)展增長部分，編制預(yù)算單位的支出預(yù)算。這樣存在很多弊端：一方面這種做法不僅造成了單位之間經(jīng)費供應(yīng)上的苦樂不均，而且導(dǎo)致支出中的不足和浪費。因為安排支出時采用基數(shù)加增長的辦法，本身就以承認原有的支出格局為前提，各項支出往往是能增不能減，使已經(jīng)變化的支出格局得不到及時調(diào)整，增強了財政支出剛性，特別是在當前的體制轉(zhuǎn)軌中，一些單位的自給能力明顯提高，創(chuàng)收規(guī)模逐漸增大，在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法，將加重財政負擔。另一方面這種做法導(dǎo)致在預(yù)算確定之前，政府各部門及有關(guān)單位爭投資、爭項目；預(yù)算確定之后，財政部門按預(yù)算向政府各部門及有關(guān)單位撥款，由各個部門及有關(guān)單位自己安排使用。由于缺乏財政強有力的控制和監(jiān)督，財政資金在具體使用過程中，存在著亂支、挪用、浪費等不良現(xiàn)象，資金使用效益不高；一些工程項目的支出由少數(shù)人決策，缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象，不利于廉政建設(shè)。

　　二、加強支出管理，振興國家財政的對策建議

　　1.要根據(jù)政府職能的變化，重新界定政府的財政支出范圍，劃分各級政府的財政支出內(nèi)容，控制好財政支出的規(guī)模。

　　政府財政支出是直接滿足政府行使各種職能需要的，因而財政支出的規(guī)模和范圍與政府承擔的各種職責(zé)的變化具有內(nèi)在聯(lián)系，一般而言，政府承擔的各種職責(zé)越少，財政支出的規(guī)模就越小，財政支出的范圍就越窄；如果政府承擔的職責(zé)越多，客觀上要求財政支出的規(guī)模越大，財政支出的范圍就越寬。我國政府的職責(zé)范圍主要包括為社會有效地提供行政管理和國防、外交服務(wù)；提供不能進行商業(yè)性開發(fā)和經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施；提供教育、科學(xué)、社會保障等公共服務(wù)，進行宏觀經(jīng)濟管理；調(diào)節(jié)國民收入在地區(qū)間、居民間的分配關(guān)系；制定市場經(jīng)濟運行的基本規(guī)范及其法規(guī)制度；負責(zé)生態(tài)平衡、環(huán)境保護、人口控制問題。因此，政府的財政支出范圍要緊緊圍繞政府履行上述職能的實際需要來安排，要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的公共性開支，傳統(tǒng)的“國家包下來”的方式需要改變。同時，由于中央政府與地方政府的職能作用各有側(cè)重，因此，還應(yīng)將財政支出內(nèi)容在中央與地方之間作適當?shù)膭澐�。這里很容易劃分的是行政事業(yè)支出，基本上可按行政隸屬關(guān)系劃分，只要事權(quán)劃分清楚，各級政府的支出職責(zé)也基本上是清楚的，而難以分清的是投資支出職責(zé)，它是事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分的關(guān)鍵。是否可考慮將全國性交通、郵電、大江大河水利設(shè)施、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的投資，全國性重大基礎(chǔ)科研事業(yè)的支出，全國性重要自然資源和環(huán)境保護設(shè)施的投資等，由中央財政側(cè)重承擔，而將區(qū)域性交通、郵電、農(nóng)田水利、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的支出，以及城市維護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，包括城市公用企業(yè)、交通、給排水公共設(shè)施、環(huán)境保護等方面的支出由地方財政側(cè)重承擔。只有這樣，才能有效地控制財政支出的規(guī)模，財政才能既為社會提供合適的公共產(chǎn)品又適當支持經(jīng)濟建設(shè)，從而促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.要隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，不斷調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

　　首先，要繼續(xù)保持經(jīng)濟建設(shè)支出在財政支出中所占的比重，改變過去那種“撒胡椒面”的做法，集中財力，確保國民經(jīng)濟的重點建設(shè)事業(yè)，包括國家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，增強其對國民經(jīng)濟的支撐能力，用以帶動整個經(jīng)濟的發(fā)展。同時財政還要著力支持一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如電子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航運等，用以帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，發(fā)揮科技改造和發(fā)展國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用；其次，要提高國家財政對農(nóng)業(yè)的投入比重。當前最緊迫的是真正按《農(nóng)業(yè)法》所要求的去做，即確保財政農(nóng)業(yè)投入增長要高于同期財政收入增長，抑制財政農(nóng)業(yè)投入比重下降的趨勢，這是今后一個時期財政農(nóng)業(yè)投資政策的基本取向。第三，財政要繼續(xù)把支持教育作為重點，采取有效措施，進一步提高財政支出中教育經(jīng)費的比重。一方面應(yīng)保證現(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長；另一方面應(yīng)研究增設(shè)教育專項資金的新渠道，可以考慮開征教育稅，取代現(xiàn)在的教育費附加，將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，�？顚Ｓ茫�使財政的教育支出具有更加可靠的收入來源。第四，要采取過硬措施控制行政支出的增長。必須根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，積極推進政府機構(gòu)改革。精簡人員，核定經(jīng)費，并嚴格執(zhí)行預(yù)算定額，履行預(yù)算程序、控制不合理開支。同時，要按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，重新界定事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，對那些必須由國家興辦、財政供給的單位，應(yīng)在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位的收費和創(chuàng)收情況進行規(guī)范化管理，把一切收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算。第五，要盡快改革我國的財政補貼政策，大力壓縮財政補貼支出。要把財政補貼既作為一個重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，又作為一種有效的穩(wěn)定杠桿來加以運用，特別是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間，在社會保障制度有待建立健全的情況下，其穩(wěn)定作用的發(fā)揮就顯得尤為重要。當前，在盡快創(chuàng)造條件取消國有企業(yè)經(jīng)營性虧損補貼的同時，消費性補貼政策的調(diào)整也格外引人注目。就其政策走勢看，今后必須變過去的普惠制補貼為定向補貼；變面向一切消費者的補貼為只針對低收入者的實際困難，體現(xiàn)社會公平原則，有利

　　3.要強化財政支出管理，提高財政支出的使用效益。

　�。�1）要引進市場競爭機制，借鑒發(fā)達國家政府采購的做法， 改革大額財政支出的管理辦法。政府采購制度是西方發(fā)達國家公共支出管理中普遍采用的一種手段。政府采購，也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動的需要，或為公眾提供公共服務(wù)，以公開招標為主要方式，從國內(nèi)、國外市場上為財政開支單位統(tǒng)一購買商品和勞務(wù)的行為。近年來，我國一些省份借鑒西方國家的經(jīng)驗，進行了政府采購的試點，收到了明顯的成效，一是實行政府采購后，可以將政府的分散采購變?yōu)榧�體統(tǒng)一采購，從而形成規(guī)模采購，這樣就有利于降低采購成本，節(jié)約財政資金；二是以公開招標的方式采購，可以增加政府采購的透明度；三是實行政府采購制度，可以提高采購商品和取得勞務(wù)的質(zhì)量，避免“一對一”交易中的管理漏洞，減少資金使用中的腐敗行為。

　�。�2）要在預(yù)算編制中逐步推行零基預(yù)算法。 由于零基預(yù)算是以零為起點編制預(yù)算，擺脫了基數(shù)分配和不合理既成事實的束縛，在掌握大量關(guān)于擴展和縮減現(xiàn)存規(guī)劃信息量的基礎(chǔ)上，對降低或提高現(xiàn)有工作量的不同決策方案進行定量分析，然后重新編制未來年度的資金分配計劃，因而有利于切實控制財政支出和提高資金使用效果�？梢赃@樣說，零基預(yù)算是我國政府公開支出管理逐步走向規(guī)范的良好開端。因此，我們要通過及時總結(jié)經(jīng)驗，在預(yù)算編制中逐步推廣零基預(yù)算法。

　　（3）要硬化預(yù)算約束，建立效益評估系統(tǒng)。 首先要嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》，財政預(yù)算一經(jīng)同級人大批準后，即具有法律效力，應(yīng)嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，任何單位和個人不得以任何理由隨意開增支口子，并接受同級人大的檢查和監(jiān)督。同時要樹立新的社會成本—效益觀念。其次要建立一套完整的效益評估系統(tǒng)。建立財政支出效益評估系統(tǒng)既是市場經(jīng)濟的客觀需要，又是提高財政支出管理水平，實現(xiàn)財政支出管理科學(xué)、規(guī)范的迫切需要。按照效益財政理論，對各級預(yù)算支出定期進行客觀公正的監(jiān)督和綜合考核，并與下年度預(yù)算掛鉤，提高財政支出的營運效益。