隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，與規(guī)模相對(duì)應(yīng)的效率問(wèn)題也就顯得日益重要，評(píng)價(jià)政府采購(gòu)的效率，不應(yīng)只注 重節(jié)支率，而應(yīng)——關(guān)注政府采購(gòu)績(jī)效

　　姜愛(ài)華

　　探討政府采購(gòu)績(jī)效是進(jìn)一步提高政府行政效率的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府執(zhí)政的要求，也與黨的十六屆四中全會(huì)精神相吻合。

　　政府采購(gòu)績(jī)效是指政府采購(gòu)產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對(duì)比關(guān)系，它是對(duì)政府采購(gòu)效率進(jìn)行的全面整體的評(píng)價(jià)，與政府采購(gòu)效率既有區(qū)別，又相互聯(lián)系。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)績(jī)效不但注重對(duì)政府采購(gòu)行為本身效率的評(píng)價(jià)，更注重對(duì)政府采購(gòu)效果的評(píng)價(jià)。本文作者認(rèn)為在對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)采用“績(jī)效”的概念，并從微觀和宏觀兩個(gè)層面細(xì)化了評(píng)價(jià)指標(biāo)。

　　績(jī)效評(píng)價(jià)：采購(gòu)事業(yè)的生命線

　　政府采購(gòu)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化政府支出管理、提高政府支出績(jī)效而采取的一項(xiàng)措施。因此有人認(rèn)為，政府采購(gòu)本身就具有效率，探討政府采購(gòu)的績(jī)效是沒(méi)有意義的。還有人認(rèn)為節(jié)支率是衡量政府采購(gòu)績(jī)效的惟一重要指標(biāo)，這些說(shuō)法是不正確的。政府采購(gòu)本身績(jī)效的發(fā)揮不但需要完善的內(nèi)部機(jī)制，也需要有利的外部條件做保證；探討政府采購(gòu)的績(jī)效不能僅僅看節(jié)支情況，更重要的是要對(duì)其進(jìn)行全面整體的評(píng)價(jià)。我國(guó)自1998年開(kāi)始全面推開(kāi)政府采購(gòu)制度，并不斷地探索與完善。2003年1月1日正式實(shí)行的《政府采購(gòu)法》是政府采購(gòu)的制度規(guī)范，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)終于有法可依，也標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)制度邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。幾年的經(jīng)驗(yàn)表明，政府采購(gòu)制度的推行節(jié)約了財(cái)政資金，提高了政府采購(gòu)工程、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，極大地改善了財(cái)政支出績(jī)效。但由于我國(guó)政府采購(gòu)還處于起步階段，很多因素仍制約著政府采購(gòu)績(jī)效的更好發(fā)揮，因此當(dāng)前研究政府采購(gòu)績(jī)效具有非常重要的意義。由于績(jī)效不僅僅是對(duì)政府采購(gòu)資金的考察，還包括對(duì)政府采購(gòu)人員效率的考察，因此，探討政府采購(gòu)績(jī)效是進(jìn)一步提高政府行政效率的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府執(zhí)政的要求，也與黨的十六屆四中全會(huì)精神相吻合。不僅如此，政府采購(gòu)績(jī)效實(shí)際上也是公眾最關(guān)心的問(wèn)題，政府采購(gòu)使用的是財(cái)政性資金，換句話說(shuō)，政府采購(gòu)花的是納稅人的錢，因此，政府采購(gòu)一定要為納稅人負(fù)責(zé)，即用最少的財(cái)政資金采購(gòu)到更多的貨物，為納稅人提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。提高政府采購(gòu)績(jī)效的結(jié)果，要么是納稅人繳納的稅收比原來(lái)少了，要么納稅人享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)更多了。因此，從納稅人的角度看，納稅人要求提高政府采購(gòu)績(jī)效。

　　評(píng)價(jià)指標(biāo)：微觀與宏觀兩個(gè)層面

　　評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效不能籠統(tǒng)地用某一項(xiàng)內(nèi)容、某一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行衡量，而應(yīng)盡量將其細(xì)化成一些可操作的具體指標(biāo)。對(duì)此，筆者做了一些粗略和不成熟的思考。就大的方面而言，政府采購(gòu)績(jī)效可以從兩個(gè)層次上來(lái)衡量，即微觀績(jī)效和宏觀績(jī)效。其中，微觀績(jī)效是就具體的采購(gòu)行為而言的，在確保政府采購(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，采購(gòu)花費(fèi)的資金成本越少，時(shí)間越短，微觀績(jī)效越高。微觀績(jī)效可分為資金效率和行政效率，資金效率是指政府采購(gòu)對(duì)資金的節(jié)約程度，行政效率一般可通過(guò)政府采購(gòu)周期的長(zhǎng)短來(lái)決定，當(dāng)然不同的政府采購(gòu)對(duì)象其采購(gòu)周期本身就有很大的差別，因此評(píng)價(jià)行政效率要區(qū)別對(duì)待。而宏觀效率是就政府采購(gòu)作為一項(xiàng)制度而說(shuō)，宏觀效率可具體分為規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率。其中，規(guī)模效率是指只有政府采購(gòu)在整個(gè)財(cái)政支出或國(guó)民生產(chǎn)總值中占有一定比重時(shí)，政府采購(gòu)的節(jié)支效率才能很好地發(fā)揮出來(lái)。人員效率主要是對(duì)政府采購(gòu)人員素質(zhì)和人均采購(gòu)額的大小進(jìn)行衡量，政府采購(gòu)人員素質(zhì)越高，人均采購(gòu)額越大，人員效率也就越高。政策效率主要是看政府采購(gòu)政策是否科學(xué)、是否適用。管理效率主要是用于評(píng)價(jià)政府采購(gòu)管理體制及機(jī)制是否高效。

　　微觀層面

　　資金效率主要是用于衡量政府采購(gòu)的節(jié)支情況，可用節(jié)支率指標(biāo)來(lái)衡量。政府采購(gòu)節(jié)支率是指政府采購(gòu)的資金節(jié)約額（政府采購(gòu)預(yù)算金額與實(shí)際采購(gòu)金額之差）與政府采購(gòu)預(yù)算金額的比率，它是評(píng)價(jià)政府采購(gòu)效率的最基本的指標(biāo)。其公式可表示為：

　　政府采購(gòu)節(jié)支率＝（政府采購(gòu)預(yù)算金額－實(shí)際政府采購(gòu)金額）÷政府采購(gòu)預(yù)算金額×100%＝1-實(shí)際政府采購(gòu)金額÷政府采購(gòu)預(yù)算金額×100%

　　節(jié)支率與實(shí)際政府采購(gòu)金額成反方向變化，而與政府采購(gòu)預(yù)算金額成正方向變化。節(jié)支率可以從三個(gè)層次上進(jìn)行考察，一是某個(gè)具體采購(gòu)項(xiàng)目的節(jié)支率，用于考察某次采購(gòu)的節(jié)支情況；二是某類采購(gòu)對(duì)象的節(jié)支率，用于考察不同采購(gòu)對(duì)象的節(jié)支情況；三是當(dāng)年全部政府采購(gòu)的節(jié)支率，用于考察政府采購(gòu)的年度節(jié)支效果以及政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政管理和經(jīng)濟(jì)總量的影響。一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的節(jié)支率越高，表明政府采購(gòu)的節(jié)支效果越明顯。但較高的節(jié)支率并不是政府采購(gòu)的惟一目的，而且更重要的是，高節(jié)支率并不完全意味著政府采購(gòu)的高效。

　　行政效率主要用于衡量政府采購(gòu)是否能夠及時(shí)滿足需求單位的需要，一般來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的行政效率主要是指集中采購(gòu)的行政效率，具體可通過(guò)政府采購(gòu)周期指標(biāo)來(lái)衡量，即從上報(bào)需求計(jì)劃，政府采購(gòu)中心接受委托，財(cái)政部門進(jìn)行需求核對(duì)及下達(dá)任務(wù)單，媒體發(fā)布政府采購(gòu)需求信息到簽訂政府采購(gòu)合同為止的時(shí)間。以公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式為例，一個(gè)完整的政府采購(gòu)周期通常由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成：媒體收到信息并刊登所需的時(shí)期；采購(gòu)信息公告期；投標(biāo)人編制投標(biāo)書的期間；中標(biāo)公示期；采購(gòu)中心運(yùn)作、審批、流轉(zhuǎn)等所耗費(fèi)的時(shí)間；合同履行期間；合同履行完畢后付款期間。

　　對(duì)于其中某些期間的要求，我國(guó)政府采購(gòu)法及相關(guān)法律有明確的規(guī)定。如，指定媒體必須在收到公告之日起3個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布公告；貨物和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日。這里的期間都是指工作日，因此實(shí)際上的政府采購(gòu)周期比這些期間加總起來(lái)的時(shí)間還要長(zhǎng)一些。一般認(rèn)為，政府采購(gòu)周期越短，效率越高，政府采購(gòu)周期越長(zhǎng)，效率越低。但也并不總是如此，有些政府采購(gòu)方式，只有達(dá)到一定的周期才能發(fā)揮出其優(yōu)勢(shì)。

　　宏觀層面

　　規(guī)模效率是指政府采購(gòu)在具有一定規(guī)�；�礎(chǔ)上所能起到的節(jié)約財(cái)政支出的效果。政府采購(gòu)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮效益，才能節(jié)約更多的采購(gòu)資金。

　　政府采購(gòu)規(guī)模效率又可從兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。一是從全部政府采購(gòu)占財(cái)政支出或國(guó)民生產(chǎn)總值的比重來(lái)看，這一比重越高，說(shuō)明政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的影響越大，從而帶動(dòng)中國(guó)財(cái)政管理以及經(jīng)濟(jì)效率的提高。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府采購(gòu)一般占當(dāng)年財(cái)政支出的30％左右，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10％左右。如果政府采購(gòu)在整個(gè)財(cái)政支出以及經(jīng)濟(jì)總量中的比例太小，政府采購(gòu)的節(jié)支功能就不能很好地發(fā)揮出來(lái)，這時(shí)，政府采購(gòu)的規(guī)模效率就很低。政府采購(gòu)的規(guī)模效率通�？捎卯�(dāng)年政府采購(gòu)在整個(gè)財(cái)政以及經(jīng)濟(jì)中所占的比重這一相對(duì)規(guī)模指標(biāo)來(lái)衡量，因此它是一個(gè)相對(duì)量。政府采購(gòu)的（相對(duì)）規(guī)模的計(jì)算公式如下：

　　政府采購(gòu)相對(duì)規(guī)模＝當(dāng)年實(shí)際政府采購(gòu)金額÷當(dāng)年財(cái)政支出總額（或GDP）

　　當(dāng)然，政府采購(gòu)的規(guī)模是受很多因素影響的。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家實(shí)行政府采購(gòu)制度之初，其政府采購(gòu)量較小，隨著政府采購(gòu)制度的不斷成熟，規(guī)模會(huì)不斷增大，但也不可能無(wú)限增大，畢竟政府采購(gòu)只是財(cái)政支出中購(gòu)買性支出的一部分，財(cái)政支出中還有大量的轉(zhuǎn)移性支出。

　　二是從每次政府采購(gòu)量來(lái)看，若每次政府采購(gòu)的批量較大，分?jǐn)傇诿恳粏挝徽�府采�?gòu)資金上的費(fèi)用就越低，就能充分發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效率。在實(shí)際中通常通過(guò)集中多家單位的相同需求來(lái)達(dá)到規(guī)模采購(gòu)的效果。這一指標(biāo)的具體計(jì)算公式為：

　　平均每次采購(gòu)量＝政府采購(gòu)額÷政府采購(gòu)次數(shù)

　　政府采購(gòu)平均每次采購(gòu)批量受采購(gòu)對(duì)象的性質(zhì)、采購(gòu)方式的選擇以及當(dāng)時(shí)的需求量等多種因素的影響，因此在具體進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)可區(qū)別對(duì)待。不同的采購(gòu)對(duì)象和采購(gòu)方式的采購(gòu)規(guī)模是不同的，工程類采購(gòu)和公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的規(guī)模通常要大一些，而貨物、服務(wù)類采購(gòu)和其他采購(gòu)方式的采購(gòu)批量通常小一些。

　　人員效率主要用于考察參與政府采購(gòu)的財(cái)政監(jiān)督管理部門及政府采購(gòu)中心人員的辦事效率，即以最小的人力成本完成盡可能多的采購(gòu)量。人員效率具體可通過(guò)人員經(jīng)費(fèi)和人均采購(gòu)額等指標(biāo)來(lái)衡量。人員經(jīng)費(fèi)是指政府采購(gòu)過(guò)程中所發(fā)生的辦公經(jīng)費(fèi)、工資費(fèi)用、組織招標(biāo)活動(dòng)的費(fèi)用、學(xué)習(xí)考察費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等�？捎萌藛T經(jīng)費(fèi)占政府采購(gòu)額的比重這一指標(biāo)來(lái)衡量。即：

　　人員經(jīng)費(fèi)比重＝當(dāng)年人員經(jīng)費(fèi)÷當(dāng)年政府采購(gòu)額

　　人員經(jīng)費(fèi)比重越低，說(shuō)明人員經(jīng)費(fèi)相對(duì)于采購(gòu)額來(lái)說(shuō)較小，因而效率較高，相反，人員經(jīng)費(fèi)比重越高，說(shuō)明一定量的政府采購(gòu)額需要財(cái)政投入較多的費(fèi)用，因而效率較低。

　　人均采購(gòu)額考察的是政府采購(gòu)人員每個(gè)采購(gòu)人員所分擔(dān)的采購(gòu)額的大小，即：

　　人均采購(gòu)額＝當(dāng)年政府采購(gòu)額÷政府采購(gòu)人員數(shù)量

　　人均采購(gòu)額越大，說(shuō)明效率越高，相反，人均采購(gòu)額越小，說(shuō)明效率越低。人員效率主要受政府采購(gòu)人員素質(zhì)的影響，一般地，如果采購(gòu)人員素質(zhì)較高、辦事效率較高，那么，就能用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購(gòu)額。

　　政策效率主要用于評(píng)價(jià)政府采購(gòu)政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府采購(gòu)的初衷是為了節(jié)約財(cái)政支出，但由于它的規(guī)模較大，因此它也是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，是政府財(cái)政政策的重要組成部分。

　　政府采購(gòu)政策制定得是否科學(xué)、是否得當(dāng)，關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)我們判斷出經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象時(shí)，應(yīng)采取擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模的政策，以此發(fā)揮政府采購(gòu)的乘數(shù)效應(yīng)，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展；而當(dāng)判斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱跡象時(shí)，應(yīng)適時(shí)地壓縮政府采購(gòu)的規(guī)模，也通過(guò)政府采購(gòu)乘數(shù)加快經(jīng)濟(jì)降溫。一般地，政府采購(gòu)的政策效率可以通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)來(lái)衡量，即政府采購(gòu)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的百分比來(lái)進(jìn)行衡量。

　　政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)＝（國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量變動(dòng)的百分比÷政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)的百分比）×100%

　　這一指標(biāo)探討的是政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的政策效率。政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越大，表明政府采購(gòu)政策效率越高，反之亦然。

　　另外，政府還可以通過(guò)調(diào)整政府采購(gòu)的結(jié)構(gòu)進(jìn)而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整，從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是政府采購(gòu)政策效率的一部分，但這種政策效果很難用某一指標(biāo)進(jìn)行衡量。

　　影響政府采購(gòu)政策效率的因素主要有：從對(duì)經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)的判斷，政府采購(gòu)政策的制定以及政策的貫徹落實(shí)。如果對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)把握很準(zhǔn)、政策制定得較科學(xué)，并且在執(zhí)行中沒(méi)有走樣，那么，政府采購(gòu)的政策效率就會(huì)很高。相反，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷不準(zhǔn)、政策制定得不合理，以及政策在落實(shí)的過(guò)程中受到某些權(quán)力的干擾，這都將降低政府采購(gòu)的政策效率。

　　管理效率是用于衡量政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。政府采購(gòu)管理包括預(yù)算管理、法律監(jiān)督、政府采購(gòu)方式、招投標(biāo)管理以及投訴質(zhì)疑管理等多個(gè)方面，政府采購(gòu)管理效率是綜合管理的結(jié)果。由于其管理效率無(wú)法直接計(jì)算，因此管理效率沒(méi)有合適的指標(biāo)進(jìn)行衡量。但無(wú)論如何，管理效率始終是政府采購(gòu)應(yīng)該重點(diǎn)考慮的問(wèn)題之一。管理制度健全與否以及管理水平的高低是影響政府采購(gòu)管理效率的重要因素。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算做得好、法律健全、方式選擇得當(dāng)、招投標(biāo)嚴(yán)謹(jǐn)、有完善的質(zhì)疑投訴機(jī)制，政府采購(gòu)的管理效率就較高。

　　總之，政府采購(gòu)績(jī)效是一個(gè)全面的概念，評(píng)價(jià)政府采購(gòu)的績(jī)效高低，必須對(duì)整個(gè)采購(gòu)過(guò)程，包括采購(gòu)方案的設(shè)計(jì)、采購(gòu)方式的確定、作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化程度等所付出的代價(jià)與產(chǎn)生的效益進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)并控制其中的不合理成本，并綜合各種因素來(lái)分析采購(gòu)活動(dòng)是否達(dá)到了最佳效果，包括經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果。相應(yīng)地，在具體探討政府采購(gòu)效率時(shí)，我們不能只看重其中的某一方面，而應(yīng)從資金效率、行政效率、人員效率、規(guī)模效率、政策效率以及管理效率多個(gè)方面入手，從整體上研究如何提高政府采購(gòu)績(jī)效。