摘　要：根據(jù)公共財政體制和世界貿易組織《農業(yè)協(xié)議》中“綠箱”政策的要求，通常所說的財政支農應該用財政對農業(yè)投資來代替。在對財政對農業(yè)投資的基本理論進行闡析后，提出了優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的對策措施，即必須遵循合理的原則，確定正確的投資重點領域，切實轉變財政對農業(yè)投資的職能。

　　關鍵詞：財政對農業(yè)投資；公共財政；行為優(yōu)化

　　一、財政支農與財政對農業(yè)投資

　　從統(tǒng)計口徑上講，財政支農通常有大、中、小口徑之分。其中小口徑的財政支農只計算支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業(yè)費，即通常所說的“兩類資金”；在小口徑的基礎上加上農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用以及農村救濟費，就構成了按中口徑計算的財政支農；在中口徑的基礎上加上財政通過其他間接渠道對農業(yè)實施的種種支援與補助，如提高農副產品收購價格、采用財政補貼辦法優(yōu)惠供應農用生產資料和大型農業(yè)機械、減免農業(yè)稅、對種糧農民進行補貼等等，就構成了按大口徑計算的財政支農。通常所說的財政支農就是按大口徑統(tǒng)計的。中國加入WTO后，政府對農業(yè)的支持必須遵循世界貿易組織《農業(yè)協(xié)議》第二部分“國內支持條款”的要求�！皣鴥戎С謼l款”將國內支持分為可免除削減承諾的國內支持（即“綠箱”政策）和要求削減承諾的國內支持（即“黃箱”政策）兩個方面�！熬G箱”政策是指：政府執(zhí)行某項農業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小貿易扭曲作用，對生產影響很小的支持措施，以及不具有給生產者提供價格支持作用的補貼措施。屬于該類措施的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。遵循《農業(yè)協(xié)議》的要求，中國政府財政對農業(yè)的支持應當盡可能地在“綠箱”政策所涉及的領域做文章。因此，筆者主張改變財政支農的說法，用財政對農業(yè)投資來代替。因為財政支農是與計劃經濟體制下生產建設型財政相匹配的一種說法，其支持農業(yè)的領域有許多超過了“綠箱”政策的范圍，同時又有許多不符合公共財政的作法，而財政對農業(yè)投資則是與公共財政相適應的一種說法，并且可以完全符合“綠箱”政策的要求。

　　簡單地講，財政對農業(yè)投資是指政府財政用于發(fā)展農業(yè)的一種資金投放方式，是公共財政支出的一個組成部分，是政府通過財政杠桿實施的、以支持農業(yè)發(fā)展為目的的各種直接與間接的經濟行為的總和。借鑒財政支農的統(tǒng)計方法，財政對農業(yè)投資相當于按中口徑計算的國家財政用于農業(yè)的支出，但要從后者所包括的農業(yè)事業(yè)費中除去水利和氣象部門的事業(yè)費（因為水利和氣象是為全社會服務的），還要從農村救濟費中除去不符合“綠箱”政策所允許的自然災害救濟補貼之外的一切費用。因此，從統(tǒng)計口徑上來說，財政支農涵蓋了財政對農業(yè)投資。從財政對農業(yè)投資的基本概念可以看出，財政對農業(yè)投資不同于我們平時所說的財政支農。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：財政對農業(yè)投資是限定在公共財政框架和世界貿易組織（WTO）《農業(yè)協(xié)議》中“綠箱”政策所允許的領域，而財政支農則是與生產建設型財政相匹配的一種說法，其支持農業(yè)的領域較財政對農業(yè)投資的領域要寬。

　　二、財政對農業(yè)投資的理論闡析

　�。ㄒ唬┴斦�對農業(yè)投資的要素構成

　　財政對農業(yè)投資體系運行過程涉及的要素主要有三種：一是財政投資主體及資金管理者，主要是各級政府及其相關部門，以各級財政部門為代表；二是財政投資受益主體，主要是農戶（農場）及其相關產業(yè)組織（農產品加工、包裝、運銷、貿易等企業(yè)）；三是財政投資中的中介組織，主要是政府涉農部門（農業(yè)主管部門、農技推廣部門和農業(yè)科研部門）以及商業(yè)銀行、保險公司、農村合作經濟組織等市場中介組織。

　�。ǘ�）財政對農業(yè)投資的功能特征

　　從農業(yè)領域資金來源的實際情況看，目前我國農業(yè)投資形成了以國家投入為導向，以農戶和集體投入為基礎，以信貸、外資和橫向資金流動為補充的多層次、多渠道、全方位的投資局面。財政對農業(yè)投資除了具有增加農業(yè)產出、增加農民收入的經濟效果外，相對于其他投資主體而言，還具有以下功能特征

　　1 政策性與間接性

　　國家財政擔負著從財力分配上支持國家經濟建設中基礎產業(yè)（包括農業(yè)）和先導產業(yè)的重要職責。財政對農業(yè)投資的出發(fā)點主要是貫徹國家產業(yè)政策、調整農業(yè)產業(yè)結構，努力為農業(yè)再生產的順利進行以及農業(yè)生產的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件。因此，與農戶、集體、信貸、外資等不同，財政對農業(yè)投資更注重從國民經濟全局出發(fā)去探求支農支出總量、結構與政策實施等一系列問題。相應地，政策支農的具體制定與實施，常常以政策文件的形式層層下達，它是國家財政政策的重要組成部分，具有政策的權威性。而另一方面，財政對農業(yè)投資又具有一定的間接性。財政對農業(yè)投資在其流轉過程中，由于采用自上而下，層層落實的方式，常會因資金管理的多環(huán)節(jié)和資金投放的多重去向而產生種種“滲漏效應”，包括財政對農業(yè)投資方向的偏離、效果的弱化、行為的失效，甚至更為嚴重的是導致財政對農業(yè)投資的非農化。

　　2 導向性

　　財政對農業(yè)投資的投向和數(shù)額，猶如一張晴雨表，反映著政府部門對農業(yè)的重視程度。一般來說，財政對農業(yè)投資的變化對其他農業(yè)投資主體的投資行為能產生同方向的影響。因此，財政對農業(yè)投資時應充分發(fā)揮其導向作用，對那些能代表農業(yè)發(fā)展方向、促進農民增收、協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、確保國家糧食安全的領域進行重點扶持，從而在農業(yè)產業(yè)結構調整的方向上給農民及其他農業(yè)投資主體以明確的引導，使農業(yè)結構不斷優(yōu)化，農民收入不斷增加。

　　3 職能不可替代性

　　財政對農業(yè)投資的職能主要通過不以盈利為目的資金的巨額投入和集中使用來體現(xiàn)的，這是其他農業(yè)投資主體所不能替代的。信貸支農，金融部門必須核算經營成果與盈虧狀況，貸出的資金不僅有償使用，而且必須按期收回，這是由金融部門的企業(yè)性質決定的；農戶對農業(yè)的投入除了具有明顯的趨利性外，還由于地域分布的分散性和農戶間存在的財力不平衡性等原因，一般難以集中農戶財力去承擔大型農業(yè)基本建設；集體經濟組織雖掌握一定的財力，能搞些單個農戶無力承擔的中小型農業(yè)投資項目，履行組織協(xié)調鄉(xiāng)村經濟活動的職能，但對于所需資金龐大、建設周期長的大型農業(yè)基本建設項目，就顯得無能為力了。同時，集體經濟組織亦難以超越地域界限去協(xié)調大范圍的農業(yè)發(fā)展格局，而只能從所在地區(qū)的集體利益出發(fā)，安排本地區(qū)的農業(yè)投資計劃。由此可見，金融部門、農戶和集體經濟組織等農業(yè)投資主體的投資行為都具有一定的局限性，難以替代財政對農業(yè)投資的固有職能。

　　（三）財政對農業(yè)投資的目標

　　在市場經濟體制和中國已加入WTO的宏觀背景下，適應公共財政的要求，財政對農業(yè)投資的目標可分為直接目標和間接目標兩種。

　　1 直接目標

　　財政對農業(yè)投資的首要的直接目標是為農業(yè)發(fā)展提供充足的公共物品，如農業(yè)基礎設施建設和公益性、服務性設施等，從而彌補市場調節(jié)的不足，解決農業(yè)領域的“市場失靈”問題，改善農業(yè)生產環(huán)境和農民生活條件；財政對農業(yè)投資的另一個直接目標是增加農業(yè)投入，減輕農業(yè)發(fā)展的資金約束。

　　2 間接目標

　　財政對農業(yè)投資的首要的間接目標是增加農民收入，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)結構和產品結構，增加農產品產量，促進農村可持續(xù)發(fā)展；財政對農業(yè)投資的另一個間接目標是發(fā)揮乘數(shù)效應，利用其對社會資金的吸附和導向功能，引導更多的資金投入農業(yè)，形成多元化的投入格局。

　　三、優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為的路徑選擇

　　在市場經濟體制和公共財政框架以及中國已加入WTO的宏觀背景下，優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，必須遵循合理的原則，確定正確的投資重點領域，切實轉變財政對農業(yè)投資的職能。

　　（一）優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，必須遵循合理的原則

　　優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，在投資領域（或項目）的選擇、投資數(shù)量的確定、投資過程的執(zhí)行、投資結果的考核及監(jiān)督等一系列關鍵環(huán)節(jié)，必須遵循一定的原則。在市場經濟體制和公共財政框架下，財政對農業(yè)投資所應遵循的原則具體可概括為以下四點。

　　1 公共性原則

　　市場經濟要求財政退出競爭性領域，由微觀管理轉向宏觀調控，財政對農業(yè)投資同樣要遵循這個原則。因此，政府財政要考慮退出一些競爭性領域，以為社會提供公共物品和公共服務為主來安排對農業(yè)的投資，不斷提高財政資金的使用效益。

　　2 產業(yè)導向原則

　　農業(yè)內部結構的合理優(yōu)化對農業(yè)的發(fā)展乃至整個國民經濟的發(fā)展至為重要。財政對農業(yè)投資所選擇的農業(yè)發(fā)展項目必須符合農業(yè)產業(yè)結構調整的方向，對代表農業(yè)產業(yè)發(fā)展前景的重點產業(yè)進行先期性財政扶持，從而促進農業(yè)產業(yè)結構的不斷優(yōu)化。

　　3 效益優(yōu)先原則

　　財政對農業(yè)投資，必須講求效益。政府財政對農業(yè)領域的任何一項投資活動，都應追求取得最大的綜合效益（經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的最大化）。堅持這一原則，既有助于提高資金的使用效率，又有助于彌補我國財力有限的現(xiàn)狀。

　　4 科技領先原則

　　對先進的農業(yè)科技發(fā)展項目，先進的農業(yè)生產模式、管理方式實行財政扶持，使其得到優(yōu)先發(fā)展，從而帶動農業(yè)產業(yè)結構的調整。另外，政府財政還應加大對農業(yè)科研和農村教育以及農技推廣的投資力度，不斷提高科技對農業(yè)發(fā)展的貢獻率。

　�。ǘ�）優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，必須確定正確的重點領域

　　遵循財政對農業(yè)投資的基本原則和《農業(yè)協(xié)議》的要求以及結合我國的實際情況，財政對農業(yè)投資的重點領域主要應該集中在以下五個方面：

　　1 農業(yè)基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境治理

　　加強農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，是穩(wěn)定和提高農業(yè)生產能力的根本途徑。當前，在一些地方，農業(yè)基礎設施老化、農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化是導致農業(yè)生產抵御自然災害能力差的根本原因，已嚴重制約著農業(yè)的發(fā)展。因此政府財政應加大投入，著重解決鄉(xiāng)村道路、水利設施、農網(wǎng)改造、水土流失等問題，為夯實農業(yè)基礎發(fā)揮作用。

　　2 農業(yè)科研與農村教育

　　科技對農業(yè)發(fā)展的促進作用是巨大的，農業(yè)要進步，農村經濟要發(fā)展，離不開科技和人才。公共財政體制下政府的主要職責之一就是推動農業(yè)科技成果轉化為生產力。目前我國科技對農業(yè)的貢獻率仍很低，這與我國現(xiàn)有的農業(yè)科技水平低是緊密相關的，而農業(yè)科技水平低，與政府財政投入少不無關系。統(tǒng)計資料顯示，“八五”期間，財政用于農業(yè)科技開發(fā)的費用不及財政用于農業(yè)支出總額的1%，無法滿足農業(yè)發(fā)展的需要。要扭轉這一局面，政府必須承擔起農業(yè)科研投資主體的責任，對社會效益高、投資大、風險高、周期長的農業(yè)科研項目，財政應予以重點支持和扶植。政府財政應當保證以下方面的資金供應：農業(yè)優(yōu)良種子（苗）、生物技術等基礎研究；科研成果的應用和推廣；科技知識的普及和宣傳；農村義務教育；農民科技教育等。

　　3 農業(yè)社會化服務體系建設

　　目前農業(yè)社會化服務體系建設滯后已嚴重制約了我國農業(yè)的發(fā)展。為此，財政對農業(yè)投資應加快農業(yè)社會化服務體系建設，切實解決農產品產銷脫節(jié)問題。一是健全農業(yè)信息服務體系。我國農業(yè)信息的不準確、不及時、不全面以及信息橫向交流障礙重重，是導致農業(yè)生產結構性過剩的主要原因之一。財政要幫助解決一部分啟動資金，購置信息設備，加快農業(yè)信息傳播網(wǎng)絡建設，既將農業(yè)市場信息及時傳輸給農民，又將當?shù)剞r產品產銷存信息及時向外發(fā)布。另外，財政部門還要利用信息來源多，聯(lián)系面廣，輻射面廣的優(yōu)勢，直接開展信息支農。二是加強市場體系建設。為盡快形成連結千家萬戶的“小生產”與千變萬化的“大市場”的紐帶，政府財政應當增加投入，重點支持產地農產品市場建設，促進農業(yè)生產的區(qū)域化、專業(yè)化，扶持具有比較優(yōu)勢的特色產品的生產，培育具有當?shù)貎?yōu)勢的主導產業(yè)。三是加大為農業(yè)服務的中介組織的扶持力度，建立健全為農業(yè)生產提供產前、產中、產后服務的各種農業(yè)中介組織或專業(yè)合作社。

　　4 改變貧困地區(qū)落后面貌

　　這是從我國國情出發(fā)，政府財政要做的事。我國是農業(yè)大國，農村貧困地區(qū)的存在必然要拖整個農業(yè)發(fā)展和國民經濟發(fā)展的后腿。因此，通過轉移支付等方式加大對貧困地區(qū)的扶持力度，是各級政府財政責無旁貸的事。農村教育水平的提高，對改變農村貧困面貌是至關重要的，而且對于貧困地區(qū)來講，教育是純公共產品。因此，政府財政對貧困地區(qū)的支持，應把貧困地區(qū)九年制義務教育的普及和農民文化素質的提高放在首位。另外，要加大對農村貧困地區(qū)基礎設施的投資力度，改善農村貧困地區(qū)居民的生產和生活條件，降低農村貧困地區(qū)與外界進行物資和信息交流的成本。

　　5 農業(yè)自然災害救濟

　　農業(yè)是一個弱質產業(yè)，是三個產業(yè)中受自然條件影響最大的產業(yè)。農業(yè)抗擊自然災害的能力弱，當受到自然災害襲擊時，受損害程度很大。因此，當農業(yè)生產或農村居民遇到自然災害時，政府應當及時安排救災支出，對災民進行救濟以抗災復產，保障農民的生活權利，這是政府的職責，但政府財政在安排這部分支出時，應遵循世界貿易組織《農業(yè)協(xié)議》的要求，即：必須是實際發(fā)生的災害；必須基于實際損失，救濟量不能超過實際損失量。

　�。ㄈ�）優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，必須切實轉變財政職能

　　在市場經濟體制和公共財政框架下，優(yōu)化財政對農業(yè)投資行為，不光要遵循合理的原則，確定正確的投資重點領域，還必須切實轉變財政對農業(yè)投資的職能。

　　1 由微觀管理向宏觀管理轉變

　　財政對農業(yè)投資要逐步從瑣碎具細的事務中解脫出來，從農業(yè)的一般生產和經營領域退出，減少生產經營性投資和一般技改投資，逐步減少事業(yè)單位的經費支出，突出重點，有保有壓，集中財力提供農業(yè)發(fā)展所需要的公共環(huán)境和公共基本條件，如大江大河的治理、農業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護與改善、基礎設施建設以及農業(yè)科研、農技推廣等。在市場經濟條件下，政府財政對農業(yè)的管理和調控主要運用間接方式，面向宏觀領域，重點是建立農業(yè)生產的保護機制和調控機制，如抵御市場風險機制、抗災、救災、扶貧和農村社會保障機制、促進農業(yè)科技進步和農業(yè)產業(yè)結構調整的機制等，從而保持農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

　　2 由分散投入向集中投入轉變

　　由注重生產性投入轉向公共性投入是公共財政支出結構的重大調整，與此相適應，財政對農業(yè)投資的重點也要發(fā)生變化。因此，在制定實施財政對農業(yè)投資政策時，必須將資金用到農業(yè)和農村發(fā)展的重要方面和環(huán)節(jié)上，保證農業(yè)與農村經濟中重點項目、環(huán)節(jié)和方面的優(yōu)先發(fā)展。農業(yè)涉及領域的廣泛性和農業(yè)投入的有限性決定了必須集中力量保重點而不能四面出擊，面面俱到。財政對農業(yè)投資應該保證重點項目，壓縮一般項目，取消無效項目，集中財力辦大事，充分發(fā)揮財政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法。

　　3 由單一的所有制形式向多種所有制形式轉變

　　農業(yè)產業(yè)結構的單一和農村經濟所有制形式的單一不利于農業(yè)和農村經濟的活躍發(fā)展。按照“三個有利于”和財政對農業(yè)投資必須有利于促進不同所有制經濟共同發(fā)展的原則，只要對農村整體經濟發(fā)展有重大影響的經濟形式，政府財政都要進行扶持與調控。對投資回報率高、經濟效益顯著的產業(yè)項目，不管是哪種所有制形式，政府財政都應予以大力支持。由單一的所有制形式向多種所有制形式轉變，既是堅持效率與效益原則和“三個有利于”原則的客觀要求，也是市場經濟體制和公共財政框架下，財政對農業(yè)投資的必然選擇。

　　4 由注重產品項目向注重農業(yè)生產環(huán)境與結構優(yōu)化轉變

　　公共財政框架下，財政對農業(yè)投資應著重于為農業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質的公共物品（完善的基礎設施、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、先進的農業(yè)科研等），著重于在農業(yè)和農村經濟的產權經營制度和流通體制改革、財政投資和農業(yè)財務活動監(jiān)管、農業(yè)生態(tài)環(huán)境和農民利益保護以及農業(yè)資源管理配置等方面發(fā)揮政府財政的管理調控職能，從而改善農業(yè)的整體環(huán)境。另外，財政對農業(yè)投資還要注重農業(yè)與農村整體經濟結構的調控與優(yōu)化，要善于調整廣義的農、林、牧、副、漁之間的結構比例以及狹義農業(yè)中的糧食作物與經濟作物的結構比例，同時還要調整整個農村經濟的結構比例，活躍整個農村經濟。

　　5 由單純重視數(shù)量的增長向既重視數(shù)量又重視質量轉變

　　政府財政應增加對農業(yè)的投資，這是勿庸置疑。長期以來，講財政對農業(yè)投資問題，只注重投資的數(shù)量，而不重視質量（即財政對農業(yè)投資所取得的效益）或重視不夠。在市場經濟體制和公共財政框架下，財政對農業(yè)投資必須改變這一狀況，應以效益（經濟效益、生態(tài)效益和社會效益）為中心，靠財政對農業(yè)投資效益的提高來彌補我國財力不足的現(xiàn)實。

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