政府采購制度是在長期的政府采購實踐中形成的旨在規(guī)范政府采購行為的一系列規(guī)則和慣例。政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，至今已有200多年歷史。目前，政府采購制度被世界許多國家廣泛采用，已經(jīng)成為這些國家公共支出管理中普遍采取的一種行之有效的手段。在我國，上海率先于1995年運用政府采購方式加強財政支出管理以來，其他省市也紛紛試行政府采購。我國的政府采購制度已經(jīng)從無到有，開始進入探索和實踐的新階段。

　　推行政府采購制度是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟新形式而進行的一項制度創(chuàng)新。這一制度的實施改變了過去重預(yù)算輕使用的傾向，引進市場機制參與財政支出管理，因而是一種特殊的市場行為。在推行政府采購制度的過程中，有許多重大問題需要加以研究解決。本文在總結(jié)上海及部分兄弟省市近幾年來建立和完善政府采購制度情況的基礎(chǔ)上，運用政府采購的一般理論，并借鑒國外政府采購制度的先進經(jīng)驗，著重分析政府采購制度的管理體制，采購模式的選擇，采購機構(gòu)的設(shè)立與定位，政府采購市場的培育，以及采購的監(jiān)督機制等熱點問題，力求在政府采購理論和組織管理上作深層次探索，為進一步完善我國政府采購制度提供理論和實踐依據(jù)。

　　一、政府采購管理體制問題

　　我國目前政府采購管理體制主要有兩種類型：一類是部門管理制，另一類是委員會制。比如，深圳和安徽采取了部門管理制，規(guī)定財政部門是政府采購的主管機構(gòu)。財政部門作為政府采購的主管部門，一定程度上有利于對政府采購的管理，符合國務(wù)院機構(gòu)改革關(guān)于一項行政事務(wù)宜由一個主管部門管理的精神，避免了多頭管理。但是，各種矛盾和沖突集中在財政部門，不利于政府采購活動的開展，從而妨礙了政府采購制度的順利推行。上海采取了委員會制，將有關(guān)部門吸納到委員會，共同參與政府采購政策的制定，便于協(xié)調(diào)和化解部門之間的矛盾，這有利于政府采購制度的建立和推行。

　　加強對權(quán)力的約束與控制，是社會轉(zhuǎn)型時期制度創(chuàng)新的重點。因此，推行政府采購制度的目的不僅僅在于提供一套完整的操作規(guī)范，而且還必須對權(quán)力的行使進行約束并輔之以有效的監(jiān)督，完善內(nèi)部機制和健全外部機制。政府采購的管理體制實行委員會制可能比較適合這個時期的法制發(fā)展的特點。此外，在建立政府采購制度的初期，實行委員會制也有利于協(xié)調(diào)各部門的矛盾和沖突，能有效地克服舊體制的弊端，從而有助于這項制度的確立。實行部門管理制則有利于政府的工作效率，降低政府運作成本。實行委員會則有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府運作成本。

　　無論采取哪種管理體制，都應(yīng)將政府采購政策的制訂與執(zhí)行分開。管理機構(gòu)與采購機構(gòu)的分離以及采購機構(gòu)與中介機構(gòu)的分離，各自的權(quán)利義務(wù)的明確，彼此之間可以形成一種制約機制。從各地的情況來看，采購主管部門與采購政策的制定、采購計劃的審批，而且還負(fù)責(zé)組織實施具體的采購活動。另一種情況是，成立政府采購機構(gòu)的地方，政府采購主管部門與采購機構(gòu)關(guān)系密切，相當(dāng)于該部門的下設(shè)機構(gòu)。這種現(xiàn)象的存在，對政府采購制度的推行有負(fù)面的影響，造成了一種不公平的利益分配機制，如果任其自由發(fā)展，政府采購制度可能失去原有生命力。這是我國推行政府采購制度中必須引起重視并應(yīng)予妥善解決的問題。

　　當(dāng)前，我國通過新的政府機構(gòu)改革三定方案已經(jīng)明確了由財政部預(yù)算司作為國家政府采購的綜合管理部門，但并沒有明確規(guī)定其他各部委與政府采購管理部門之間的關(guān)系。現(xiàn)實情況是：由財政部承擔(dān)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作，大部分靠財政撥款執(zhí)行的全國重大項目規(guī)劃審批管理由國家發(fā)展計劃委員會負(fù)責(zé)，政府采購領(lǐng)域的對外談判，以及如何使我國有關(guān)政策與WTO《政府采購協(xié)議》和APEC的政府采購工作進程相銜接，由對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部負(fù)責(zé)，而產(chǎn)業(yè)政策則由國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會制定。在理順政府采購管理體制上，既要明確管理部門的職責(zé)，又要體現(xiàn)效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。同時，應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)一項行政事務(wù)由一個行政部門管理的原則，建議在政府采購法的制定過程中，能夠很好地考慮建立高效的政府采購管理體制的問題，明確機構(gòu)職責(zé)和功能定位，使我國的政府采購活動真正建立在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上。

　　二、政府采購模式的選擇問題

　　政府采購有集中采購、分散采購以及集中與分散相結(jié)合的采購模式。我國除廣東省采取分散采購的模式外，各地政府采購制度都采取了集中與分散相結(jié)合的采購模式。

　　集中采購和分散采購各有利弊。第一，集中采購的優(yōu)勢在于可以形成合力，如果運用得當(dāng)，不僅可以調(diào)節(jié)社會供求總量，促進產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還可以增強政府對的調(diào)控能力。第二，集中采購具有規(guī)模效應(yīng)，可以節(jié)約采購成本，有利于形成社會對采購活動的監(jiān)督。集中采購實行分批采購，雖具有較強的時間性和計劃性，但有時不利于行政機關(guān)開展政務(wù)的需要。分散采購用于小額采購和經(jīng)常性采購，能夠滿足政府機構(gòu)經(jīng)濟性活動的需要。第三，在建立政府采購制度的初期，以集中采購為主、分散采購為輔的采購模式，可能更有利于這項制度的確立和完善。集中采購能夠獲得最優(yōu)惠的價格，從而節(jié)省開支，使財政性資金發(fā)揮最大的效用，而且由于事權(quán)的集中，有助于提高工作效率，節(jié)約采購成本。此外，在地域遼闊、法制基礎(chǔ)薄弱的國家中，集中采購模式有利于形成有效的部門監(jiān)督和社會監(jiān)督機制，從而使政府采購制度步入良性的發(fā)展軌道。而實行分散采購模式不利于對政府采購活動的監(jiān)督，使政府采購制度流于形式，難以建立起真正的政府采購制度。

　　從我國目前的實際情況看，宜實行集中采購與分散采購相結(jié)合的采購模式，但集中采購應(yīng)當(dāng)控制在適當(dāng)范圍，否則，從事集中采購的機構(gòu)就可能成為第二個機關(guān)事務(wù)管理局，不僅加大了政府的運作成本，亦與政府采購的宗旨不合。一般說來，以下幾類采購可以適用集中采購：一是大宗物品的采購，即消耗量大的低值易耗品，如紙張等；二是單位價值較高的物品，如汽車村算機、空調(diào)、復(fù)印機等；三是一定采購限額以上的服務(wù)；四是一定限額以上的工程采購。

　　我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，國家在建立政府采購制度時應(yīng)充分考慮我國各地的差異，對政府采購模式僅作原則性的規(guī)定，或者采用多種采購方式共存的局面，以便各地根據(jù)各自的情況，選擇合適的采購模式。

　　三、政府采購機構(gòu)的設(shè)立、定位及其與相關(guān)部門的關(guān)系問題

　　如前所述，各地基本采取了集中采購與分散采購相結(jié)合的模式，為實施集中采購，分別設(shè)立了專門的采購機構(gòu)。例如，上海設(shè)立政府采購中心進行集中采購，深圳設(shè)立專門從事招標(biāo)組織工作的政府采購機構(gòu)，安徽則設(shè)立省級政府采購中心負(fù)責(zé)省級集中采購。但是，這些采購機構(gòu)的地位和性質(zhì)，存在較大的差異。

　　在建立政府采購制度過程中，對采購機構(gòu)的定位是一個爭議焦點。一種意見認(rèn)為，采購機構(gòu)與財政部門應(yīng)當(dāng)是代理關(guān)系，采購機構(gòu)代理財政部門進行采購活動。而且，在實際操作中，采購機構(gòu)與財政部門之間的代理關(guān)系，很可能轉(zhuǎn)變成為行政隸屬關(guān)系，從而違反了政府采購制度的初衷。

　　另一種意見認(rèn)為，采購機構(gòu)是政府授權(quán)的機構(gòu)，是名副其實的獨立法人，依法享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，獨立進行采購活動。采購機構(gòu)以自己的名義與供應(yīng)商簽訂合同；在供應(yīng)商發(fā)生違約時，采購機構(gòu)依法追究供應(yīng)商的違約責(zé)任；采購機構(gòu)發(fā)生違約時，依法向供應(yīng)商承擔(dān)違約責(zé)任。這樣采購機構(gòu)定位準(zhǔn)確，與財政部門的關(guān)系清楚，各自的權(quán)利義務(wù)明確，有利于提高采購效益與效率。

　　但是，采購機構(gòu)與使用單位之間的關(guān)系是各地建立政府采購制度中沒有解決的問題。這主要表現(xiàn)在發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)問題時，使用單位能否直接向供應(yīng)商提出退換產(chǎn)品或者直接要求供應(yīng)商提供售后服務(wù)。我們認(rèn)為，政府采購制度應(yīng)當(dāng)明確使用單位有權(quán)直接要求供應(yīng)商退換產(chǎn)品、提供售后服務(wù)，以減少中間環(huán)節(jié)，降低成本，從而符合政府采購的效益與效率原則。此外，供應(yīng)商與使用單位之間關(guān)系的明確，也使得采購機構(gòu)與使用單位之間的權(quán)利義務(wù)趨于明朗化。實行政府采購制度后，由于政府采購的相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門與專業(yè)劃分明確的行業(yè)主管部門有部分交叉、重疊，這就使他們覺得管理權(quán)受到了削弱，影響了其管理職能。政府采購所涉及的行業(yè)管理部門的權(quán)限問題，其實，兩者是從不同的角度、不同的職責(zé)范圍、不同的管理要求和不同的管理方式履行各自法律法規(guī)所賦予的行政權(quán)力。

　　四、政府采購市場的培育問題

　　在實行政府采購制度中出現(xiàn)的種種問題及受到的種種牽制，很大程度上是由政府采購市場發(fā)育方面的因素造成的。培育政府采購市場要從市場的需求主體、市場的供給主體和市場中介三方面同時著手。

　　第一，從政府采購市場的需求主體看。目前我國政府部門內(nèi)部都設(shè)有后勤服務(wù)機構(gòu)，政府的物質(zhì)需求由本部門后勤服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部提供。雖然近年來我國已在逐步改革，實施機關(guān)服務(wù)實體與機關(guān)脫鉤，但效果還沒有完全體現(xiàn)出來。政府采購市場的需求主體仍然欠缺，仍然不完善。因此，在解決政府采購需求主體時，要從改革我國傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)設(shè)服務(wù)機構(gòu)著手，結(jié)合機構(gòu)改革，繼續(xù)加快推行相關(guān)服務(wù)實體與機關(guān)稅鉤，將這些機關(guān)服務(wù)實體推向市場。只有這樣，市場化的政府采購需求主體才能形成并完善。

　　第二，從政府采購市場的供應(yīng)主體看。目前能為政府部門提供產(chǎn)品、服務(wù)、工程的供應(yīng)商，特別是國內(nèi)的供應(yīng)商，政府采購意識不強，對政府采購制度的規(guī)定、要求和程序不夠了解。有些甚至還沒有接觸過招標(biāo)投標(biāo)。還有極個別的供應(yīng)商仍然象過去一樣，通過非競爭渠道獲得采購合同。這些都反映出我國政府采購市場的供應(yīng)主體不太成熟。因此，除了要靠供應(yīng)商不斷地參與政府采購活動來積累經(jīng)驗外，政府采購部門要加強宣傳、培訓(xùn)，提高供應(yīng)商對政府采購制度和法規(guī)的了解。另一方面，對供應(yīng)商實行資格認(rèn)證或準(zhǔn)入管理也十分重要。這一工作應(yīng)由中央統(tǒng)一進行，避免各地制定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以形成新的地方保護主義。

　　第三，從政府采購市場的中介組織看。我國的招標(biāo)中介機構(gòu)大都是以行業(yè)、部門劃分業(yè)務(wù)范圍，中介的公正還需要進一步的提高沛場化的服務(wù)意識也需要進一步加強。而且，目前相關(guān)的中介機構(gòu)主要面向企業(yè)，能面向政府或者通曉政府采購法規(guī)政策的中介機構(gòu)還很少。這是政府采購市場中介代理發(fā)育不充分的體現(xiàn)。因此，一方面要強化中介機構(gòu)的市場意識，通過改革逐步規(guī)范中介機構(gòu)與其主管部門的關(guān)系，打破部門和行業(yè)界限；另一方面要通過政府采購中介代理資格認(rèn)定以及開展相關(guān)培訓(xùn)，使中介機構(gòu)按政府采購的要求加強自身建設(shè)。

　　早在1993年底烏拉圭回合談判結(jié)束后，即形成了WTO《政府采購協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》），《協(xié)議》是WTO協(xié)定附錄4中的四個單項貿(mào)易協(xié)議之一。已于1996年1月1日正式生效。根據(jù)《協(xié)議》的性質(zhì)及其加入條件，一國在申請加入WTO的過程中可不必簽署《協(xié)議》，應(yīng)當(dāng)先加入WTO，然后自行決定是否加入《協(xié)議》。但是，我國在申請加入WTO的談判過程中，一些發(fā)達(dá)國家都極力希望我國簽署《協(xié)議》。并將簽署《協(xié)議》與其他加入WTO的強制性條件綁在一起，作為我國加入WTO的附加條件。歐盟表示，我國可先加入《協(xié)議》，并先享受協(xié)議的權(quán)利，后承擔(dān)義務(wù)。亞太經(jīng)合組織也要求包括中國在內(nèi)的各成員國制定貿(mào)易投資自由化單邊行動計劃，對包括政府采購在內(nèi)的十五個領(lǐng)域擬定出具體的自由化目標(biāo)和措施。美國則把我國作為談判加入《協(xié)議》的重點對象。

　　發(fā)達(dá)國家迫切希望我國加入《協(xié)議》的主要原因，是想進入我國數(shù)額巨大而且前景廣闊的政府采購市場，并進一步占領(lǐng)我國的政府采購市場。一旦我國加入《協(xié)議》，締約方便可名正言順地進入我國的政府采購市場。從發(fā)展趨勢看，我國對外開放政府采購市場是不可避免的，我國政府采購市場對外開放的實際時間可能會大大加快。同時，加入《協(xié)議》是我國融入國際經(jīng)濟社會的重要舉措，既會使其他締約方進入我國的政府采購市場，也可使我國政府采購的立法步伐，建立完善的政府采購配套制度，熟悉國際操作慣例，才能使我國的政府采購市場受法律保護，取得更大實效。