關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育財政體制、農(nóng)村義務(wù)教育、制度博弈、權(quán)利界定、權(quán)利的排他性

　　一、歷史上的義務(wù)教育財政體制與現(xiàn)代教育在農(nóng)村的推行

　　1、傳統(tǒng)社會中鄉(xiāng)村初等教育與教育財政

　　一些學(xué)者（王銘銘，1999）認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村正規(guī)的初等教育的發(fā)展可追溯到明代在縣以下設(shè)立的社學(xué)。但是中國傳統(tǒng)社會實行的是“雙軌政治”（費(fèi)孝通，1937，1985），中央集權(quán)的統(tǒng)治權(quán)力雖然不斷地向鄉(xiāng)村延伸，但其財政能力對其延伸程度有很大約束。因此，統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村的控制主要是通過在科舉中獲得過功名或者是做過政府官員的鄉(xiāng)村士紳進(jìn)行。政府倡導(dǎo)的社學(xué)大體上仍控制在地方士紳手中，辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)也是多渠道的，主要來源是學(xué)田的收入，而學(xué)田的來源渠道除了官府撥給之外，主要是私人捐贈或集體捐田，另外還有商稅收入、學(xué)生納費(fèi)等（李國均，2000）。清朝中央集權(quán)程度更為加強(qiáng)，社學(xué)已納入了國家的財政體系中，社師由官府提供生活費(fèi)，受提學(xué)的管理，并資助和提倡為貧寒子弟舉辦的義學(xué)（李國均，2000）。但總的來看，在清朝，鄉(xiāng)村初等教育雖有所發(fā)展，有逐漸納入政府的趨勢，但限于政府的統(tǒng)治能力和財政力量，真正意義上的全國統(tǒng)一普及性的義務(wù)教育并沒有出現(xiàn)；鄉(xiāng)村中的初等教育呈現(xiàn)出多種形式并存（私塾、義學(xué)和社學(xué)），多種資金籌措渠道（官方、民辦以及官民合辦）并存的形態(tài)，學(xué)校的管理操縱于宗族和鄉(xiāng)村士紳的手中。教育費(fèi)用主要由政府機(jī)構(gòu)之外的個人或組織（如宗族、社會團(tuán)體等），政府不在教育上進(jìn)行大規(guī)模的投資，這成為中國各個朝代政府理財?shù)哪撤N傳統(tǒng)（馬戎，2000：100）。

　　2、國家建設(shè)、現(xiàn)代教育的成本與現(xiàn)代教育的推行

　　清末民初是我國由中華帝國向民族國家過渡的時期（王銘銘，1998），新式教育的推行是民族國家形成的重要組成部分。從1901年到1906年的幾年間，清政府先后公布了多個“學(xué)堂章程”，要求各地創(chuàng)建新式學(xué)堂，逐步確立了新學(xué)制。從1905年到1909年，清政府成立學(xué)部，劃分學(xué)區(qū)，在中央、府、廳、州、縣設(shè)立相應(yīng)的教育行政機(jī)構(gòu)，建立起統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)（李建東，1996）。在推行新學(xué)制的過程中，也確立了義務(wù)教育的制度。但是義務(wù)教育并沒有真正地推廣開來，清朝就滅亡了。民國政府承繼了義務(wù)教育的理念，推行新式教育，真正開始從村莊確立起現(xiàn)代的教育（楊懋春，2001）。但在推行過程中遇到了與清政府同樣的難題，即新式教育推行的成本問題。

　　相對于傳統(tǒng)教育，新式教育的成本對于鄉(xiāng)村來講是比較高的。在傳統(tǒng)社會里，不少紳士居住在鄉(xiāng)村，整個社會的知識資源在城鄉(xiāng)的分布較為均勻，學(xué)生可以在村里的私塾或其他形式的學(xué)校上學(xué)。新式學(xué)校則建立了以城市為中心的學(xué)校管理體制和知識的傳授體制，學(xué)生接受知識，必須向“朝圣”一樣逐級從鄉(xiāng)村走到城鎮(zhèn)，從城鎮(zhèn)走到城市中，直至到首都。這將加大求學(xué)的交通費(fèi)用。同時，新式學(xué)校往往是把學(xué)生集中起來，按照統(tǒng)一的課本進(jìn)行連續(xù)的授課，如果漏掉某些課程，則很難補(bǔ)上，這對作為家庭輔助勞力的鄉(xiāng)村孩子來講，造成了特別的困難，尤其是在農(nóng)忙時節(jié)。另外，課程的內(nèi)容也與鄉(xiāng)村社會的生活實踐有很大的脫節(jié)，如果這些孩子不能走完小學(xué)到大學(xué)的現(xiàn)代教育的歷程，而在讀完小學(xué)之后仍回到鄉(xiāng)里，所學(xué)內(nèi)容的實用性還不如原來的舊式學(xué)校，這也加大了接受現(xiàn)代教育的機(jī)會成本。

　　現(xiàn)代教育本身的這些基本問題阻礙了它很難在鄉(xiāng)村被接受，有不少學(xué)者，如費(fèi)孝通（1986）、廖泰初（1938）等人指出過這一問題。在一些縣里，私塾比學(xué)堂更受歡迎，這也就是為什么私塾雖然遭到政府的嚴(yán)格控制，但仍然延續(xù)下去，與新式學(xué)校爭奪教育空間的原因。要克服新式學(xué)校的弊端，就必須設(shè)法降低新式學(xué)校的教育成本。這正是后來的鄉(xiāng)村教育運(yùn)動（后發(fā)展成為鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動）的領(lǐng)導(dǎo)者如晏陽初、梁漱溟等所考慮的事情（鄭大華，2000）。一些縣為了使新式教育能夠推行下去，想辦法降低新式學(xué)校的成本，如河北興和縣在20年代初成立勸學(xué)所，進(jìn)行勸學(xué)運(yùn)動，新成立的學(xué)校購置校址及其他一切費(fèi)用由政府解決。對“新學(xué)”的學(xué)生免交學(xué)費(fèi)，還給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，用轎車接送女學(xué)生上學(xué)，這在當(dāng)?shù)乇蝗俗I諷為“雇人上學(xué)”（李建東，1996）。通過這些措施，興和縣的新式教育才最終得到發(fā)展，并在制度上確立起來。定縣、鄒平等鄉(xiāng)村教育運(yùn)動之所以能夠發(fā)展起來，也是得到了當(dāng)?shù)乜h甚至更高層級（如中央和�。┑恼�府的大力支持。這些縣的實踐表明，要真正吸引學(xué)生，推行新式教育，就必須要降低成本。而降低成本，則必須由政府給予穩(wěn)定的資金支持。

　　雖然國家在法律上確定了義務(wù)教育制度，但在清朝末年和民國時期，國家內(nèi)憂外患不斷，中央政府很難拿出足夠的資金來推行義務(wù)教育。清末為了解決興學(xué)中的經(jīng)費(fèi)問題，清朝中央及地方政府在推行新式教育的過程中也多采用地方政府籌措與民間捐資興辦相結(jié)合的方式。民國時期的義務(wù)教育雖然在鄉(xiāng)村有所推行，但這也是同各地方的財力狀況有很大的關(guān)系，一直到40年代，“初等教育經(jīng)費(fèi)多以地方（縣一級政府）自籌為原則” （李建東，1996）。不少縣實行的辦法是“縣立中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)由政府支撥，原屬祀田、廟產(chǎn)，由政府接受。村辦小學(xué)（包括私塾），經(jīng)費(fèi)多由學(xué)校負(fù)擔(dān)，有祀田的村由祀田補(bǔ)貼一部分”（馬戎，1999；李建東，1999）。這成為民國初等教育的教育財政的基本格局。但因為教育財政的不獨(dú)立，教育經(jīng)費(fèi)一直存在著被擠占的現(xiàn)象，教育沒有固定經(jīng)費(fèi)，或辦或停，很不穩(wěn)定。此問題早在1920年代初全國教育聯(lián)合會的決議案中指出來，中國興學(xué)多年而教育終未見成效的原因是“（1）教育行政不獨(dú)立。（2）教育經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立。權(quán)其輕重，經(jīng)費(fèi)不能獨(dú)立，尤其主因�！保ɡ钐A田，1994：92）。但教育經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立的問題一直到民國結(jié)束也沒有得到解決。

　　3、義務(wù)教育財政不獨(dú)立下的現(xiàn)代教育推行的路徑與歷史遺產(chǎn)

　　從清末和民國的實踐來看，隨著民族國家建設(shè)，國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透是在不斷地加強(qiáng)，義務(wù)教育作為國家建設(shè)重要的組成部分，不斷被納入到國家體系中。但現(xiàn)代教育與舊式的教育相比，成本較高，而政府的財政匱乏，且教育財政不獨(dú)立，使得義務(wù)教育經(jīng)過了清末民國兩個時期，并沒有能夠真正得到普及；同樣是因為財政的問題，初等教育的興辦中存在著多渠道籌措經(jīng)費(fèi)和多種形式并存的情況，義務(wù)教育的基本理念、農(nóng)民孩子免費(fèi)享受國家提供的基本教育的權(quán)利的意識并沒有在農(nóng)村扎下根。義務(wù)教育制度并沒有能夠有效地將孩子從家長、宗族控制中獨(dú)立出來，并沒有能力使鄉(xiāng)村學(xué)校從鄉(xiāng)村社區(qū)的控制之中獨(dú)立出來，沒有能夠成功地將社區(qū)孩子抽離出具體情境，納入到現(xiàn)代社會的“抽象體系”中（王銘銘，1999）�，F(xiàn)代教育在農(nóng)村步履維艱，傳統(tǒng)的觀念和文化在農(nóng)村中不斷地再生產(chǎn)，在一定程度上強(qiáng)化和維護(hù)了中國社會傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的二元結(jié)構(gòu)。歷史上的義務(wù)教育推行過程中復(fù)雜的關(guān)系結(jié)構(gòu)作為一種路徑對建國后義務(wù)教育制度的演變產(chǎn)生了影響，一些做法在相當(dāng)一段時間上得到了延續(xù)，在相同的經(jīng)濟(jì)困境下，可能會出現(xiàn)相同的制度安排，甚至出現(xiàn)相同的結(jié)果。

　　二、計劃體制與市場體制下基礎(chǔ)教育財政與義務(wù)教育的發(fā)展

　　1、計劃體制下“義務(wù)教育”階段的民辦教育

　　根據(jù)馬克思主義的理論，教育屬于上層建筑的領(lǐng)域，因此新中國的領(lǐng)導(dǎo)者對此非常重視，在接管政權(quán)之后，就迅速對原來的鄉(xiāng)村教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收、改造，取消了民國時期的帶有意識形態(tài)色彩的公民、黨義、軍訓(xùn)等課程，代之以新的政治課，在學(xué)校教師隊伍中建立起政治學(xué)習(xí)制度。在1950年代，政府統(tǒng)一將私立學(xué)校改變成公辦學(xué)校，教育經(jīng)費(fèi)由國家統(tǒng)收統(tǒng)支，除收取學(xué)生學(xué)費(fèi)外，不足部分由政府財政開支。

　　盡管政府在建國之后開辦了許多學(xué)校，但政府的財力是有限的，最終只能循歷史的路子，發(fā)動群眾辦學(xué)。政府在1962年明確提出，“國家辦學(xué)與廠礦、企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社辦學(xué)并舉，……，免費(fèi)教育與不免費(fèi)教育并舉，全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針。實際上，在明確這樣的方針之前的教育革命和在此之后文革期間的教育革命中，民辦學(xué)校在各個地方都得到了極大發(fā)展。這些民辦學(xué)校雖然可能會獲得國家的資助，但經(jīng)費(fèi)主要由所在的集體供給。這成為建國后很長時間內(nèi)農(nóng)村民辦小學(xué)的最普遍模式。

　　在集體制度下，總體性生存的意義得到了最大強(qiáng)調(diào)，社會成員之間的差異降到了最小。計劃體制下的人民公社制度也是一種福利制度，較窮的家庭在公社里可以得到救濟(jì)，比如減免學(xué)雜費(fèi)等。因為掙工分是成年人的事情，孩子們作為勞動力的價值并沒有機(jī)會得到體現(xiàn)，而上學(xué)的成本也比較小。因此，在這樣的制度下，義務(wù)教育能夠得到了較大發(fā)展，盡管這個時期的發(fā)展在很多鄉(xiāng)村地區(qū)是以犧牲質(zhì)量為代價的盲目發(fā)展。

　　2、財政包干體制下的農(nóng)村義務(wù)教育：

　　1970年代末，農(nóng)村開始實行聯(lián)產(chǎn)承包制，鄉(xiāng)村社會中的市場經(jīng)濟(jì)得到了培育，人民公社時代的鄉(xiāng)村工業(yè)也開始逐步發(fā)展起來。1980年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政逐步建立，并在財政包干的體制下得到了增強(qiáng)。隨著市場經(jīng)濟(jì)力量的壯大，社會在逐步分化，由“總體性生存”轉(zhuǎn)變成了“個體性生存”，個人的、集團(tuán)的利益和和力量開始凸顯。農(nóng)民、村政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體，在它們之間常常會圍繞各自的利益，對制度的設(shè)計、權(quán)利的安排進(jìn)行討價還價。

　　在地方財力不斷增強(qiáng)的情況下，中央政府通過放權(quán)以減輕自身的財政壓力。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》中明確規(guī)定鄉(xiāng)村義務(wù)教育實行三級辦學(xué)、兩級管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級管理。在資金渠道上確立了利用財、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基等來源多渠道籌措經(jīng)費(fèi)。杜育紅從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討了這樣的制度所以被接受的原因，認(rèn)為這是各個利益集團(tuán)（中央政府、地方政府以及農(nóng)民）之間的政策博弈造成的（杜育紅，2002）。地方政府對基礎(chǔ)教育的財政壓力估計不足，同時，在獲得財政自主支配權(quán)的方面的收益要大于財政壓力，在這樣的情況下，地方政府愿意接受這樣的制度安排；農(nóng)民之所以接受這樣的安排是因為受到當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展形勢的鼓舞以及對改革的良好愿望和熱情所推動。但事實上，在中央政府、地方政府和農(nóng)民之間，農(nóng)民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動地參與到政策制定的游戲中，往往是被動接受已制定好的政策。而且，正如前面所講的，因為歷史的原因，農(nóng)民在教育方面并沒有形成關(guān)于義務(wù)教育的意識和觀念，對自己的權(quán)利以及實現(xiàn)權(quán)利的方式也缺乏認(rèn)識。

　　1985年前后，在新的辦學(xué)體制和教育財政體制下，義務(wù)教育的投入有了顯著增長。但這種增長并沒有維持很長時間就因為農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入陷入了長期的停滯狀態(tài)而放慢了。東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（如蘇南地區(qū)）因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展彌補(bǔ)了種植農(nóng)業(yè)的收入下降，支撐了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。然而，中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是很不平衡的，并不是所有的農(nóng)村地區(qū)都可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中得到彌補(bǔ)。在比較貧困、資源又非常缺乏的地區(qū)，知識和技術(shù)儲備較少、市場信息落后的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難發(fā)展起來。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，盡管因為歷史的原因，東西部區(qū)域發(fā)展的不平衡是存在的，但是這種差距是得到了行政上的控制的；市場經(jīng)濟(jì)打破了人為控制的相對平衡，東西部之間的差距在加大。

　　在貧困地區(qū)，對地方的政府官員考核往往是用發(fā)展地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，使得官員的興趣集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資環(huán)境的建設(shè)上，資金投入集中在見效快的“面子工程”上，如道路的修建、城市改造以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦上。教育在政府劃分財政資源的時候往往是排在后面，資金得不到保證。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，主管教育的領(lǐng)導(dǎo)往往在同級領(lǐng)導(dǎo)的排位上是靠后的，一般進(jìn)不了核心領(lǐng)導(dǎo)成員中，在對同級財政的分割上很少有發(fā)言權(quán)。這樣的狀況就使得當(dāng)?shù)氐慕逃�很難得到足夠的資金保證，甚至在地方政府的優(yōu)先項目資金不夠時，往往會減少教育上的資源。很多貧困地區(qū)，不但談不上加大教育投資力度，即便是按照規(guī)定給予教育的費(fèi)用也得不到保證，教育經(jīng)費(fèi)常常還被截留、挪用，以用于經(jīng)濟(jì)方面的建設(shè)。一些研究者在江蘇、安徽等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府給予教育的名義資金與學(xué)校實際得到的資金在數(shù)量上很不一致，這兩者間的差額還相當(dāng)大（郭建如，2002；李湘萍，2002）。更為嚴(yán)重的是，學(xué)校成了村組織用來完成收費(fèi)任務(wù)的重要工具。在河北一些地方進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)（郭建如，1998），一些地方竟然要求沒有完成村里三提五統(tǒng)任務(wù)的家庭，不允許其孩子上學(xué)，等到家長完成了這些上繳任務(wù)，才允許孩子返校。學(xué)校的不獨(dú)立，特別是財政上的不獨(dú)立，造成了從1980年代后期一直到1990年代，貧困地區(qū)在進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)時，也出現(xiàn)了教師工資大規(guī)模拖欠的現(xiàn)象。

　　在包干體制下，中央財政增長緩慢，在國民收入中的比重不斷下降，對教育的投入也隨之下降。在1994年，為改變中央財政狀況而進(jìn)行的分稅制度雖然增強(qiáng)了中央的財力，但這并不必然意味著對教育投入的增大和農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)得到保證。

　　3、分稅制、貧困地區(qū)的教育財政與轉(zhuǎn)移支付

　�。�1）分稅制與貧困地區(qū)的財政

　　如果說1980年代實行的財政包干加強(qiáng)了地方政府財力的話，1994年的分稅制度則使得方財力的增長受到了限制。1990年代后期，中央政府提出科教興國戰(zhàn)略，各地相應(yīng)地提出了科教興市、興縣的口號，并在中央的帶動下，加大了對義務(wù)教育的投入。各省的競爭和模仿使得普及義務(wù)教育成為1990年代后半期中國教育發(fā)展的重要工程。同時，在中央的嚴(yán)格監(jiān)督和獎懲措施下，長時間大規(guī)模拖欠教師的現(xiàn)象得到遏止。在貧困地區(qū)，確保教師工資和推進(jìn)普及義務(wù)教育加重了當(dāng)?shù)卣�府的財政壓力。這些地方的財政本來就收不抵支，靠上級的財政補(bǔ)助、向上級財政借債來彌補(bǔ)收入的不足，而財政收入的大部分被用來發(fā)放工資是一種普遍的現(xiàn)象。在這些縣中，財政供養(yǎng)人口中80%是教師，在1990年代后期，教師的工資不斷上漲，人員經(jīng)費(fèi)的增長超過了當(dāng)?shù)氐呢斦�的增長，地方財政更感到有壓力。

　　在不少貧困縣，出現(xiàn)了典型的吃飯財政和教育財政的特點，教育經(jīng)費(fèi)的開支在縣財政支出的比例非常高，常常占到一半以上；在教育財政中，吃飯財政的特點很明顯，教師人員工資的支出是教育財政支出的主要部分，為了確保不斷上漲的人員經(jīng)費(fèi)，當(dāng)?shù)卣�府和學(xué)校不斷壓縮公用經(jīng)費(fèi)的開支，使得學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)相應(yīng)地不斷下降，造成生均公用經(jīng)費(fèi)太低，難以維持，矛盾十分突出；財政運(yùn)行的原則是“保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保開門”。

　　以云南原昭通市，現(xiàn)在的昭陽區(qū)為例，昭通市2000年的農(nóng)民年人均收入為831元，屬云南省73個貧困縣（市）之一。在1999年，預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)在市財政中占的比例已經(jīng)占到了53%，在2000年因為“兩基”驗收，這個比例上升到了61%.據(jù)當(dāng)?shù)亟逃�部門統(tǒng)計，在“九五”期間，教育經(jīng)費(fèi)占整個財政收入的比例每年都在一半以上。在2000年，人員費(fèi)就占教育經(jīng)費(fèi)的94%，而公用經(jīng)費(fèi)所占比例不到10%（郭建如，2001；昭通市昭陽區(qū)教育委員會，2001）。

　　在云南調(diào)查時，一些政府官員認(rèn)為，造成最近幾年云南教育投入嚴(yán)重不足的重要原因是國家政策和分稅體制。根據(jù)國家的有關(guān)政策，云南對當(dāng)?shù)氐闹饕��?jīng)濟(jì)作物——煙葉實行雙控（控制種植面積和產(chǎn)量），這使得地方財政和群眾的收入大幅度下降，同時實行分稅制，中央拿走了當(dāng)?shù)氐拇罅抠Y金。曲靖市教委的一位官員說：“94年實行分稅制之后，對我們地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方教育事業(yè)的發(fā)展影響都很大。實行分稅制后，地方的稅收到集中到中央，這對于財源單一的地區(qū)來說，元?dú)獯髠�，因為你大頭都拿走了，你留下來的是一個小頭。我們這邊就是靠烤煙啊，但煙稅收是國家稅收，不歸你地方管。當(dāng)然說是要返還，但返還的部分畢竟很少。我們曲靖市每年有40多億的收入，去掉國稅之后，就只有13個億，那能夠干什么？在分稅制以前，我們地方經(jīng)濟(jì)是很不錯的。94年實行分稅制之后，分成中央稅和地方稅，我們的收入是46到47億，中央拿走之后，留給我們自己的只有14個億。是中央財政榨壓了下面的財政，根本不考慮基層組織的運(yùn)行。什么都要收上去，這樣以來還讓不讓地方辦事，地方生存？地方還有沒有積極性？沒有了”（郭建如，2001）

　�。�2）貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源：

　　1985年中央確立了以鄉(xiāng)村兩級（村級組織可以算做是一種準(zhǔn)政府）負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的辦學(xué)體制，同時也確立了多渠道籌措資金的方式。在后來關(guān)于義務(wù)教育的相關(guān)法律和實踐中，對學(xué)校的資金來源和運(yùn)作也有一些具體規(guī)定，如公辦教師的工資由政府負(fù)擔(dān)，民辦教師的工資由村里的三提五統(tǒng)解決。來自政府的公用費(fèi)用與從學(xué)生手中收取的學(xué)雜費(fèi)維護(hù)學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，危房改造方面，小學(xué)一般是由村里集資解決，中學(xué)由鄉(xiāng)和村共同解決等。

　　貧困地區(qū)因為經(jīng)濟(jì)落后，產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，富人較少，因此規(guī)定的多渠道籌措資金除了向農(nóng)民征收稅費(fèi)和進(jìn)行集資外，很少有其他來源。在近幾年中，中小學(xué)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，貧困地區(qū)上學(xué)人數(shù)不斷增加，學(xué)校要不斷地擴(kuò)建、升級和達(dá)標(biāo)，資金來源主要是靠群眾的教育附加費(fèi)和集資。對于這一點，昭通市的教育局局長很有感受的，他認(rèn)為當(dāng)?shù)厝罕娫诮逃�發(fā)展中到了很大的作用（郭建如，2001）。四川省教育廳在估計稅費(fèi)改革將對農(nóng)村義務(wù)教育產(chǎn)生的影響時說，“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)除財政預(yù)算安排外，農(nóng)村教育附加、農(nóng)民捐集資、投工投勞等多渠道投入占了較大比例，近幾年平均達(dá)40%左右”，“ 根據(jù)1999—2001年3年平均實際征收的統(tǒng)計數(shù)據(jù)估計，農(nóng)村教育費(fèi)附加平均每年8 .97億元，農(nóng)村教育集資平均每年為3.4億元，兩項合計為12.37億元”（四川省教育廳，2002）。

　　舉債辦教育在貧困地區(qū)也比較普遍。1990年代后期，貧困地區(qū)開始普及義務(wù)教育，資金來源除了政府投入、農(nóng)村教育附加費(fèi)和集資外，就是舉債。有向銀行舉債的，也有向私人借錢，還有就是拖欠工程隊的工程款項。依據(jù)四川省的統(tǒng)計，“到2000年度，全省農(nóng)村教育負(fù)債20-30億元”（四川省教育廳，2002）。在云南、貴州、四川等貧困地區(qū)，教育的欠債主要是在普及義務(wù)教育的過程中出現(xiàn)的。

　　三、稅費(fèi)改革對貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的影響

　　1、稅費(fèi)改革措施與教育財政的變化

　　2000年3月，安徽省率先在全國進(jìn)行以省為單位的稅費(fèi)改革，江蘇省在2001年也啟動稅費(fèi)改革。兩省稅費(fèi)改革的內(nèi)容基本一致，所采取的措施也大體相同。稅費(fèi)改革對教育經(jīng)費(fèi)的來源有了新的規(guī)定，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)安排主要由財政預(yù)算解決，取消了教育費(fèi)附加、教育集資以及教育投入上的義務(wù)工等。對于農(nóng)村集資實行“一事一議”，有的地方將這樣的制度用在教育上。對學(xué)校教師工資、公用經(jīng)費(fèi)和危房解決的資金來源也分別做出了規(guī)定：教師工資由縣里負(fù)責(zé)，普遍的做法是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些財政收入控制起來，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資發(fā)放，由縣里設(shè)立專戶，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不足的部分以及教師工資中新增部分由縣進(jìn)行補(bǔ)足。教師個人持有銀行卡，工資由縣財政通過銀行直接撥付，保證教師工資發(fā)放；學(xué)校的運(yùn)行費(fèi)用由學(xué)雜費(fèi)來保證，不足部分則由縣里與鄉(xiāng)里負(fù)責(zé)；學(xué)雜費(fèi)管理取消“零賬戶”，設(shè)立銀行專戶；危房改造由省里專項負(fù)責(zé)，縣市進(jìn)行配套。為了保證稅費(fèi)改革的進(jìn)行，對學(xué)校的收入進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，杜絕學(xué)校亂收費(fèi)，對教材費(fèi)用、課本費(fèi)用給予明確，并要求合并鄉(xiāng)村學(xué)校，進(jìn)行布局調(diào)整，精簡教師等。

　　2、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口的彌補(bǔ)

　　稅費(fèi)改革對教育最大的影響是取消了來自農(nóng)民、專門用于教育的農(nóng)村附加費(fèi)，由此引起的缺口由政府承擔(dān)。在貧困地區(qū)，這個缺口是鄉(xiāng)級財政無力承擔(dān)的，甚至在一些貧困縣，也是縣財政很難承受的。要想使稅費(fèi)改革不影響到農(nóng)村義務(wù)教育的正常維持和發(fā)展，就需要省及中央財政進(jìn)行比在稅費(fèi)改革前多得多的轉(zhuǎn)移支付。事實上，在安徽，這個缺口正是靠各級政府的財政轉(zhuǎn)移以及擠占其他方面的經(jīng)費(fèi)得以解決的。

　　2000年，中央給安徽省用于教師工資的專項轉(zhuǎn)移支付是2.88億元，省級政府配套2000萬元。從2001年起，安徽省調(diào)減市、縣財政上解1億元，全部用于農(nóng)村義務(wù)教育。在2001年9月，安徽省要求全省農(nóng)村初中、小學(xué)教師工資上收到縣（市、區(qū)）統(tǒng)一發(fā)放，并建立了責(zé)任追究制度和獎勵制度。從全省情況看，這些措施的實施基本保障了教師工資的發(fā)放（魏秦歌，2002）。在危房改造方面，2001年，中央撥給安徽省15億元的中小學(xué)布局調(diào)整專項資金。安徽省決定從2001年起至2005年，省財政每年安排1.5億元資金，另外通過社會捐贈不少于5000萬元，市、縣財政兩級按1：1配套，預(yù)計籌措20億元，專項用于農(nóng)村中小學(xué)危房改造，并提前到3年使用，力爭3年的時間，基本解決D類危房（鮑勁翔，2002；魏秦歌，2002）。

　　在保證學(xué)校運(yùn)行方面，安徽省制定了農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額核定的原則和方法，規(guī)定學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)安排以學(xué)校雜費(fèi)為主，財政預(yù)算安排為輔；農(nóng)村中小學(xué)雜費(fèi)收入應(yīng)全部用于公用經(jīng)費(fèi)開支，不足部分由縣鄉(xiāng)兩級財政預(yù)算核定，并予以分解落實；保證實際支出水平在稅費(fèi)改革前實際水平基礎(chǔ)上得到逐步提高（鮑勁翔，2002）。為了防止中小學(xué)雜費(fèi)被挪用擠占，安徽省在2001年8月取消了“零戶管理”的辦法，實行中小學(xué)雜費(fèi)專項管理。

　　一些研究者比較了安徽省1999年、2000年、2001年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)收入的總收入以及預(yù)算內(nèi)撥款的數(shù)量之后認(rèn)為，從大數(shù)上來看，2000年的農(nóng)村義務(wù)教育投入與稅費(fèi)改革前持平并略有增長，2001年則有較大幅度增長，并認(rèn)為“農(nóng)村稅費(fèi)改革后義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的收入總量并沒有減少。改革只是改變了部分教育經(jīng)費(fèi)收入的來源。改革后，教育支出總量大幅增加，增加量之大，增速之快，前所未有”（鮑勁翔，2002）。

　　3、稅費(fèi)改革中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張問題的凸現(xiàn)與制度博弈過程

　　安徽省的稅費(fèi)改革被稱為是繼土地改革、聯(lián)產(chǎn)承包制度之后農(nóng)村發(fā)生的又一次重大變化（鮑勁翔，2002），引起了廣泛的關(guān)注。在評論安徽省稅費(fèi)改革成敗時，較多的關(guān)注者關(guān)心的是改革造成的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的緊張問題。

　　一些研究者指出，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張的問題在稅費(fèi)改革之前就存在，與稅費(fèi)改革沒有必然的關(guān)系。在稅費(fèi)改革之前，教育經(jīng)費(fèi)緊張的問題被資金錯位使用所掩蓋，即學(xué)校使用教育附加費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)以及用各種名目得來的亂收費(fèi)收入發(fā)放教師的工資、津貼等，這些費(fèi)用維持了學(xué)校的正常運(yùn)行。當(dāng)這些收費(fèi)渠道被卡住之后，學(xué)校就顯得資金緊張（鮑勁翔，2002；魏秦歌，2002）。

　　這個解釋有一定道理，但如果仔細(xì)剖析安徽省的稅費(fèi)改革過程，就會發(fā)現(xiàn)這個解釋并不很全面。稅費(fèi)改革過程中出現(xiàn)的教育經(jīng)費(fèi)緊張問題集中于2000年，但鮑及魏的文章沒有對這一現(xiàn)象做出明確的解釋。實際上，分析這個時間差以及在這個過程中出現(xiàn)的制度設(shè)計的變化是有意義的，因為這個時間差和制度的變化過程體現(xiàn)的恰恰是一個制度博弈的過程。

　　安徽省稅費(fèi)改革是從2000年3月正式啟動，但是關(guān)于確保義務(wù)教育正常運(yùn)行的重要措施卻都是在2001年出臺的。如教師工資統(tǒng)一上收到縣里的政策是在2001年9月實行的，中小學(xué)零戶管理的取消、專用賬戶的設(shè)立是在2001年8月，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)定額和保證辦法也是在2001年7月之后進(jìn)行的。而在此之前，在稅費(fèi)改革開始時，對于教師工資的發(fā)放以及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的，最開始稅費(fèi)改革是把取消的教育附加和集資安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算中（鮑勁翔，2002）。在稅費(fèi)改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)來自農(nóng)民的收入大幅減少，在這時，還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算保證教師工資以及正常運(yùn)行費(fèi)用以及管理學(xué)雜費(fèi)，這必然使本來就存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。在2001年，把這些費(fèi)用的保障和管理責(zé)任上移到縣里，使得教育經(jīng)費(fèi)緊張的問題就得到緩解。安徽省稅費(fèi)改革的這個教訓(xùn)和經(jīng)驗顯示，稅費(fèi)改革中如果不建立教育資金相對獨(dú)立的運(yùn)行制度，就無法保證教育的正常運(yùn)行。這就是為什么出現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在安徽省的稅費(fèi)初期顯得非常緊張的原因。

　　正是這個問題的凸現(xiàn)，使得安徽省從2001年起在幾個月內(nèi)先后出臺了幾個相關(guān)的規(guī)定，重新對義務(wù)教育的責(zé)任進(jìn)行了明確，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法支配教育經(jīng)費(fèi)。同時，更為重要的是加大了縣以及縣以上政府在義務(wù)教育方面的轉(zhuǎn)移支付力度。在2001年，縣及省級預(yù)算內(nèi)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大幅度增長，這種增長顯然超過了本級財政的增長比例，相當(dāng)大的部分則是教育擠占政府其他開支給予保證的。擠占對經(jīng)濟(jì)狀況不同的地方政府來講，影響是不一樣的。在稅費(fèi)改革前，經(jīng)常是教育經(jīng)費(fèi)被其他方面所擠占，但在稅費(fèi)改革過程中卻出現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)擠占其他方面的投資的現(xiàn)象。出現(xiàn)這樣的結(jié)果應(yīng)該說是政府各部門間博弈的結(jié)果。在安徽，稅費(fèi)改革已經(jīng)上升到了政治的意義上，變成了一種政治的符號，其成敗直接影響到地方官員的政績，義務(wù)教育的穩(wěn)定與否成為稅費(fèi)改革成敗的關(guān)鍵指標(biāo)。各級政府承受的政治壓力是巨大的，在學(xué)校和基層政府，也有更大的壓力要求縣及省政府承擔(dān)更多的責(zé)任。而在這個過程中，大環(huán)境的改變在客觀上也促使教育部分在預(yù)算分割的政治游戲中占據(jù)了有利位置。在2001年，中央確立了新的辦學(xué)體制，新體制要求義務(wù)教育要在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府負(fù)責(zé)，以縣為主，加大轉(zhuǎn)移支付力度。新體制的出臺正是基于安徽省稅費(fèi)改革在義務(wù)教育方面初期的挫敗，同時，新體制也為教育部門爭取更多的資源提供了更大的籌碼。

　　安徽省稅費(fèi)改革過程中教育經(jīng)費(fèi)的緊張與緩解的過程體現(xiàn)的是各種力量在角逐和進(jìn)行制度博弈的過程，由此形成的結(jié)果對其他省的稅費(fèi)改革將起到借鑒作用。這種制度的傳播、模仿和學(xué)習(xí)的過程可以減少后來者的成本。江蘇省財力比安徽省雄厚，這是江蘇省能夠憑借本省力量自行完成稅費(fèi)改革的關(guān)鍵，但江蘇省在稅費(fèi)改革過程中吸取安徽省的經(jīng)驗和教訓(xùn)也是其改革順利進(jìn)行的很重要的原因。而安徽和江蘇省的稅費(fèi)改革又為2002年準(zhǔn)備進(jìn)行稅費(fèi)改革的省份（如四川）提供了借鑒。稅費(fèi)改革在全國的推行既是中央政府推動的結(jié)果，同時也是制度的模仿、傳播的結(jié)果。

　　4、稅費(fèi)改革對制度剛性與權(quán)利空間的影響：

　　稅費(fèi)改革不僅僅是相關(guān)方收入和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，作為一種制度安排，它通過重新劃分制度相關(guān)方的權(quán)利邊界，以及對違反權(quán)利的可能性和侵犯對方權(quán)利的成本的界定而改變了原來的權(quán)利安排，尤其是農(nóng)民、學(xué)校、鄉(xiāng)村政府、縣政府之間的權(quán)利安排。

　　稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村社會中義務(wù)教育相關(guān)方間的權(quán)利邊界比較模糊，雖然對各方的權(quán)責(zé)有籠統(tǒng)的意識和劃分，在操作中有很多細(xì)節(jié)是模糊的。在法律、法規(guī)出現(xiàn)矛盾，對權(quán)利的界定成本很高的地方，也會出現(xiàn)權(quán)利的模糊狀態(tài)。在這種情況下，通常的趨勢是力量決定權(quán)利，誰的力量大誰、權(quán)力大，誰就相應(yīng)地占據(jù)資源空間中更有利的位置，擁有更強(qiáng)的擠占能力、控制和調(diào)配的能力。一般來說，越是有組織性的集團(tuán)其能力越大。于是，在鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)政府為了自身的利益或完成某種政績性的任務(wù)，常常擠占學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，因為這些費(fèi)用是歸政府管理的，而學(xué)校也是歸政府管理的。在實行零賬戶的情況下，所有的資金都?xì)w政府統(tǒng)一支配，學(xué)校在財政資源分配上的聲音小、力量弱。在農(nóng)村，甚至出現(xiàn)村政府通過控制小學(xué)要求學(xué)生家長交納稅費(fèi)的現(xiàn)象。學(xué)校雖然在與政府打交道時處于一種弱勢，但學(xué)校掌握了對學(xué)生家長來說的一種重要資源——教育機(jī)會，這使學(xué)校相對于身為學(xué)生家長的農(nóng)民又處于某種強(qiáng)勢，通過控制學(xué)生而影響家長，侵犯這些農(nóng)民家長的利益。

　　在權(quán)利模糊的狀態(tài)中，學(xué)校相對于政府、學(xué)生家長相對于學(xué)校在互動中往往處于弱勢，其主張權(quán)利的能力不足，不能在權(quán)利安排過程中使制度博弈的趨勢向自己有利的方向發(fā)展。在學(xué)校、鄉(xiāng)村政府和農(nóng)民家長之間的互動中，盡管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可協(xié)商的，同時又沒有足夠的權(quán)威和力量來保證權(quán)利的實施，相關(guān)方在行使權(quán)利時權(quán)利的排他性是弱化的，就容易造成相關(guān)方對權(quán)利的侵犯。這種現(xiàn)象在一些學(xué)者對鄉(xiāng)村政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)系的研究中，得到了證實（劉世定，1998）。在鄉(xiāng)村政府、家長以及學(xué)校之間也容易出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象。因為，在他們之間，尤其在政府與學(xué)校之間，在政府與鄉(xiāng)民之間存在著管理上的關(guān)系，一般的情況是上級控制著更多的資源，而使下級的排他性能力比較弱。這也就是稅費(fèi)改革前在這三者間經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)擠占和錯位現(xiàn)象的根源。政府?dāng)D占和挪用學(xué)校的資金，向農(nóng)民進(jìn)行非法攤派，而學(xué)校也通過學(xué)生向家長收取各種費(fèi)用。在這樣的互動過程中，農(nóng)民常常成為弱者和被犧牲的對象。

　　稅費(fèi)改革對三者的權(quán)利邊界和互動框架進(jìn)行了重新設(shè)計，對各方權(quán)利邊界給予清楚的劃分，各方關(guān)于各自的權(quán)利信息相對比較清楚。為了確保稅費(fèi)改革的進(jìn)行，更高層級的政府對違反權(quán)利邊界的行為給予了嚴(yán)格的檢查和嚴(yán)厲的懲處。首先是調(diào)整了這三者互動的制度框架，將學(xué)校很多的事務(wù)從鄉(xiāng)村政府中擺脫出來，大大削弱了鄉(xiāng)村政府職能，控制了其財力，并要求對政府機(jī)關(guān)進(jìn)行精簡。明確了學(xué)校的財力來源，使學(xué)校的經(jīng)費(fèi)擺脫了鄉(xiāng)村政府的控制，獲得了較大的獨(dú)立性。如教師工資上劃，由縣里負(fù)責(zé)，實行工資卡制度，由銀行直接撥付，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接觸不到教師的人員經(jīng)費(fèi)。在學(xué)雜費(fèi)的管理上，取消零賬戶，在縣財政設(shè)立專門賬戶，而不是鄉(xiāng)政府來管理，維持了學(xué)校的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。危房資金則采用上級負(fù)責(zé)的�？钚问�。學(xué)校資金基本上不經(jīng)過鄉(xiāng)里，不依賴鄉(xiāng)里，使學(xué)校與鄉(xiāng)村打交道的機(jī)會減少，鄉(xiāng)政府接近其財源的可能性減少。新的制度設(shè)計增強(qiáng)了對原來互動中的弱者——農(nóng)民的保護(hù)，一方面將明確征稅的依據(jù)，規(guī)定了限額，使農(nóng)民對自己的權(quán)利與義務(wù)比較清楚；另一方面，在制度的設(shè)計上強(qiáng)調(diào)了他們的意愿的重要性，比如抬高了“一事一議”的門檻。對于另一強(qiáng)者——學(xué)校，則嚴(yán)格規(guī)范了其收費(fèi)的范圍，使學(xué)校與政府從農(nóng)民中籌集資金的空間大大縮小。

　　經(jīng)過稅費(fèi)改革，農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)從鄉(xiāng)村政府的控制中擺脫出來，鄉(xiāng)村政府接近學(xué)校的渠道被隔離起來了，學(xué)校贏得了獨(dú)立性。但另一方面，學(xué)校要想獲得鄉(xiāng)村兩級政府的資助，其成本也大大增大。稅費(fèi)改革后，想讓農(nóng)民集資或者出義務(wù)工資助教育只能通過“一事一議”這樣的制度。但是，“一事一議”操作起來難度很大。農(nóng)村學(xué)校在布局調(diào)整后，往往是幾個自然村的學(xué)生，甚至是幾個行政村的學(xué)生在一個學(xué)校上學(xué)。學(xué)校要與幾個村的村民打交道，這使其交易成本大大增加。在新的辦學(xué)體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了輔助性的機(jī)構(gòu)，要想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的資助學(xué)校，因為責(zé)任的不明確性，難度也增大了。

　　四、轉(zhuǎn)移支付制度與目前義務(wù)教育財政體制的過渡性：

　　1、轉(zhuǎn)移支付的必要性與迫切性

　　稅費(fèi)改革不但影響了鄉(xiāng)村社會各主體之間的互動，也對政府之間的責(zé)任與權(quán)利產(chǎn)生了重要的影響。相對來說，稅費(fèi)改革劃清了村民、學(xué)校和鄉(xiāng)村政府等相關(guān)方在義務(wù)教育投入方面的權(quán)利邊界，但是對政府之間的權(quán)利邊界則并沒有明確的劃分。

　　稅費(fèi)改革和新的辦學(xué)體制使發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任在制度上轉(zhuǎn)移到了縣財政，事實上，鄉(xiāng)財政也分擔(dān)了相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)壓力。首先，原用于發(fā)放教師工資的財政被縣政府控制，用于教師工資的發(fā)放。同時，在縣承擔(dān)義務(wù)教育主體責(zé)任時，鄉(xiāng)政府要承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。一般情況下，縣政府會盡可能地要求鄉(xiāng)級政府多承擔(dān)責(zé)任。在這樣的上下級的關(guān)系上，同樣的地存在著權(quán)利的排他性弱化的問題。

　　但是，即便這樣，對財政力量比較弱的縣來說，壓力仍是巨大的。鮑勁翔指出，“義務(wù)教育支出占縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力比重過大，一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將難以為繼”（鮑勁翔，2002）。從安徽省的情況來看，在彌補(bǔ)這樣的缺口上，來自省以及中央的轉(zhuǎn)移支付起到了非常大的作用。因此，有必要對政府間的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行討論。

　　2、轉(zhuǎn)移支付制度的形式及存在的問題

　　在我國的財政體制中，轉(zhuǎn)移支付制度主要有兩種，一種是彌補(bǔ)財政缺口、平衡財政而發(fā)生的一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項性的轉(zhuǎn)移支付，用于某一方面的發(fā)展。專項性的轉(zhuǎn)移支付除了專項補(bǔ)助之外，還有項目性的專項轉(zhuǎn)移支付。稅費(fèi)改革前，彌補(bǔ)財政不足的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)量不是很大。專項補(bǔ)助性的轉(zhuǎn)移支付也成為經(jīng)常性的資金收入，往往被地方用來彌補(bǔ)財政的不足。項目性的轉(zhuǎn)移支付中存在著資金分配上的缺乏操作性和可透明性，人為的可操作的空間比較大，一些地方雖然比較富裕，但分到的資金比窮地方還多，使轉(zhuǎn)移支付的公平性受到了損害。

　　在項目性轉(zhuǎn)移支付的過程中，往往要求項目所在地的政府進(jìn)行配套，配套比例常在1：1到1：0.5之間。盡管當(dāng)?shù)卣�府利用項目啟動的契機(jī)，通過農(nóng)民的集資、附加費(fèi)等吸納了大量的資金，使當(dāng)?shù)氐慕逃�水平上了一個臺階，配套資金的制度起到了“催化劑”和“吸附劑”的作用。但是，因為“配套資金”的落實化費(fèi)了當(dāng)?shù)厝罕娕c地方政府在教育上的多年積蓄，甚至是未來幾年的收入，對于當(dāng)?shù)氐慕逃�的持續(xù)發(fā)展造成了影響。

　　稅費(fèi)改革和新的辦學(xué)體制強(qiáng)調(diào)了中央政府、省政府以及縣政府的責(zé)任，但這幾者的權(quán)利和責(zé)任究竟怎么來劃分，并不是很明確的。在這樣的情況下，地方政府（主要是縣級政府）、與省級政府和中央政府之間就產(chǎn)生了一個很大的博弈空間。這個空間的存在影響到了義務(wù)教育的財政體制在具體實施中的穩(wěn)定性，使得它們之間具體的責(zé)任劃分將隨它們之間的博弈狀況而變化。因此，應(yīng)當(dāng)及早制定轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律，明確各級政府的具體職責(zé)，使政府責(zé)任的落實具有可預(yù)期性、可操作性和制度化。

　　五、總結(jié)與進(jìn)一步的討論

　　1、義務(wù)教育的功能與發(fā)展義務(wù)教育的驅(qū)動力

　　從我國引進(jìn)義務(wù)教育制度、推行現(xiàn)代教育以來，有近百年的歷史。在這百年中，義務(wù)教育的普及總是被不斷地提出。為什么要普及義務(wù)教育呢？為什么就不能夠進(jìn)行基礎(chǔ)教育階段的非義務(wù)教育呢？如果說用世界上大多數(shù)國家都實行了義務(wù)教育，義務(wù)教育已經(jīng)成了衡量國家現(xiàn)代性程度的標(biāo)志，因此，各個國家紛紛效仿這一制度來解釋這一現(xiàn)象，雖然有道理，但并不充分。因為要得到這樣的標(biāo)志要付出高昂的成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋基本上是根據(jù)社會收益率與私人收益率的比較來劃分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。一般認(rèn)為，基礎(chǔ)教育的私人收益率要低于社會收益率，高等教育的私人收益率要大于社會收益率，因此，基礎(chǔ)教育要實行義務(wù)教育，而高等教育要實行非義務(wù)教育的辦法。但這樣的解釋存在的問題就是如何確定基礎(chǔ)教育的個人收益率與社會收益率的比例，在確定社會收益率時，能否僅僅考慮經(jīng)濟(jì)上的收益？這些問題并不是很容易回答的。

　　社會學(xué)對義務(wù)教育的興辦有不同的解釋。社會學(xué)認(rèn)為，人之所以成為某個社會的成員在于這個人接受了這個社會的文化，認(rèn)同于這個社會，并學(xué)會了作為這個社會成員所必須的一些生活和工作的技能�；�礎(chǔ)教育時期（中小學(xué)教育）正是實現(xiàn)個人社會化的關(guān)鍵時期，如果在這個時期，未來的社會成員接受了這個社會主要的價值觀念和基本的生存技能，那么在這些人長大之后，離開社會化的主要機(jī)構(gòu)——學(xué)校，有資格成為社會的正式成員后，在學(xué)校學(xué)得的態(tài)度和價值就成為維持和延續(xù)該社會的重要成分，而不至于威脅到這個社會的秩序。這也就是每個民族、部落、宗族高度重視兒童、青少年教育的重要原因。在一個社會發(fā)展到新的階段，進(jìn)行社會制度更替時，國家或民族的領(lǐng)導(dǎo)者總是要使社會成員接受新的思想，維護(hù)新的制度，因此，也非常重視對兒童的教育。實際上，現(xiàn)代民族國家的形成就得益于義務(wù)教育使關(guān)于國家和民族的概念能夠為社會的成員廣泛接受、成為社會的“集體意識”。

　　法國社會學(xué)家涂爾干在論述社會從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”向“有機(jī)團(tuán)結(jié)”轉(zhuǎn)變時，更強(qiáng)調(diào)了形成整個社會的“集體意識”，以防止維系社會整合的“集體意識”被各種職業(yè)、階層所分割，使社會陷入一種“部落主義”中的重要性（涂爾干，2001）。在傳統(tǒng)社會中，朝廷有儒家的四書五經(jīng)所倡導(dǎo)、國家的法律所維護(hù)的大傳統(tǒng)，民間則有各個地方的小傳統(tǒng)，而在其間起調(diào)和作用的則是取得功名或者做過官的士紳。在中國進(jìn)入現(xiàn)代化的過程中，家國同構(gòu)的模式被打破，二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村與現(xiàn)代的都市之間的距離越來越大，社會的割裂程度在加深。義務(wù)教育的發(fā)展就成了執(zhí)政者希望以此形成全體社會共同的認(rèn)同與意識的主要方式。義務(wù)教育的社會化功能，尤其是政治社會化的功能就成為執(zhí)政者重視與推行義務(wù)教育的基本動力。在計劃體制下，整個社會的組織性程度很高，社會化的政治化和意識形態(tài)化比較強(qiáng)，社會的整合是空前的。但在市場經(jīng)濟(jì)下，社會分化程度加劇，全球化更加促進(jìn)這樣的過程，因此如何形成一種全體國民都接受的基本的價值、觀念，特別是在農(nóng)村和民族地區(qū)，就再次成為社會需要解決的重要問題。

　　最近幾年政府對義務(wù)教育的重視以及進(jìn)行義務(wù)教育的普及，更多地是從經(jīng)濟(jì)的價值去考慮的。研究現(xiàn)代化的社會學(xué)家（英克爾斯，1985）認(rèn)為，基礎(chǔ)教育對經(jīng)濟(jì)的作用在于它提供了將孩子從傳統(tǒng)社會中解放出來，形成現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)所需要的價值、觀念、品性及所需要的基本技能�，F(xiàn)代的社會進(jìn)入了信息化和知識經(jīng)濟(jì)的時代，知識將變得越來越重要。能否讓每個人都能夠進(jìn)入到知識社會中，提供給他們基本的教育，對于社會公平來說具有重要的意義。因為未來國家的差別、地區(qū)的差別和個人的差別將主要可能是因為教育上的差別。在這樣的背景下，基礎(chǔ)教育的地位就凸現(xiàn)出來，教育的經(jīng)濟(jì)功能成為推動義務(wù)教育發(fā)展的強(qiáng)勁力量。在1990年代后期，中央和地方加大了義務(wù)教育的投入，不少省份也就是在這個時間完成了義務(wù)教育的普及（如江蘇），一些貧困省如云南、貴州等也在2001年前后加快了“普九”和“普六”的步伐。

　　從全國的實踐來看，并不是因為要發(fā)展義務(wù)教育才要進(jìn)行稅費(fèi)改革。但是稅費(fèi)改革卻帶來了一系列的后果，直接影響到了義務(wù)教育的投入和對義務(wù)教育的重視。

　　2、義務(wù)教育財政制度變革的博弈過程

　　盡管近百年來，不同時期的執(zhí)政者都能從政治的高度重視義務(wù)教育的發(fā)展，在法律上確立了義務(wù)教育的地位。但從對歷史的回顧中可以看到，義務(wù)教育的推行過程是相當(dāng)艱難的。在現(xiàn)代教育推行的初期，的確存在著政治利益上的沖突與抵制。在政權(quán)確立和穩(wěn)固之后，推行義務(wù)教育過程的阻力則主要在于圍繞義務(wù)教育成本的分擔(dān)而引起的利益沖突。

　　現(xiàn)代的新式教育包括義務(wù)教育制度是從國外移植過來的，并非本土產(chǎn)生的。與中國傳統(tǒng)社會的舊式教育相比，接受這種教育的成本比較高。那么，誰來負(fù)擔(dān)這樣的成本呢？是農(nóng)民，是地方政府，是中央政府，還是社會團(tuán)體？對于一直生活在貧困邊緣上的中國小農(nóng)來講（黃宗智，1992），接受傳統(tǒng)教育對于他們來講，并不是件容易的事情。在新式教育下，他們不但要貢獻(xiàn)出一個家庭的好幫手，還得付出遠(yuǎn)比傳統(tǒng)教育昂貴得多的學(xué)費(fèi)，這是他們無法承擔(dān)的。在動蕩不安的時局下，對于地方政府的官員來講，有比教育更重要的事情。而處于內(nèi)憂外患之中的中央政府則是心有余而力不足。因此，鄉(xiāng)村初等教育的實施演變成了多渠道籌資的形式，根據(jù)各地不同的情況，有政府辦的，有教會辦的，有宗族辦的，還有大量的私塾。

　　建國后，中央政府在財力不足的情況下只好實施“兩條腿走路”，農(nóng)村教育以民辦學(xué)校為主。改革后，在政治激勵機(jī)制下，地方官員有更多可以見效快的事業(yè)去辦理，對于需要巨大資金而又見效慢的義務(wù)教育則常常無暇顧及或者有意棄之一邊。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的不足造成了義務(wù)教育的發(fā)展緩慢。稅費(fèi)改革，明確了農(nóng)民、鄉(xiāng)村政府以及學(xué)校之間的權(quán)利邊界，強(qiáng)化了制度的剛性和權(quán)利的排他性，使得農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)終于可以獨(dú)立于鄉(xiāng)村兩級政府。但是，作為重要保證措施的轉(zhuǎn)移支付制度仍然只有雛形，政府之間的權(quán)利邊界并沒有建立起來，這使得目前的義務(wù)教育的財政制度仍然呈現(xiàn)出一種不穩(wěn)定的過渡性質(zhì)，最終的穩(wěn)固形態(tài)還需要取決于各級政府之間的博弈結(jié)果。

　　3、稅費(fèi)改革的無意識后果：

　　稅費(fèi)改革對于保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入起到了重要的作用，但稅費(fèi)改革帶來的一系列后果中有一些并不一定是決策者和執(zhí)行者所意識到的，對于決策者和執(zhí)行者來說，這些后果可以稱為稅費(fèi)改革的無意識后果，或者稱為稅費(fèi)改革的潛功能。

　�。�1）鄉(xiāng)村學(xué)校脫離地域，增強(qiáng)獨(dú)立化、公立化和標(biāo)準(zhǔn)化

　　從歷史上看，無論是傳統(tǒng)社會中舊式的初等教育，或者是現(xiàn)代的鄉(xiāng)村義務(wù)教育，都因為經(jīng)費(fèi)問題，始終沒有脫離鄉(xiāng)村社會的掌控，小學(xué)教育尤其如此。在傳統(tǒng)社會中，主要是被宗族、鄉(xiāng)村社會的士紳所控制。而從建國后到稅費(fèi)改革之前的較長時期內(nèi)，基本上是由鄉(xiāng)村政府所控制。鄉(xiāng)村官員對學(xué)校的影響力是相當(dāng)大的。他們可以安排自己的親戚到學(xué)校工作，擠占學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，甚至是把學(xué)校變成實現(xiàn)收費(fèi)的工具。這些都大大地影響到了學(xué)校的獨(dú)立性與正常運(yùn)行。中小學(xué)的教員多是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的知識分子擔(dān)任，他們擁有豐富的地方性知識，知識的傳授不可避免地帶有濃厚的社區(qū)色彩。稅費(fèi)改革后，通過撤并，新成立的學(xué)校往往是在幾個行政村或自然村的基礎(chǔ)上建立起來的，擺脫了自然村的約束，教師來源以公辦教師為主，經(jīng)費(fèi)上主要是來自于縣政府。因此，鄉(xiāng)村教育越發(fā)具有公辦性質(zhì)，越發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化。這在學(xué)校的發(fā)展中，在學(xué)校與社區(qū)和國家的關(guān)系變化中具有非常重要的意義。

　�。�2）為解決教育機(jī)會的不平等提供新的平臺

　　社會學(xué)家認(rèn)為，學(xué)校是進(jìn)行社會化的機(jī)構(gòu)，也是進(jìn)行社會分層的機(jī)構(gòu)（鮑爾斯，金蒂斯，1990）。學(xué)校教育起到了訓(xùn)練、篩選和分配社會成員的作用。教育資本的分配是社會不平等的重要原因。在知識社會中，這點就更為突出。而在我國，因為體制上的原因，許多人無法得到義務(wù)教育的機(jī)會，或者是無法接受同樣數(shù)量和同樣質(zhì)量的義務(wù)教育。因此而形成的不平等在市場經(jīng)濟(jì)下越來越突出。進(jìn)行稅費(fèi)改革，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)義務(wù)教育資源的均衡化，對于解決長期以來的教育資源分配的不平等提供了很好的契機(jī)。

　　（3）教育的同質(zhì)化與多樣化：

　　盡管實施義務(wù)教育的中小學(xué)公立化、標(biāo)準(zhǔn)化為實現(xiàn)教育資源的公平性提供了條件，經(jīng)費(fèi)主要由國家來承擔(dān)，減少了來自農(nóng)村家長的阻力，這種統(tǒng)一性的、標(biāo)準(zhǔn)性、同質(zhì)性的教育在把社區(qū)的學(xué)生抽離出社區(qū)，納入到現(xiàn)代社會中的“抽象體系”中，進(jìn)入流動性的現(xiàn)代社會中將會起到非常重要的作用。但是應(yīng)該注意到同質(zhì)化教育可能帶來的弊端�，F(xiàn)代教育之所以在很長的時間內(nèi)并沒有有效地推行下去，其中一個很重要的原因在于沒有為學(xué)生設(shè)計好出路，在學(xué)生沒有辦法走出社區(qū)的情況下，所講授的內(nèi)容又脫離了農(nóng)村的現(xiàn)實。要解決這樣的問題，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的農(nóng)村情況，適當(dāng)發(fā)展一些校本課程。在目前，如何實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的教育要求與校本課程的結(jié)合將是農(nóng)村和民族地區(qū)義務(wù)教育推行中要考慮的問題。

　　另外，義務(wù)教育的普及和同質(zhì)化也會對過去層層選拔的精英式教育產(chǎn)生影響，可能會影響到學(xué)生的質(zhì)量。因此，鼓勵興辦基礎(chǔ)教育階段中的非義務(wù)教育，為不同階層的學(xué)生提供多樣化的教育，是非常必要的。而基礎(chǔ)階段非義務(wù)教育形式的存在既使鄉(xiāng)村教育形式多樣化，又能促進(jìn)公立教育的發(fā)展，但前提應(yīng)當(dāng)是公立學(xué)校的發(fā)展能夠保證鄉(xiāng)村的每一個孩子能享受到國家所提供的義務(wù)教育的權(quán)利。

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