根據(jù)中國市場經(jīng)濟發(fā)展進程和公共財政建設(shè)的基本要求，針對中國現(xiàn)行財政體制存在的問題及其運行中遇到的外部障礙，借鑒國際經(jīng)驗，在“十五”期間乃至2010年較長的一段時期內(nèi)，進一步深化和完善以分稅制為核心的財政體制的基本思路和對策措施，主要有以下幾個方面：

　　（一）按照社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求和公共財政原理，明確界定政府的事權(quán)范圍，為建立科學、規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財政體制提供基礎(chǔ)性條件

　　1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關(guān)系。

　　在市場經(jīng)濟中，政府應(yīng)該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構(gòu)來執(zhí)行政府的一些任務(wù)，能否做得更好？這一直是世界各地的選民和決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期，重新界定政府的職責尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對轉(zhuǎn)軌國家經(jīng)驗教訓(xùn)的研究結(jié)論（世界銀行：《從計劃到市場：1996年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社，第117頁），首先政府在生產(chǎn)和產(chǎn)品分配及服務(wù)方面的作用應(yīng)大幅度地削減。由公共部門提供產(chǎn)品和服務(wù)這一做法必須是一種例外，而非慣例。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農(nóng)村道路和一些社會保障項目等，而且在政府干預(yù)能夠改善市場的情況下，政府干預(yù)才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經(jīng)濟活動的限制和直接控制，政府應(yīng)致力于促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的保證。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經(jīng)濟中，社會保障應(yīng)該主要針對最需要保護的那些脆弱的群體，政府不應(yīng)為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。

　　2.按分職治事、受益范圍和法制原則依法明確界定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍。

　　分職治事是指在政府事務(wù)與民間事務(wù)按效率原則合理分工的基礎(chǔ)上，對政府有充足理由承擔的事務(wù)，在政府內(nèi)部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務(wù)一般就不上交中央政府的原則進行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經(jīng)濟職能和提供公共產(chǎn)品與勞務(wù)時，若受益范圍遍及全國各地則應(yīng)劃為中央政府事權(quán)，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應(yīng)劃歸某一級地方政府。法制原則是指各級政府事權(quán)的確認、劃分、行使及調(diào)整等應(yīng)具有相應(yīng)的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定性。根據(jù)上述原則和中國國情，中央政府的事權(quán)范圍及主導(dǎo)作用應(yīng)主要包括：（1）制定并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經(jīng)濟發(fā)展的速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、GDP分配等重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施；（2）調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量關(guān)系，協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏差，促進并保持總供求和部門結(jié)構(gòu)的大體均衡，促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地運行；（3）在市場失效的領(lǐng)域，有效承擔起跨省際重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目的投資建設(shè)、提供全國性公共產(chǎn)品等；（4）調(diào)節(jié)GDP分配結(jié)構(gòu)和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系；（5）調(diào)控各地區(qū)之間的財政經(jīng)濟發(fā)展差距，促進地區(qū)間經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；（6）維護正常的社會秩序和法律秩序；（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系；（8）維護國有財產(chǎn)的所有者權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失；（9）維護全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護和人口控制等。

　　地方政府的事權(quán)范圍應(yīng)主要包括：（1）制定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度、方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關(guān)系等具有區(qū)域全局性的重大問題進行決策，通過各種手段組織實施；（2）根據(jù)本地區(qū)居民（包括居民企業(yè)）對公共產(chǎn)品的需求數(shù)量和質(zhì)量，合理確定稅收和非稅收規(guī)模及其各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，并將其按預(yù)算程序轉(zhuǎn)化為各項地方公共支出，有效提供公共產(chǎn)品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質(zhì)量服務(wù)；（3）調(diào)節(jié)本地區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展和維護社會安定；（4）維護地區(qū)內(nèi)正常的社會秩序和法律秩序；（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區(qū)域內(nèi)各類市場；（6）執(zhí)行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務(wù)。

　　對各級政府的共有事權(quán)尤其是在基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施）領(lǐng)域的共有事權(quán)，也應(yīng)按照項目分級管理和費用分級負擔原則，進行合理具體地劃分。

　　3.國家通過立法，而不是行政干預(yù)，來建立政府間責權(quán)利關(guān)系的準則。

　　從世界有關(guān)國家的經(jīng)驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家、發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上的，責權(quán)利關(guān)系的調(diào)整也按法定程序進行。完善中國的分稅制，理順中國政府間的責權(quán)利關(guān)系，需要發(fā)揮國家立法作用，以憲法、預(yù)算法、稅法等在內(nèi)的法律，弱化行政干預(yù)，為規(guī)范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎(chǔ)。

　　（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規(guī)范財政收入體制

　　1.合理調(diào)整中央與地方財政分配關(guān)系�？紤]到利益分配關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和艱巨性，今后一個時期調(diào)整中央與地方財政分配關(guān)系，應(yīng)采取分“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調(diào)整某些稅種中央和地方分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重點增強中西部地區(qū)財政保障能力。一是改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享；二是將個人所得稅調(diào)整為中央和地方共享稅；三是適當調(diào)整證券交易印花稅中央分享比例。上述調(diào)整個人所得稅、證券交易印花稅中央增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；四是進一步推進省以下分稅制體制改革，使市、縣級財政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強市、縣級的財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財政體制的要求，合理調(diào)整中央和地方的事權(quán)和財政收支范圍，嚴格核定各地區(qū)的標準化收入和標準化支出，在此基礎(chǔ)上實行規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。

　　2.通過對現(xiàn)行收費管理制度的改革，從根本上遏制亂收費，理順政府與企業(yè)和個人的分配關(guān)系。一是將部分具有稅收特征的收費用相應(yīng)的稅收取代，進一步完善稅制；二是將一部分非政府性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，界定和規(guī)范政府行為；三是取消大量不合理、不合法收費，進一步規(guī)范政府收入分配行為；四是對保留的少量政府收費，實施規(guī)范化財政管理，加強人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。

　�。ㄈ�）建立規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制進一步改革和創(chuàng)新的核心內(nèi)容

　　完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。其完善的基本途徑，首先是進一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調(diào)向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

　　1.目標模式的選擇

　　現(xiàn)行分稅制是存量調(diào)節(jié)與增量調(diào)節(jié)兩條轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。存量調(diào)節(jié)就是為維護既得利益而設(shè)置的雙向轉(zhuǎn)移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結(jié)算補助等多種方法，自下而上的即地方上解。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，要求逐步減少以至于消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護既得利益的轉(zhuǎn)移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉(zhuǎn)移支付；二是縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移的混合模式。我國一向是采取縱向轉(zhuǎn)移模式，單一縱向轉(zhuǎn)移既可以均衡公共服務(wù)水平，也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉(zhuǎn)移的前提是中央收入居主導(dǎo)地位，具有足以實現(xiàn)均衡目標的財力。在現(xiàn)行分稅制下，這里的財力不是指中央組織收入，而是指中央實際可支配的收入。由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著本地區(qū)“兩稅”的增長而增長，同時中央從增量中集中的財力雖是增長的，但畢竟是有限的。因此，存量不動而且保持增長，僅靠中央從增量集中的收入中拿出一部分進行縱向轉(zhuǎn)移支付，不僅范圍和力度是有限的，而且最終也不可能實現(xiàn)既定的目標。正是在這種背景下，提出了同時并用橫向轉(zhuǎn)移模式問題。橫向轉(zhuǎn)移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，這就是說，通過橫向轉(zhuǎn)移改變地區(qū)間既得利益格局來實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。但是，橫向轉(zhuǎn)移對我國來說是一個沒有任何實踐經(jīng)驗的新課題，如何設(shè)計轉(zhuǎn)移支付公式，如何把握“調(diào)富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區(qū)帶來負效應(yīng)以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調(diào)查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。從當前看，橫向轉(zhuǎn)移雖是一種可選擇的模式，但仍要立足于縱向轉(zhuǎn)移的完善。

　　2.縱向轉(zhuǎn)移的微調(diào)。

　　首先是改進過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。主要是擴大按“經(jīng)濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進標準支出的測算，而當務(wù)之急是加強公共支出標準的建設(shè)。其次，進一步將維護既得利益的多種調(diào)節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法，而后逐步減少富裕地區(qū)稅收返還的增量，增加貧困地區(qū)稅收返還的增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后全部過渡為按因素法計算的轉(zhuǎn)移支付制度。與此同時，清理現(xiàn)行的專項撥款，改進撥款方法。

　　3.大力推進省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。

　　我國的地區(qū)差距決不僅僅局限于省際之間，省際行政區(qū)內(nèi)部在經(jīng)濟和社會發(fā)展上也存在著較大的差異，有些地區(qū)還十分突出。因此，盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度決不只是中央政府的事情，也是地方政府尤其是省級地方政府的事情。從當前情況來看，省及省以下需要重點做好以下幾項工作：一是還沒有開始建立省以下規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財政轉(zhuǎn)移支付資金補助，都應(yīng)當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。二是要將財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強預(yù)算管理工作結(jié)合起來。將規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當作財政管理的重要內(nèi)容，當作財政部門從源頭消除腐敗的重要舉措。各級財政部門一定要認識到，增強財政透明度的一個重要內(nèi)容就是建立起政府間財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化運作機制。三是要敢于觸動既得利益。納入過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法分配的資金，不應(yīng)當僅僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉(zhuǎn)移支付資金中安排，逐步減少其他非規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結(jié)合收支結(jié)構(gòu)調(diào)整在這方面進行必要的嘗試，為全國推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革積累經(jīng)驗。

　　（四）改革支出管理制度，推進支出管理制度的創(chuàng)新

　　改革開放以來，我國財政體制改革的重點集中在財政收入管理方面，財政支出管理改革相對滯后，特別是國庫支付制度和預(yù)算科目體系兩項基礎(chǔ)性管理制度基本上是沿用過去舊的做法，弊端越來越突出，必須加以改革。我們設(shè)想，“十五”和今后改革支出管理制度，要以部門預(yù)算制度為切入點，同時推進國庫集中收付制度、預(yù)算科目體系和編制方法改革以及推行政府采購制度等。

　　1.實行國庫集中收付制度。

　　實行國庫集中收付制度是市場經(jīng)濟國家的通行做法。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規(guī)范的預(yù)算管理制度的重要基礎(chǔ)。這是分稅制改革后我國財政體制的又一歷史性的重大突破。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)收入和納入財政專戶管理的預(yù)算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過各種中間環(huán)節(jié)，而直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經(jīng)費不再按期預(yù)撥，各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預(yù)算確定的范圍內(nèi)，決定購買何種商品和勞務(wù)，但付款過程由國庫集中處理。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對各部門和單位的支出實行全程監(jiān)督。將現(xiàn)行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應(yīng)取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預(yù)算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現(xiàn)行國庫管理體制，有效地發(fā)揮財政的國庫管理職能。

　　2.建立科學規(guī)范的預(yù)算科目體系。

　　財政預(yù)算科目體系要與政府行政管理體制和財政履行職能相銜接。改革預(yù)算收支科目體系，應(yīng)遵循以下原則：一是結(jié)合稅費改革和強化預(yù)算外資金管理的需要，將體現(xiàn)政府行為的收支納入預(yù)算，統(tǒng)一在政府預(yù)算中反映；同時，結(jié)合財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，取消一部分競爭性、贏利性支出的預(yù)算科目。二是配合預(yù)算編制方法改革的需要，細化預(yù)算收支科目，為科學編制預(yù)算、強化部門預(yù)算控制和監(jiān)督機制創(chuàng)造條件。三是科目名稱力求簡化、通俗、方便使用，以逐步提高我國財政政策和預(yù)算管理的透明度。

　　3.全面推進政府采購制度。

　　今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施及政府所需的其他勞務(wù)，在條件允許的情況下，都要按法律、法律規(guī)定的方式向社會公開競價購買，實行政府采購制度。要逐步完善《政府采購條例》，保證我國政府采購工作的健康發(fā)展。同時，著手進行綜合預(yù)算制度改革，逐步取消預(yù)算外資金，實行統(tǒng)一的政府預(yù)算編制辦法，保證政府收支的完整性、統(tǒng)一性。