關鍵詞　經濟轉軌　財政制度創(chuàng)新　體制與政策

　　以1978—2002年的轉軌全過程為大背景，我們發(fā)現(xiàn)，財政體制改革在中國整體改革進程中始終處于聯(lián)系其他諸項改革的樞紐位置，并在新舊體制轉換的各個聯(lián)結點上發(fā)揮著承前啟后的傳導功能。從總攬的高度對中國財政體制變動的實踐進行邏輯梳理和規(guī)律探討，不僅有利于深化對財政制度創(chuàng)新深刻性的認識，而且更重要的是對社會主義市場經濟體制的完善和財政制度的創(chuàng)新進行前瞻性的思考。

　　一　財政體制變遷的階段性分析

　　財政制度創(chuàng)新與經濟轉軌進程之間有著深刻的互動關系，財政體制變遷的階段性劃分，或者說具有創(chuàng)新特征的階段性劃分應服從于經濟轉軌的創(chuàng)新背景。1978年以來的中國財政體制變動可以3個標志性事件來貫穿：一是延續(xù)較長一個時期的財政放權讓利、分灶吃飯的體制與政策；二是中央與地方之間以劃分稅種為基礎而確立的適應社會主義市場經濟體制的財政一稅收體制框架；三是為應對亞洲金融危機和國內市場需求不足而實施至今的積極財政政策及公共財政取向的改革。

　　1.財政體制與政策運行的第一階段以放促活，即以“分灶吃飯”、“放權讓利”的體制促動微觀經濟活力和市場機制形成（1978—1993年）。財政體制經歷了三次大的變動：（1）1980年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。財權集中于中央，中央財政根據(jù)國民經濟計劃核定地方的收入數(shù)額，按企業(yè)事業(yè)的行政隸屬關系，核定地方的各項支出，然后根據(jù)收支指標，核定地方的收入留成及中央補助數(shù)額。（2）1980—1984年的“劃分收支、分級包干”體制，又稱“分灶吃飯”體制。根據(jù)各種財政收入性質和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關系，將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調劑分成收入；按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關系劃分，由中央直接管理的，列中央財政預算支出，由地方管理的，列地方財政預算支出，中央再專項設置一部分資金用于解決特殊問題；以1979年為基數(shù)確定地方的收入、支出基數(shù)，五年不變。（3）1985—1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制�；�本按第二步利改稅后設置的稅種，將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和中央與地方共享收入；原則上按行政、企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關系，劃分中央與地方的財政支出；以1983年為基數(shù)確定地方收支基數(shù)，五年不變；實際執(zhí)行中將地方固定收入與共享收入加在一起，確定一個中央與地方的分成比例，實行總額分成。（4）1988年以后各種形式的包干體制。收入遞增包干；總額分成辦法；總額分成加增長分成辦法；上解額遞增包干辦法；定額上解；定額補助。

　　2.財政體制與政策運行的第二階段分稅立制，即確立以分稅制為基本特征的適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制（1994年至今）。1994年財稅改革的重點是工商稅制和分稅制財政體制：（1）以公平稅負和簡化稅制為核心，建立以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的工商稅制，以解決稅制復雜、重復征稅等突出問題。（2）在中央和地方財政之間實行分稅制改革，按照中央與地方政府的事權，確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結合的原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機構；以1993年地方收入為基數(shù)核定對地方的稅收返還數(shù)額，并逐年遞增。

　　3.財政體制與政策運行的第三階段多重磨合，即在積極財政政策應對經濟周期和確立公共財政取向改革的多重目標中，磨合財政體系內部職能、體制、管理的多重關系（1998年至今）。（1）1998年下半年為應對亞洲金融危機、防止經濟失速，財政政策由適度從緊調整為積極擴張，通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風險、擴大基礎設施投資以刺激和拉動經濟增長成為積極財政政策的基本思路。（2）公共財政取向的改革主要著眼于財政管理層次，包括三項內容；部門預算改革，將部門的各種財政性資金（包括預算外資金）逐步納入一本預算中編制；國庫集中支付制度改革，通過建立國庫單一賬戶體系，逐步對財政資金進行集中收繳和支付；政府采購制度改革，要求各級國家機關、實行預算管理的事業(yè)單位和社會團體逐步以競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開的形式使用財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務。

　　二　財政制度創(chuàng)新的機理與績效評價

　　1.第一階段改革在總體上都具有通過財政體制的調整與退讓，打破“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)計劃經濟體制、釋放舊體制活力、醞釀新機制形成的特征。這種特征可分為三個方面：一是經濟增長和分配結構的變化。改革首先在農村啟動，主要的財政政策是增加投入、提高農產品收購價格，以承包制調整分配結構，增加農民收入；企業(yè)改革方面，主要是財政對國有企業(yè)的放權讓利和對非國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在這些改革過程中，國民收入分配結構發(fā)生了深刻變化，1979年國民儲蓄部門結構中，家庭部門、政府部門、企業(yè)部門的比重分別為23.6：42.8：33.7，到1991年變動為70.5：4.1；25.9，家庭部門的迅速上升意味著“大一統(tǒng)”的分配格局被打破。二是經濟運行和資本積累模式的變化。在改革價格機制、建立商品交換關系方面，財政采取了供給、需求雙向補貼的方式來抵消通貨膨脹，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。1978年財政用于支持價格改革的補貼支出為11.14億元人民幣，1992年增加到321.61億元。在資本積累模式方面，國民收入分配結構的調整帶來了家庭部門收入比重的上升和社會資金的增加，社會資金的增長促進了相應的儲蓄一投資動員機制的形成，金融逐步替代財政成為社會資本積累的主要模式。三是財政自身地位與狀況的變化。在放權讓利過程中，國家財政收入占國內生產總值的比重從1978年的31.2%連續(xù)下滑，到1994年降到11.2%.中央財政收入占全國財政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.財政在不斷減收增支的壓力下，只能通過大量增加銀行借款來維持運轉，1979年財政向銀行借款90.2億元人民幣，占當年財政支出的7.1%，1992年借款額達到1241.1億元，占當年財政支出的28.3%.

　　在這一過程中，財政漸進的制度激勵效果是明顯的：一方面，體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權格局，放權讓利的實質是擴大了地方配置資源的權力，形成了各地在其隸屬關系內開展創(chuàng)新的積極性；另一方面，國民收入分配格局的根本變化促進了多元化市場主體的形成和市場化價格機制的形成。

　　在已有的改革回顧中，關于這一階段財政的地位一直沒有得到足夠的重視，財政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機而不得不做出的被動調整常常受到指責。事實上，從經濟轉軌全局而言，財政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位，財政體制的連續(xù)退讓、補貼的增長、借款的增長都有服從改革進程的制度創(chuàng)新的內在合理性。對于這一階段財政制度創(chuàng)新的經濟績效，筆者曾用突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義（呂煒，2001）。按照納克斯的分析，發(fā)展中國家經濟發(fā)展緩慢、長期難以擺脫困境的原因在于“低收入”水平的制約，這既是供給方面低儲蓄、資本短缺、生產率低下之因，也是需求方面低購買力、投資引誘不足之因，供給與需求受此制約而陷入惡性循環(huán)。納克斯提出的辦法一是外部資本注入，二是內部強迫儲蓄（納克斯，1986）。但當時中國面臨改革與發(fā)展的雙重任務，根本不具備那樣的條件，實際的經濟啟動采取了“財政收入超分配一提高家庭企業(yè)部門收入水平”的結構性調整。財政退讓策略啟動和支撐這一階段改革的邏輯順序為：財政讓利在分配領域的突破帶來了國民收入分配格局的調整→個人、企業(yè)的利益得到認可和增長，脫離計劃控制的貨幣剩余增多，由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn)，并自動創(chuàng)造了資金的供給與需求→儲蓄動機與投資動機導致金融地位凸顯，金融的成長又反過來推動儲蓄一投資的轉化。由分配領域發(fā)動的這一系列改革，還伴隨著計劃控制的必然削弱，市場化的價格機制和商品交換的基礎關系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產過程，帶來生產方式的變革，經濟運行的商品化、貨幣化程度不斷提高，貨幣資本化所帶來的資本運動不斷擴張，以市場配置資源、以資本再生產推動的社會再生產過程得以逐步確立。

　　2.1994年的財稅體制改革是第一次按照市場經濟原則進行的分配關系的調整，在財政改革史上具有轉折點的意義。整個經濟制度質的演進意味著市場與政府的關系已經進入一個新的階段，過去單純放權讓利的改革思路已不再適應下一階段的要求，政府公共支出責任的增強需要一個全新的財政體制框架來承載。就經濟運行而言，市場與政府關系調整的核心是配置資源權限的劃分，即重新界定政府的事權，并提供相應的財力保證，這是整個經濟體制變遷作用于財政體制的更為深刻的內涵。1994年財稅體制改革無疑適應了這一變遷，其內在合理性也在于此。

　　這樣的判斷可以從1994年改革前后的財政、經濟狀況來印證。改革前的困境主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政推動經濟改革與發(fā)展的正效率遞減、負效率上升，作為過渡性策略的體制設計已經不能適應演進中的經濟運行要求。突出的一點是按行政隸屬關系實行的利益分權模式越來越助長地區(qū)經濟封鎖和市場割裂，不利于經濟結構調整；而各地按行政隸屬范圍設置的保護性措施，形成了“塊塊”之間的封鎖，不利于全國統(tǒng)一市場的建設。與此同時，以財政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實際效果的差距也越來越大。隨著情況的變化，企業(yè)效益的進一步提高已不再是單純減稅讓利可以解決的。二是在漸進轉軌的過程中，多種規(guī)則并行的矛盾導致財政體制的分割局面，并直接導致財政收入的分割與下降。

　　改革后的效果也表現(xiàn)在兩個方面：一是財政收入的迅速增長，財政局面的迅速改善，表明財政運行得到了適宜的體制保障。1994—2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內生產總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重提高到55%左右，實際運行中一直在52—56%之間。改革前后比較，1987—1992年包干體制下，全國財政收入平均每年增加226億元，體制改革后， 1994—1997年全國財政收入平均每年增加1073億元，1998年以后平均每年增加1800—1900億元。二是新體制總體上適應和支撐了1998年以來的積極財政政策在體制、財力等方面的要求，保證了積極財政政策的運行。

　　3.1998年的財政制度創(chuàng)新與1994年的財稅體制有著內在聯(lián)系。1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎，體現(xiàn)了體制實踐的意義及體制的效率。對1998年財政制度創(chuàng)新的評價不能僅僅局限于政策實施的具體內容，而必須置于大背景下深化兩點認識：一是1994年財稅體制改革與整個經濟轉軌的內在聯(lián)系，即制度必然性，正是經濟轉軌的背景決定了1994年財政制度創(chuàng)新的轉折點意義；二是1998年以來積極財政政策與1994年財政體制的內在聯(lián)系。1994年市場化的體制基礎為市場化的調控政策提供了平臺，財力的迅速增長承載了6600億元國債的潛在風險，專項性的轉移支付擴大了公職人員工資、社會保障、中西部發(fā)展等方面的支出，從而保證了1998年以來財政政策的有效性。因此1998年以來的財政運行可以看做是第一次按照市場經濟原則進行的宏觀調控實踐。

　　1998年財政制度創(chuàng)新的原理和全局意義可以概括為：（1）當經濟體制改革進入到市場機制開始主導國民經濟運行但其體系遠未完善、短缺經濟現(xiàn)象基本消失、供求結構非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后，由于多“二元結構”約束和“儲蓄過量漏損-（9的交互作用，產生了家庭部門消費需求不足、滯留銀行存款偏多及企業(yè)部門投資意愿不足的嚴重不對稱問題。（2）政府針對連續(xù)使用貨幣政策工具作用不明顯的情況，通過財政投融資的政策創(chuàng)新與銀行信用對接，將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲蓄沉淀吸納轉化為政府公共投資，拉動經濟，從而避免了經濟失速，以及因信用緊縮可能發(fā)生的一系列連帶支付問題。（3）這一財政運作機制創(chuàng)新的政策目標可以圖1描述。

　　顯然，積極財政的政策目標是通過政府投資推動啟動市場機制的傳導和自運行能力，即經濟增長→消費旺盛投資活躍→經濟增長的循環(huán)。

　　4.關于經濟轉軌背景下的財政制度創(chuàng)新與效果可以簡單地描述為一個鏈式過程：1978年財政以體制退讓啟動和支撐改革→經濟體制與財政體制的不同演進帶來相互之間關系的變動，財政推動的轉軌績效曲線變動、財政自身運轉績效曲線變動成為考察財政制度創(chuàng)新的重要指標→隨著兩個曲線的負效率持續(xù)大于正效率，財政體制已大大落后于經濟體制進程和自身的財力要求，面臨創(chuàng)新壓力→1994年財稅體制改革源于市場經濟體制對財政的要求，是按照微觀市場機制調整宏觀調控體制的改革，由于這種適應性，財政自身的狀況迅速改善→1998年經濟運行的周期性變化提出了政府宏觀調控的要求，積極財政政策是針對市場經濟進行的第一次調控手段的創(chuàng)新，其效果體現(xiàn)了宏觀體制與政策對市場環(huán)境的適應性。堅持社會主義基本制度的前提條件和政府主導的有秩序推進的改革路徑選擇，規(guī)定了中國財政體制改革職能的多義性和承載任務的復雜性。但總體上看，財政的制度創(chuàng)新邏輯始終包含兩項內容：一是政府推動經濟轉軌、調控經濟運行的重要手段，要不斷根據(jù)體制演進和經濟運行的變化進行創(chuàng)新；二是本身作為經濟轉軌的一部分，適時進行改革，保持與整個體制的同步性和一定的運轉效率。這兩項內容交織在一起，形成財政制度創(chuàng)新的基本線索，同時二者的關系也構成制度創(chuàng)新的深層原因。

　　三　戰(zhàn)略機遇期的財政制度創(chuàng)新任務

　　從現(xiàn)在到戰(zhàn)略機遇期結束還有近20年的時間，在整個轉軌過程中是一個比較長的時期，也是最終完成轉軌、實現(xiàn)經濟持續(xù)增長的重要時期。對期間可能出現(xiàn)的變動進行預測是很困難的，根據(jù)本文歸納的財政制度創(chuàng)新邏輯來分析，所有的變動仍將落實于兩項基本任務，即財政如何推進改革與改革自身，并且要在統(tǒng)籌中保證兩項任務的完成。圍繞這兩項任務，財政運行面臨的矛盾和潛在矛盾可以概括為兩個方面；

　　1.如何在實現(xiàn)經濟自主增長的同時順利淡出。1998年政府在應對經濟周期性變化中希望通過公共投資的拉動維持一定的經濟增長速度，使投資轉化的收入效應能夠刺激邊際消費傾向的提高，消費的啟動和擴大再刺激民間投資，從而使經濟恢復內在的增長秩序。這是通行的政府通過外部調控以恢復市場機制自主運行的原理。但是我們在實際執(zhí)行中卻一直面臨著消費難以啟動、內需難以擴大的障礙，政府投資無法改善市場機制的傳導，而是形成了政府投資→經濟增長→政府投資→經濟增長的直接外部推動式的經濟運行特征。這其中的原因，直觀地看政府投資帶來的收入效應沒有明顯改變消費預期和消費傾向，而是更多地轉化為儲蓄的增加，從而使經濟運行中的儲蓄一投資機制進一步失衡。在沒有自主投資動力的情況下，政府必須通過發(fā)行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡，于是前一次擴大投資的效果轉化為儲蓄，成為下一次擴大投資的壓力。這種情況表明市場機制傳導的消費環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴重阻滯。正是這種阻滯使積極財政政策陷入一輪接一輪的直接拉動的循環(huán)中，外推式拉動逐漸成了經濟增長的常量，財政政策的退出變得不可預期。

　　在積極財政政策難以退出的同時，支撐政策運行的財政體制的承載能力則越來越顯得不足。一方面1994年財政體制不完善的問題逐步加劇。1994年改革重在建立適應社會主義市場經濟要求的新體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動、增量調整、逐步到位的漸進策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。隨后的財政運行中，在體制總體適應的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現(xiàn)在基層財政的困難和區(qū)域之間財力的不平衡上，體制內部不同行政級次財政之間財權與事權的不對稱已經影響到整個體制的運行與內部傳導。另一方面，在承載積極財政政策實施過程中，一些旨在擴大內需、維護社會穩(wěn)定的政策因財政體制的不完善而在自上而下的執(zhí)行中遇到困難�；鶎迂斦�事權偏重、收入籌措能力不足、區(qū)域差距較大等體制性問題迫使中央財政通過各種專項轉移支付來確保政策的兌現(xiàn)，而且其中有關增加工資等支出是剛性的、連續(xù)性的。按照1994年制定的漸進策略，7年來轉移支付中舊體制因素所占比重明顯下降，但值得注意的是各種專項性轉移支付比重的迅速上升幾乎占了全部的增量。這部分轉移支付中固然有一些是用于平衡區(qū)域間公共服務水平的，但更多的還是服從于積極財政政策的應急性安排，這種趨勢對體制的影響是不容忽視的。

　　2.如何在推動經濟轉軌完成的同時順利完成自身的體制轉軌。需求不足等問題的過早出現(xiàn)和積極財政政策效果的有限已經表明，反周期的應對措施只能治標，根本的原因在于傳統(tǒng)體制對消費的制約阻礙了市場機制的傳導，其中舊的社會契約的桎梏是關鍵。在傳統(tǒng)計劃經濟體制下，為了實現(xiàn)工業(yè)化目標，政府與公眾之間相應形成了一系列社會契約。這些契約一方面要求公眾必須忍受工業(yè)化和經濟增長帶來的消費利益的犧牲，以使積累保持在較高水平；另一方面則通過統(tǒng)一標準將較低價格的福利和社會保障安排于企業(yè)成本或單位中。改革開始后，隨著價格改革、企業(yè)經營機制改革的漸次推進，福利性公共品提供的價格逐步提高，成本逐漸外部化，這一部分福利性公共契約的解除就成了越來越大的一個包袱。正是這些舊的社會契約的限制，使刺激消費的政策大打折扣，日益突出的就業(yè)和社會保障問題，既影響著經濟增長和社會穩(wěn)定，又吃掉了大量的財政支出。

　　這些契約總體上可劃分為三類：第一類是政府與農民之間的契約，農村稅費改革實質上就是要解除舊的契約，建立新的契約，由政府承擔新的事權支出。這筆龐大的、連續(xù)性的專項轉移支付中央財政是否能夠承受，以后又如何從體制上規(guī)范，目前還在試點中。但理順這些體制關系對調整日益明顯的“二元結構”和多“二元結構”問題、加快小城鎮(zhèn)建設、保障農村公共事業(yè)發(fā)展、解決農村勞動力的轉移和農業(yè)發(fā)展?jié)摿�問題都將是戰(zhàn)略性的。第二類是政府與國有企業(yè)職工之間的契約，主要是國有企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金和相關費用，及國有企業(yè)失業(yè)下崗人員的基本生活保障金和相關費用。另外還有國有經濟調整過程中勞動合同解除的補償問題、銀行不良資產的處置問題、國有資產支配權的贖買問題等。第三類是政府與公職人員之間的契約，政府行政管理體制改革的核心是提高政府配置資源的效率，直接涉及政府機構和人員的精簡，即降低行政運行成本。

　　由于這些舊的契約已經形成對市場機制傳導的阻滯和進一步改革的阻力，在某種程度上可以說財政負擔支出、承載政策的能力決定著轉軌的速度和市場機制運行的效率（斯蒂格利茨，1998）。舊的契約解除快一些會加大財政的壓力，但有利于經濟自主增長能力的恢復和市場機制的完善，慢一些可以緩解財政的壓力，但必將影響到經濟運行的全局。這就決定了財政體制運行在中長期面臨的任務將是戰(zhàn)略性的（陳淮，2002）。

　　按照以上的分析，財政推進轉軌的任務主要是體制代償，即通過財政職能的發(fā)揮調動經濟資源、統(tǒng)籌經濟資源，代償轉軌成本，使舊體制的最后作用逐步退出，新體制的作用能夠順暢發(fā)揮。體制代償決定了財政雖然是政府的最終負債人，但歷史債務的清償并不主要通過財政經常性收支來解決，而應通過強化財政的統(tǒng)籌能力將國有資產處置收益、社會保障基金收益等統(tǒng)一起來，進行合理安排。財政改革自身的任務主要是公共財政制度的建立，這意味著1994年的財政體制還需要進一步完善，事權關系需要進一步界定，公共財政制度框架的職能、體制與管理等不同層次的內容需要進一步磨合，以形成一個完整的體系�？傮w來看，財政面臨的任務意味著未來財政的發(fā)展既不是完全市場化的，也不能過多陷于過渡性做法，而是需要兼顧兩個方面。一方面，根據(jù)完善社會主義市場經濟體制的要求，財政要為政府配置資源提供相應的財力支持，即建立公共財政體制的基本框架，使政府提供公共產品與服務、調節(jié)經濟運行等職能得到保障；另一方面，在“布新”的同時，在維持社會穩(wěn)定和經濟穩(wěn)定的前提下繼續(xù)“除舊”，財政要在支付轉軌成本、改革攻堅方面承擔很多過渡性的職責。

　　參考文獻：

　　呂煒（2001）：《進入“后短缺時期”的中國經濟》，《財經問題研究》第3期。

　　納克斯（1986）：《不發(fā)達國家的資本形成》，商務印書館1986年版。

　　斯蒂格利茨（1998）：《中國第二步改革戰(zhàn)略》，《人民日報》1998年11月13日。

　　陳淮（2002）：《新產權關系與轉軌成本》，《2l世紀經濟報道》2002年6月17日。