一、市場經濟體制條件下的財政秩序

　　財政秩序是指政府收支活動或行為必須符合一定的規(guī)范。市場經濟體制條件下的財政秩序具體表現(xiàn)在財政決策和財政決策執(zhí)行兩個方面。

　　財政決策必須依照一定的規(guī)則作出。這里存在兩個層面的問題。一個層面是指財政決策獲得的結果是否符合效率目標依賴于財政決策規(guī)則的科學性；另一層面是指在財政決策規(guī)則為優(yōu)的前提下財政決策是完整地還是部分地依照規(guī)則作出。在市場經濟體制條件下，財政決策規(guī)則采取選民投票規(guī)則。如果財政決策不依多數(shù)投票規(guī)則作出，則財政行為在初始點就是無序的，從而決定了財政決策執(zhí)行也是無序的。值得指出的是，在財政決策無序的情況下，執(zhí)行者偏離這種財政決策結果有時卻是“有序的”，雖然從表面意義看是無序的。比如，在稅制決策存在明顯失誤的情況下，地下經濟從實質上可視為對這種“失誤”的一種矯正，雖然從表面上看它是無序的，這也就是許多西方國家始終存在地下經濟的客觀原因。獨裁式的財政決策或獨斷式的財政決策在市場經濟條件下一定是無序的。

　　財政決策執(zhí)行面臨無序問題主要是由委托代理關系引發(fā)。在財政決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，財政是委托人，官員（或者是公務員）是代理人。作為代理人的官員有其自己的效用值，比如舒適的辦公室、豪華的汽車等，在執(zhí)行財政決策時常有偏離的傾向。例如，在稅制執(zhí)行過程中（狹義的稅收征管），稅務官員常有“創(chuàng)租”傾向，與納稅人里應外合“侵蝕”稅基，導致稅收征管活動中的無序表現(xiàn)。這里主要存在激勵機制和監(jiān)督機制設計的困難問題。作為委托人的政府提供的激勵機制有多種，其中，提供職位升遷是激勵代理人最重要的機制，但受職位數(shù)限制常常不是十分有效。這與在私人部門設計的激勵機制不同。在監(jiān)督機制設計方面，同樣存在交易費用太高的困境，監(jiān)督者不可能與被監(jiān)督者保持在零距離。另外，作為代理人的官員（財政決策執(zhí)行者）常常可以通過“卸責”推托責任。

　　在現(xiàn)實財政運行中，財政決策的有序表現(xiàn)為依照多數(shù)票規(guī)則或一致同意規(guī)則作出特定年度財政支出總體規(guī)模、內部結構的決策。這樣作出的決策常常是符合社會整體經濟運行規(guī)律的。財政決策執(zhí)行的有序表現(xiàn)為財政決策執(zhí)行者正確執(zhí)行財政支出預算和稅制等。如果財政支出規(guī)模過大，財政支出結構不合理，大量存在不規(guī)范的收費、征稅行為，則財政運行就是無序的。

　　二、中國現(xiàn)行財政運行模式存在的問題

　　（—）政府支出混亂，財政支出結構不盡合理。政府支出混亂主要體現(xiàn)在，政府預算內支出與預算外支出、制度外支出并存，這與建立公共財政預算體系不相符。公共財政預算要求政府一切支出都納入預算。由于存在預算外收入、制度外收入，中國的預算外支出、制度外支出是失控的。據(jù)統(tǒng)計，1982年預算外支出為734.5億元，到1992年增加到3649.9億元，1993年和1994年這兩年有所下降，分別為1314.3億元和1710.4億元，但從1995年開始又擴大起來，1995年為2331.3億元，1996年為3838.3億元，近幾年，預算外支出仍未呈現(xiàn)遞減趨勢。預算外支出的存在，擾亂了正常的政府支出秩序和效應，不符合市場經濟的要求，也不利于中國市場經濟的發(fā)展。財政支出結構不合理主要體現(xiàn)在，社會保障支出偏少。社會保障支出是轉移支出的主體部分，包括社會保險支出和社會福利支出。社會保險支出是指政府按照規(guī)定付給社會保險對象的支出，包括養(yǎng)老保險（退休保險）、傷殘保險、失業(yè)保險、健康和醫(yī)療保險以及生育保險等。社會福利支出是指政府為生活困難的城鄉(xiāng)居民提供的無償資助，包括各種撫恤、社會救濟和自然災害救濟。中國社會保障支出1980年為20.31億元，占財政支出的比重為1.65％；1985年為31.15億元，占財政支出的1.55％；1990年為55.04億元，占財政支出的1.78％；1995年為115.46億元，占財政支出的1.69％；1997年為142.14億元，占財政支出的1.54％；近幾年，中國社會保險支出與財政支出的比率偏低仍未有實質性的改變，這不符合公共財政要求。從成熟市場經濟國家的經驗來看，社會保障支出占財政支出的比重至少都在30％以上，有的高達50％。再從未來發(fā)展趨勢來看，中國正面臨老年人口快速增長問題。根據(jù)世界銀行的預測，中國老年人口會以30年增加1倍的速度迅速增加，2010年中國將有1.91億老人，2040年將有3.98億，老年人口的增長趨勢對中國社會保障支出偏低的現(xiàn)狀提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，再加上國企改革過程中下崗職工的存在，更增加了壓力。中國社會保障支出長期偏低的一個直接原因就是很多財政支出安排在生產領域，雖然隨著市場化取向改革的深入，中國的財政支出正逐步退出生產領域，但任務還很艱巨，離公共財政的要求還有相當差距。

　�。ǘ�）財政收入體系不規(guī)范。從中國現(xiàn)在的財政收入體系來看，預算內收入、預算外收入和制度外收入并存。成熟市場經濟國家的經驗告訴我們，政府的一切收入都應納入預算內管理。目前，中國預算外收入和制度外收入的規(guī)模至少與預算收入的規(guī)模一樣大。這與公共財政框架是“格格不入”的。據(jù)公開的數(shù)據(jù)，1987年，政府總收入為3316.58億元，政府稅外收費為1176.22億元，政府總收入對非稅收的依存度為35.46％。到1996年，政府總收入為16708.28億元，政府稅外收費收入高達9798.46億元，依存度為58.64％。如果任憑這樣大規(guī)模稅外收費收入繼續(xù)存在下去的話，必定會阻礙經濟發(fā)展。因為，在宏觀稅費負擔一定的情況下，稅外收費收入占政府總收入的比重有不斷擴張的趨勢，導致的后果是稅收收入占政府總收入比重逐年下降，也就是財政風險；在稅收收入一定的情況下，稅外收費仍具有擴張的趨勢，導致的后果是宏觀稅費負擔不斷提高，從而加重私人投資者的負擔，從而不利于經濟發(fā)展。就是說稅外收費有不斷“排擠”稅收的趨勢，這不利于政府實施宏觀調控，也不利于政府提高財政運行績效。

　�。ㄈ�）分稅制財政體制有待進一步完善。1994年，中國進行了財政體制改革，初步建立了分稅制財政體制。這次財政體制改革取得了明顯的成效，如初步劃分了中央和地方的事權，明確了財權，強化了地方財政的預算約束；初步建立了地區(qū)間財力趨向均衡機制；增值稅稅制改革取得了初步的成功。但1994年實行的分稅制財政體制離公共財政所要求的真正的分稅制還有一定的差距。如對各級政府事權的劃分仍不夠清楚；企業(yè)所得稅收入仍按行政隸屬關系劃分歸屬（目前對此已作調整，但仍不徹底）；以房產稅為核心的財產稅仍未達到一定的規(guī)模，個人所得稅劃為地方性稅種；規(guī)范的轉移交付制度仍未建立；地方政府沒有發(fā)行公債的權力等等。

　�。ㄋ模┱�府預算體系有待進一步改進。目前、中國在預算管理方面主要存在兩方面的問題。一是零基預算、復式預算不夠規(guī)范；二是預算的編制、審議和決算不夠細致。預算必須細致，否則易產生舞弊行為。從目前來看，中國的預算是粗線條的，缺乏細化的項目，不易監(jiān)督；預算體系是否合理是一個國家財政秩序的綜合反映。細化預算項目有助于維護合理的財政秩序。

　　此外，中國的財政管理體系、財政調控體系也存在一些問題。

　　三、中國財政改革的現(xiàn)實途徑

　�。ㄒ唬�應對入世，深化國企改革，建立科學規(guī)范的社會保障體系

　　加入WTO以后，國有企業(yè)需要解決的一個重大問題是國有企業(yè)組織內部管理人員與工人之間的委托一代理關系問題，也就是建立工人的激勵約束機制問題，或者說就是在國有企業(yè)組織內部需要建立一種符合市場經濟規(guī)范的用人機制，管理人員有權辭退不稱職的工人。但這就遇到一個財政“瓶頸”問題，即中國的社會保障體系還不健全，社會保障支出規(guī)模過小。因此，建立科學規(guī)范的社會保障體系，擴大社會保障支出規(guī)模已成為當務之急。一是盡快開征社會保險稅。從西方市場經濟國家的經驗來看，社會保障支出主要依靠社會保險稅。目前，中國社會保障資金籌取方法政出多門，缺乏法律保障。因此，應盡快開征社會保險稅。二是優(yōu)化財政支出微觀結構，擴大社會保障支出規(guī)模，逐步達到市場經濟所要求的規(guī)模。確保做到這一點的關鍵是優(yōu)化財政支出微觀結構，即盡快使財政資金退出一般競爭性領域，借助機構改革削減行政經費和一般事業(yè)費支出。三是建立和完善社會保障預算。

　　（二）以農村稅費改革為突破口，積極穩(wěn)妥地推行稅費改革，建立法制化的公共收入體系

　　農村稅費改革的主要內容可以概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調整，一項改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消農村教育籌資、取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策，調整農業(yè)特產稅政策；改革村提留征收辦法。農村稅費改革是中國稅費改革的一個有機組成部分，包括農村稅費改革在內的中國稅費改革的最終目的就是一個，即建立規(guī)范的法制化的公共收入體系，逐步取消預算外收入、制度外收入。中國稅費改革的關鍵是約束政府職能部門的收費產權問題，即必須通過人大立法，約束政府的收費產權。目前中國各種稅外收費的一個根本原因就是沒有依靠法律來約束政府職能部門的收費產權。政府的職能部門，如公安局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等可以隨意通過下發(fā)一個“紅頭”文件來規(guī)定一個收費項目，如治安費、衛(wèi)生費、環(huán)保費等。因此，應當規(guī)定凡是未經人大批準的職能部門的收費文件一律無效。

　　（三）加大中西部開發(fā)步伐，實行規(guī)范的轉移支付制度，完善分稅制財政體制

　　目前，中國正在實施中西部大開發(fā)戰(zhàn)略，這需要實行規(guī)范的轉移支付制度，同時還必須做到三點：一是正確劃分中央政府和地方政府的事權和支出范圍。全國性公共商品的供給由中央政府負責，地方性公共商品的供給由地方政府負責，外溢性公共商品由中央政府與地方政府共同負責。二是正確劃分中央政府與地方政府稅權。稅收立法權應該統(tǒng)一由中央掌握和控制。三是正確選擇中央稅體系和地方稅體系的主體稅種。個人所得稅應逐步成為中央稅體系的主體稅種，房產稅應逐步成為地方稅體系的主體稅種。

　�。ㄋ模┓e極推行政府采購制度，完善零基預算管理，健全復式預算制度，防范財政風險

　　積極推行政府采購制度。從成熟市場經濟國家的經驗來看、政府采購支出一般占政府公共支出的1／3，約占GDP的10—15％。積極推行政府采購制度，實施招標采購、集中采購等制度安排。對提高公共支出效率、加強政府宏觀調控具有重要的作用。

　　完善零基預算管理。零基預算是指對所有可能的項目進行評估并判斷其優(yōu)點，然后在微觀過程的基礎上綜合出預算方案。它不考慮基數(shù)，一切從實際的效率出發(fā)，改革漸進預算制度下兩年預算基本不變的做法。實行規(guī)范的零基預算管理，有利于控制公共支出，提高公共支出績效，更大限度地滿足社會公共需要。

　　健全復式預算制度。中國健全復式預算制度的改革方向為建立公共預算、國有資產經營預算（國有資本金預算）和社會保障預算，三種預算都規(guī)定各自的收入來源，保持各自平衡。