2007年中央1號文件的主題為，“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村”。所謂現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是相對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)而言，是廣泛采用以機械、化學(xué)和生物技術(shù)為核心的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代工業(yè)提供的生產(chǎn)資料和科學(xué)管理的農(nóng)業(yè)。它的基本特點是物質(zhì)和能量的開放式循環(huán)，需要從農(nóng)業(yè)以外投放大量的能源和物質(zhì)來加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)具有投資回收期長、風(fēng)險大（農(nóng)業(yè)承受雙重風(fēng)險，即自然風(fēng)險和市場風(fēng)險）、投資收益率低下及較強的外部經(jīng)濟性等特點，單靠市場機制調(diào)節(jié)，會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投資不足，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢，無法滿足新農(nóng)村建設(shè)的要求。為糾正市場失靈，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進新農(nóng)村建設(shè)，政府應(yīng)當對農(nóng)業(yè)實施傾斜政策，加大對農(nóng)業(yè)的投入。由于我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)投入資金缺口比較大，目前投入農(nóng)業(yè)的財政資金有限。如何使有限的資金發(fā)揮最大效用，捉高“以工哺農(nóng)”的績效就顯得尤為重要。雖然影響“以工哺農(nóng)”績效的因素眾多，但提高財政支農(nóng)的效率無疑是最為重要的，而財政支農(nóng)的效率義與財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。所以，探討財政支農(nóng)最優(yōu)結(jié)構(gòu)以提高財政支農(nóng)資金的效率，是目前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大課題。

　　國內(nèi)有關(guān)財政對農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)GDP相關(guān)性研究的文獻不多，比較有代表性的有以下幾方面：李煥彰、錢忠好（2004）采用M.W. Rosegrant和Pardey研究所確定的投資滯后期和權(quán)重將各期流量轉(zhuǎn)化為存量，然后，運用生產(chǎn)函數(shù)測定財政支農(nóng)各類支出的邊際產(chǎn)出效應(yīng)，得出中國財政支農(nóng)支出項目中邊際產(chǎn)出效應(yīng)高低的次序為：科技三項費用的邊際產(chǎn)出效應(yīng)最高，基本建設(shè)支出次之，生產(chǎn)性支出和事業(yè)費最差。這一分析方法的優(yōu)點是將各期投資流量轉(zhuǎn)化為存量，消除財政投資對農(nóng)業(yè)GDP影響的滯后性；缺點是準確性差，因為財政投資所形成的資產(chǎn)存量難以量化，把難以量化的存量與精確的GDP進行數(shù)量分析，其結(jié)果的準確性是可想而知的。沈瓊（2004）運用生產(chǎn)函數(shù)，并取雙對數(shù)模型，運用EVIEWS軟件對河南省在1978年一2001年間財政對農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)GDP增長的關(guān)系做了回歸分析。此分析方法簡單明了，準確性較高，缺點是沒有考慮到財政投資對農(nóng)業(yè)GDP影響的滯后性，而且對單個省份的研究難以代表全國的情況。本文利用SPSS統(tǒng)計軟件對1963年—2004年我國財政對農(nóng)業(yè)的投資結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)GDP的關(guān)系進行分析，希望找出最利于農(nóng)業(yè)GDP增長的農(nóng)業(yè)財政投資結(jié)構(gòu)，為政府有關(guān)職能部門決策提供參考依據(jù)，以優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，提高財政農(nóng)業(yè)投資效益，充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)財政資金投入的效率原則，提高“以工哺農(nóng)”的效果，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　財政對農(nóng)支出結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)GDP的相關(guān)性分析

　　農(nóng)業(yè)財政資金是指國家財政預(yù)算中用于農(nóng)業(yè)的各項支出，包括中央財政預(yù)算的農(nóng)業(yè)財政資金和地方財政預(yù)算的農(nóng)業(yè)財政資金。農(nóng)業(yè)財政資金所包涵的內(nèi)容廣泛，既包括投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的固定資本和流動資本，又包括為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)：服務(wù)的農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)和環(huán)境保護、水利和氣象等。為了便于收集資料和數(shù)據(jù)，本文依照目前《中國財政年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》對農(nóng)業(yè)財政構(gòu)成界定的四大組成部分，即支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用和農(nóng)村救濟費，采用沈瓊（2004）的分析方法建立回歸分析模型。研究結(jié)果顯示財政用于農(nóng)業(yè)支出的各部分與當年農(nóng)業(yè)GDP增長的關(guān)系如下：

　　第一，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費的產(chǎn)出彈性為1.079，這說明財政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費增加1元能使當年農(nóng)業(yè)GDP增加1.079元，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)事業(yè)費對當年農(nóng)業(yè)GDP增長作用非常顯著。究其原因，可能是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能直接增加農(nóng)業(yè)品的供給，盡管農(nóng)產(chǎn)品需求的價格彈性小，但多數(shù)年份我國農(nóng)產(chǎn)品供給相對不足，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接增加農(nóng)業(yè)品的供給，一般不會使農(nóng)產(chǎn)品價格下降，所以，在農(nóng)產(chǎn)品價格不下降前提下，農(nóng)產(chǎn)品供給增加就能使當年農(nóng)業(yè)GDP增加。

　　第二，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)費對當年農(nóng)業(yè)GDP的產(chǎn)出彈性為-0.335.這說明財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)費增加1元卻會使當年農(nóng)業(yè)GOP減少0.335元，增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)費與增加當年農(nóng)業(yè)GDP呈負相關(guān)。這可能是政府對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，如興修水利、修建鄉(xiāng)村道路等大型農(nóng)村公共產(chǎn)品需要占用農(nóng)村大量人力、物力和財力。一方面，大量的資源配置到農(nóng)業(yè)基本建設(shè)中，導(dǎo)致當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入相對不足，使當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減少，農(nóng)業(yè)GDP下降；另一方面，財政當年投入到農(nóng)業(yè)基本建設(shè)中的資源雖然能在其后相當長時間內(nèi)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，但對增加當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作用甚微，所以，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)費對當年農(nóng)業(yè)GDP的產(chǎn)出彈性為負值。

　　第三，農(nóng)村救濟費對當年農(nóng)業(yè)GDP的產(chǎn)出彈性為0.285，說明財政對農(nóng)村救濟增加1元能使當年農(nóng)業(yè)GDP增加0.285元，增加農(nóng)村救濟費對增加當年農(nóng)業(yè)GDP比較顯著。究其原因，可能是政府對貧困或暫時有困難的農(nóng)民給予金錢或其他物資的救濟，幫助他們渡過難關(guān)，得到救濟的農(nóng)民把部分救濟物品改善生活，這必然會提高他們?nèi)肆�資源，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人力資源投入，精耕細作，使當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加；或者他們把救濟的錢用于購買種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，直接增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，從而使當年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加。

　　第四，一方面，農(nóng)業(yè)科技三項費用占財政用于農(nóng)業(yè)支出總額的比重過低。1963年以前我國財政支出中沒有開列農(nóng)業(yè)科技費用這一項，盡管1963年后開列農(nóng)業(yè)科技費用，但其占財政用于農(nóng)業(yè)支出總額的比重都在2%以下（1966年除外），農(nóng)業(yè)科技投入過少使其對農(nóng)業(yè)GDP增加影響不大：另一方面，研究也顯示，財政農(nóng)業(yè)科技三項費用支出對農(nóng)業(yè)GDP增加影響不大。

　　財政對農(nóng)業(yè)支出的政策選擇

　　一、加大對農(nóng)業(yè)的財政投入，將農(nóng)業(yè)事業(yè)費用由養(yǎng)人變?yōu)樽鍪?/p>

　　各級政府要切實把工作重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，增加對農(nóng)村的投資，國家財政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量應(yīng)主要用于農(nóng)村，逐步加大政府土地出讓收入用于農(nóng)村的比重。為確保社會主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進行，政府應(yīng)建立“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)，中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度，盡快形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來源。

　　農(nóng)業(yè)事業(yè)機構(gòu)重疊，人員過多，辦事效率低下，使財政負擔(dān)增加，財政使用效益低下。為此，應(yīng)合并相關(guān)部門，精簡機構(gòu)，裁減人員，提高辦事效率，減輕財政負擔(dān)，把節(jié)省下來的財政資金用于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，以提高農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量；加大對農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品投資，扎扎實實地打好農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育；提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村培育新農(nóng)民，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供豐富的高質(zhì)量農(nóng)村勞動力資源。

　　二、以公共需要為標準，增加農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給

　　1.加大對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入。一是大力抓好農(nóng)田水利建設(shè)。要把加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為政府工作中的一件大事來抓，加快大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，搞好末級渠系建設(shè)，推行灌溉用水總量控制和定額管理。擴大大型泵站技術(shù)改造實施范圍和規(guī)模，增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金規(guī)模。加大病險水庫除險加固力度，加強中小河流治理，改善農(nóng)村水環(huán)境。二是切實保護耕地面積�！熬盼濉焙汀笆�五”期間，全國耕地被占用的速度非�？�，10年間耕地減少1.2億畝，平均每年減少1425萬畝；人均耕地面積已由10年前的1.59畝，減少到2005年的1.4畝，僅為世界平均水平的40%.目前耕地在不斷減少，人口在不斷增加，按目前趨勢分析，到2020年，中國耕地缺口將達到1億畝以上，土地資源形勢嚴峻。對此，需要強化和落實耕地保護責(zé)任制，切實控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模：合理引導(dǎo)農(nóng)村節(jié)約集約用地，切實防止破壞耕作層的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為：加大土地復(fù)墾、整理力度。三是提高耕地質(zhì)量。按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田：加快實施沃土工程，重點支持有機肥積造和水肥一體化設(shè)施建設(shè)，鼓勵農(nóng)民發(fā)展綠肥、秸稈還田和施用農(nóng)家肥；擴大土壤有機質(zhì)提升補貼項目試點規(guī)模和范圍：增加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入，積極支持高標準農(nóng)田建設(shè)。四是加快發(fā)展農(nóng)村清潔能源。繼續(xù)增加農(nóng)村沼氣建設(shè)投入，支持有條件的地方開展養(yǎng)殖場大中型沼氣建設(shè)。在適宜地區(qū)積極發(fā)展秸稈氣化和太陽能、風(fēng)能等清潔能源，加快綠色能源示范縣建設(shè)，實施西北地區(qū)百萬戶太陽灶建設(shè)工程。

　　2.加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，構(gòu)建和諧社會。我國長期不重視農(nóng)村社會保障，城鄉(xiāng)社會保障資源分配嚴重失衡。從全國社會保障費用支出的情況來看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%.從人均社會保障費用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。即使是專門針對農(nóng)村實際的社會保障制度，其覆蓋面也十分狹窄，例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在1997年—1998年前后的高峰期，人口覆蓋率在高收入地區(qū)僅達22.2%，而在中等和欠發(fā)達地區(qū)僅為1%—3%.當前，政府應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，地方政府應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，中央政府應(yīng)鼓勵已建立低保制度的地區(qū)完善制度，支持未建立的地區(qū)盡快建立，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。有條件的地方，可探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。政府應(yīng)高度重視農(nóng)村殘疾人事業(yè)，加大對農(nóng)村殘疾人的救濟力度。妥善解決外出務(wù)工農(nóng)民家庭的實際困難，對他們進行必要的幫助和救濟，強化對各類地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)控，做好救災(zāi)救濟工作，通過建立健全農(nóng)村社會保障體系，切實增強群眾安全感，為構(gòu)建和諧社會打下堅實的制度基礎(chǔ)。

　　3.提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，為提升科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻夯實基礎(chǔ)。日前我國農(nóng)村人口和農(nóng)村勞動力的科學(xué)文化素質(zhì)整體水平偏低，初中文化程度的占50.2%，小學(xué)及以下文化程度的占37.3%，農(nóng)村居民小學(xué)和初中文化程度人口在總?cè)丝谥姓?5%.第五次全國人口普查資料顯示，在每10萬人口中，大專及以上文化程度的人口，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的21倍；高中和中專文化人口，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的4.1倍；初中文化程度的人口，城鎮(zhèn)與農(nóng)村大體持平：而小學(xué)文化程度的人口，農(nóng)村是城鎮(zhèn)的1.9倍；文盲人口農(nóng)村是城鎮(zhèn)的2.9倍。

　　農(nóng)民是推進新農(nóng)村建設(shè)的主體，只有不斷提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，才能把我國豐富的農(nóng)村勞動力資源轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢，更好地發(fā)揮億萬農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主力軍作用。政府應(yīng)多形式多渠道地大規(guī)模培訓(xùn)農(nóng)民，大力提升農(nóng)村勞動力素質(zhì)，不斷提高農(nóng)民增收致富的能力。因此，政府應(yīng)該“兩手抓”，一方面大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，使農(nóng)民掌握更多更有效的農(nóng)業(yè)種田技術(shù)，減少病蟲害及增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等；另一方面需要增加農(nóng)村教育經(jīng)費，為農(nóng)業(yè)科技發(fā)展夯實基礎(chǔ)，發(fā)揮科技對農(nóng)業(yè)的推進力度。具體對策包括：一是實施新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程。各級政府應(yīng)圍繞當?shù)靥厣�農(nóng)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營管理知識為重點，對農(nóng)村青年開展示范性培訓(xùn)，提高務(wù)農(nóng)技能，促進科學(xué)種田：二是組織實施農(nóng)村實用人才的培養(yǎng)。依托農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校和農(nóng)業(yè)職業(yè)院校，為農(nóng)村培養(yǎng)具有中專學(xué)歷的種養(yǎng)能手和經(jīng)營能人；三是擴大勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”實施范圍。為農(nóng)村培養(yǎng)一大批掌握專門技術(shù)，能適應(yīng)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)型農(nóng)民工，促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，緩解農(nóng)村人地的緊張關(guān)系。

　　三、增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，也是農(nóng)民增收的主要渠道。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的興衰不但影響新農(nóng)村建設(shè)成敗，而且會影響國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，確保國民經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展和社會穩(wěn)定，政府應(yīng)做到：

　　1.健全農(nóng)業(yè)支持補貼制度，確保糧食安全。要不斷鞏固、完善和加強近幾年已實行的各項補貼政策，逐步形成目標清晰、受益直接、類型多樣、操作簡便的農(nóng)業(yè)補貼制度。加大各地用于種糧農(nóng)民直接補貼的資金數(shù)額。加大良種補貼力度，擴大補貼范圍和品種。加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼力度。中央財政要加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，增加對財政困難縣鄉(xiāng)增收節(jié)支的補助。同時，繼續(xù)對重點地區(qū)、重點糧食品種實行最低收購價政策，并逐步完善辦法、健全制度。

　　2.加大對農(nóng)機設(shè)備的補貼范圍和力度，加快農(nóng)業(yè)機械化進程。要改善農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)機裝備水平，走符合國情、符合各地實際的農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展道路。目前我國已經(jīng)對農(nóng)民購買農(nóng)機設(shè)備進行補貼，但不是所有的地方、所有的農(nóng)民買農(nóng)機都能獲得補貼，只有在中央和地方確定的實施區(qū)內(nèi)的農(nóng)民才具有獲得購機補貼的資格。并且就補貼標準而言，還有諸多限制性條件，這嚴重地制約著農(nóng)民購買農(nóng)機積極性的發(fā)揮，不利于改善我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，應(yīng)當把對購買農(nóng)機進行補貼作為一項普惠制的財政政策來實施，讓所有購買農(nóng)機者都能獲得補貼，以調(diào)動農(nóng)民購買農(nóng)機的積極性，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。加快糧食生產(chǎn)機械化進程，因地制宜地拓展農(nóng)業(yè)機械化的作業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域。建設(shè)農(nóng)機化試驗示范基地，大力推廣水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸稈粉碎還田等農(nóng)機化技術(shù)。積極培育和發(fā)展農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織，推進農(nóng)機服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化。

　　3.加大對生豬生產(chǎn)投入力度，解決人們吃肉貴的難題。生豬生產(chǎn)不但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要組成部分，而且是農(nóng)民致富的主要路徑之一。目前我國生豬生產(chǎn)處于低谷，豬肉供不應(yīng)求，肉價持續(xù)上漲，這不但影響農(nóng)民增收，而且已嚴重影響人們的生活質(zhì)量。為促進生豬產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，促進農(nóng)民增收，提高人們生活質(zhì)量，政府應(yīng)建立健全母豬保險與補貼制度。由國家財政安排專項資金對有繁殖能力的母豬建立重大病害、自然災(zāi)害等保險制度，并加大對生豬疫病防治體系支持。同時，依據(jù)參保母豬數(shù)量，按每頭每年一定額度標準，對母豬飼養(yǎng)戶給予直接補貼，調(diào)動農(nóng)民養(yǎng)豬積極性，增加生豬供給量，提高農(nóng)民收入，平抑肉價，徹底解決吃肉貴的難題。另外，為避免肉價飛漲再次重演，政府應(yīng)建立健全豬肉等副食品儲備制度，增加國家儲備肉規(guī)模，提高政府宏觀調(diào)控能力。