一、問題所在

　　積極財政政策實施已經(jīng)五年了。經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，發(fā)行國債的決策是正確的，政策的實施取得了明顯的效果�，F(xiàn)在的問題是，當初作為宏觀調(diào)控的一項短期措施已經(jīng)持續(xù)了5年時間，在不知不覺中成為支持經(jīng)濟穩(wěn)定增長的不可或缺的操作機制。這表明，應(yīng)對國債投資的重點重新審視，切實把啟動內(nèi)需的長遠目標放在優(yōu)先考慮的位置上，以盡快形成內(nèi)需自主增長機制為重中之重。

　　就發(fā)行國債最初的政策設(shè)計而言，經(jīng)濟增長的目標得到了保證，結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化，但儲蓄仍在超常增長，擴大內(nèi)需的內(nèi)在機制尚未形成。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國債資金主要是通過擴大固定資產(chǎn)投資來拉動國民經(jīng)濟的適度快速增長，作為擴大內(nèi)需重要內(nèi)容的最終消費并沒有明顯的回升，這是構(gòu)成經(jīng)濟增長對國債投資依賴性的主要原因。通過國債投資擴大內(nèi)需可能的途徑有四個方面：一是直接增加投資需求；二是引致投資需求增加；三是投資部分轉(zhuǎn)化為消費基金；四是通過改善消費環(huán)境引致消費需求增加。近幾年積極財政政策在上述四個方面都發(fā)揮了一定的作用，但顯然主要的作用是在第一個方面。如果考慮到2002年民間投資出現(xiàn)回升勢頭，那么也可以說，在第二個方面的成效有所顯現(xiàn)。但后兩個方面效果不很明顯，表現(xiàn)為消費增長明顯低于投資和儲蓄的增長。根據(jù)統(tǒng)計，2002年與1998年相比，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了30%，全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長了50%，社會消費品零售總額也增長了50%，而城鄉(xiāng)居民儲蓄余額卻增長了60%.這表明，內(nèi)需不足問題的主要矛盾不在投資方面，消費傾向偏低才是結(jié)癥所在。如果繼續(xù)把擴大內(nèi)需的著力點放在增加投資需求方面，而最終消費不能有較大增長，由此實現(xiàn)的經(jīng)濟增長也將難以持續(xù)。同樣重要的是，在國民收入分配中，隨著連續(xù)多年推動固定資產(chǎn)投資的增長，投資占GDP的比率已經(jīng)達到了相當高的水平。固定資產(chǎn)投資占GDP的比率攀升，消費比率逐步下降，投資與消費的不平衡關(guān)系就會進一步惡化，從而降低投資的效率，這是國民收入分配中一個不容忽視的問題。

　　二、調(diào)整國債投資方向的依據(jù)

　　擴大內(nèi)需關(guān)乎中國經(jīng)濟的長遠發(fā)展，是一個重大的戰(zhàn)略問題。通過國債投資來擴大內(nèi)需，在現(xiàn)階段也是必要的和可行的。但這項政策必定不是一項長期政策，調(diào)整國債投資方向，盡快創(chuàng)造退出的條件，則是勢在必行。

　　從國債投資的性質(zhì)看，與一般社會投資旨在獲取投資回報不同，國債投資主要是為社會提供公共產(chǎn)品的投資項目。這類項目不以獲取投資回報為目的，不可能長期實施，應(yīng)該在適當?shù)臅r候退出。更何況，國債投資有賴于財政收入的穩(wěn)定增長，不能指望財政收入增長幅度連續(xù)多年、大幅超出GDP的增長速度。近幾年財政收入的高速增長是實施積極財政政策的支柱之一，由于財政收入增速回落，赤字率達到較高水平，加之國債償還期終將到來，因此目前的國債政策越早退出越有利。

　　從經(jīng)濟增長的需要看，5年國債持續(xù)投入一直沒有迎來經(jīng)濟發(fā)展的“拐點”。外部經(jīng)濟環(huán)境沒有明顯改善固然是問題的一個方面，但從近兩年我國進出口額的增加及其對經(jīng)濟增長的貢獻情況看，顯然不是主要的問題。國債投資在拉動投資需求方面也不可謂效果不明顯�？磥�，要尋找“拐點”，關(guān)鍵還在于調(diào)整國債投資方向。如果說，前五年國債投資集中于基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境已經(jīng)奠定了一個基礎(chǔ)，那么現(xiàn)在的關(guān)鍵是要啟動最終需求，只有消費需求持續(xù)增加，前期的投資才能更好地發(fā)揮作用，民間投資也才能最終獲得持續(xù)增長的空間。

　　從擴大內(nèi)需面臨的問題看，目前影響內(nèi)需擴大的主要因素集中在消費需求方面。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入增長緩慢，負擔較重，農(nóng)村消費啟動乏力。就業(yè)機制不暢，增加了失業(yè)壓力，擴大了困難群體。社會保障體制不完善，收入分配差距擴大，影響著居民消費的增長。消費需求上不去，物價持續(xù)低位運行，投資意愿也必然下降，從而促使經(jīng)濟循環(huán)中形成對國債投資的依賴機制。要擴大內(nèi)需，國債投資的效果主要不應(yīng)體現(xiàn)為形成了多少供給能力，而應(yīng)更多地體現(xiàn)為開掘了多少市場需求，特別是消費需求。

　　從改善積累和消費的關(guān)系看，擴大最終需求是關(guān)鍵。如果居民收入增長持續(xù)落后于經(jīng)濟增長，則擴大內(nèi)需的政策最終不能形成良性循環(huán)。同樣，如果居民收入的增加不能用于擴大消費，而是更多地增加了儲蓄，那么在擴大內(nèi)需方面也難以見到明顯成效。從經(jīng)濟發(fā)展的長遠需要看，擴大內(nèi)需關(guān)鍵還在于提高消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻率。增加投資往往是在擴大需求的同時提高了積累率，近兩年積累率持續(xù)上升，對于改善國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)，形成內(nèi)需的自主增長機制是不利的。

　　近幾年的實踐表明，國債用于擴大內(nèi)需既要考慮增加投資需求，也要重視引導(dǎo)消費需求。當前消費需求不旺，居民儲蓄增長卻不斷加快，意味著消費增長受到限制。因此，對國債投資方向進行適當調(diào)整，增加對于擴大消費需求的支持，實屬當務(wù)之急。

　　三、國債投資重點是發(fā)展教育和社會保障

　　把擴大消費需求和國債投資的性質(zhì)結(jié)合起來看，調(diào)整國債投資方向，重點最適宜于放在發(fā)展教育和社會保障兩個方面。目前影響我國消費需求增長的主要問題可以歸納為三個方面：一是收入增長問題，特別是收入分配差距擴大導(dǎo)致相當一部分居民的消費購買力下降；二是消費正處在結(jié)構(gòu)升級階段，需要經(jīng)過一段時期的儲蓄積累才能最終實現(xiàn)消費轉(zhuǎn)型；三是消費政策和消費環(huán)境還不理想，居民的消費預(yù)期還有待于改善。從理論上講，這兩項公共物品主要是由政府提供，是政府必須花的錢，而在我國，這兩個方面都是比較薄弱的，也是歷史欠賬最多的。與其將國債用于生產(chǎn)投資和調(diào)整結(jié)構(gòu)，不如先解燃眉之急，用于還清歷史欠賬，以利于消費增長和轉(zhuǎn)型，并使政府、企業(yè)和消費者輕裝上陣。當前，在普遍供給過剩的情況下，教育是少有的供給不足領(lǐng)域，優(yōu)質(zhì)教育資源的需求異常旺盛。同時，消費不足與社會保障體系不完善有關(guān)，消費者預(yù)期限制了即期消費。因此，將國債投向教育和社會保障是對癥下藥的良策，有利于為國債投資的逐步淡出創(chuàng)造條件。

　　人力資源素質(zhì)是我國結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制轉(zhuǎn)軌時期保持經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要制約因素，運用國債資金，促進教育水平的提高，對于提升就業(yè)人口素質(zhì)和經(jīng)濟增長質(zhì)量、降低失業(yè)率具有重要意義。就業(yè)是收入增長的前提，進而也是增加消費需求的基礎(chǔ)。很難想象，在失業(yè)人口不斷增加的情況下消費水平會得到持續(xù)提高。國債投入教育應(yīng)主要集中在兩個方面，一個方面是義務(wù)教育，另一個方面是就業(yè)培訓(xùn)。

　　與發(fā)展教育和就業(yè)培訓(xùn)一樣，將國債投向完善社會保障制度，有利于改善居民消費預(yù)期。社會保障制度改革滯后，二次分配作用難以發(fā)揮，這是影響消費需求增長，助長通貨緊縮的原因之一。目前，我國消費正處在轉(zhuǎn)型期，需要更多的儲蓄積累，在社會保障制度不完善、居民預(yù)期不改善的情況下，邊際儲蓄傾向上升而消費傾向下降就難以避免。因此，加快儲蓄向消費轉(zhuǎn)化，盡快形成消費需求穩(wěn)定增長的內(nèi)在機制，就成為宏觀調(diào)控的當務(wù)之急。否則出現(xiàn)消費斷層，內(nèi)需擴大機制就難以形成。如何轉(zhuǎn)化，政府首先要做的就是完善社會保障體系，同時要增加消費信貸，改善消費政策和環(huán)境。

　　國債投入在完善社會保障體系方面應(yīng)該有所作為。一是確保低收入居民的基本生活，逐步達到“應(yīng)保盡�！保�培育這部分居民的消費購買力。二是通過國債的轉(zhuǎn)移支付增加社�；�金，逐步擴大社會保障覆蓋面，確保離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。三是實行下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險的并軌，國債資金可以結(jié)合促進再就業(yè)工作發(fā)揮后續(xù)資金的作用。四是同步推進醫(yī)藥衛(wèi)生“三項改革”，把重點放在農(nóng)村，適當投入國債資金，建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施和衛(wèi)生保健體系。

　　需要指出的是，我國內(nèi)需不足與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展不平衡有關(guān)，改善這兩大結(jié)構(gòu)性矛盾的很重要的方面，也需要發(fā)展教育和完善社會保障。因此，要把國債投資方向的調(diào)整與改善城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系結(jié)合起來。政府應(yīng)在重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，加大改善農(nóng)村社會事業(yè)包括教育和醫(yī)療的支持力度，努力縮小城鄉(xiāng)之間在社會公共服務(wù)品消費方面的差距，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，提高農(nóng)民收入，培育新的消費群體，逐步釋放潛在市場需求。落后地區(qū)和特殊困難地區(qū)也應(yīng)成為國債政策關(guān)注的重點。