改革開放以來，稅收政策的重要性越來越得到社會各界的認同，人們對稅收政策的運用也越來越充分。其中，稅收優(yōu)惠政策因其調節(jié)經(jīng)濟的靈活性、針對性和主動性，在實現(xiàn)吸引外資，支持下崗職工再就業(yè)，促進高新技術企業(yè)發(fā)展等諸多政策目標力一面，更是發(fā)揮了不可替代的作用。但是，由于政策和管理等力一面的原因，稅收優(yōu)惠也帶來了一定的負面作用，利用稅收優(yōu)惠和各種減免稅政策逃稅、避稅的情況比較普遍，且有愈演愈烈之趨勢，這不僅影響國家的財政收入，而且扭曲資源配置，給國民經(jīng)濟帶來不利的影響。而今，為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，與之相關的一系列稅收優(yōu)惠政策亦將陸續(xù)出臺，因此，如何借鑒以往稅收優(yōu)惠政策的成敗得失，如何進一步完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，使稅收優(yōu)惠這一重要經(jīng)濟杠桿更好地為西部大開發(fā)服務，成為擺在我們面前的一個緊迫問題。

　　一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠存在的主要問題

　　縱觀我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策體系，呈現(xiàn)出如下幾個特點：一是內外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠程度相差懸殊，外資企業(yè)在我國享受稅收上的“超國民待遇”；二是稅收優(yōu)惠的形式單一，直接優(yōu)惠多而間接優(yōu)惠少；三是稅收優(yōu)惠的結構不合理，東部多而中西部少，且產業(yè)導向不明確；四是稅收優(yōu)惠管理權限不統(tǒng)一。由此，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在實施中，產生了下列負面影響：

　　（一）稅收優(yōu)惠程度相關懸殊，不利于為各類企業(yè)營造公平競爭的稅收環(huán)境，尤其不利于國有經(jīng)濟的生存和發(fā)展。據(jù)測算，我國外企的實際所得稅稅負僅為國企實際稅負的三分之一，明顯的稅負優(yōu)勢，再加上外資企業(yè)原有的技術和資金優(yōu)勢，使其迅速占領了許多商品的國內市場，對傳統(tǒng)民族企業(yè)造成了極大的沖擊。目前，我國一些主要產業(yè)部門（如電子、輕工）對外商的依存度達30%以上，有些行業(yè)幾乎已完全被外資企業(yè)所控制，如飲料、照相機、照明燈具、化妝品、輪胎、移動通訊業(yè)等。這些年來，國有經(jīng)濟經(jīng)營效益不佳，固然有其經(jīng)營機制上的原因，但稅收優(yōu)惠過于向外資傾斜，也是其發(fā)展不利的一個重要的原因。不僅如此，優(yōu)厚的稅收待遇還助長了部分外企的惰性，使一批規(guī)模小、效益低的外企得以存活。

　　〔二）稅收優(yōu)惠的結構設計不合理，不利于國民經(jīng)濟的均衡協(xié)調發(fā)展。首先，從稅收優(yōu)惠的地區(qū)結構來看，經(jīng)濟特區(qū)等沿海發(fā)達地區(qū)的稅負水平遠低于內陸省份。據(jù)統(tǒng)計，我國經(jīng)濟特區(qū)的涉外企業(yè)所得稅綜合負擔率為5%，沿海開放地區(qū)為9%，而內地為15%.這種沿海與內地稅負的不平等，不僅使我國所吸引的外資項目主要分布在沿海地區(qū)，而且大量內地自身的資金也因追逐稅收優(yōu)惠而流入沿海地區(qū)，從而進一步拉大了兩者之間的發(fā)展差距，與國家的區(qū)域發(fā)展政策相違背。其次，從稅收優(yōu)惠的產業(yè)結構來看，一些主要的稅收優(yōu)惠措施（如“兩免三減”等）未能與國家產業(yè)政策掛鉤，使稅收優(yōu)惠的產業(yè)導向不明確。據(jù)統(tǒng)計，1984—1990年，我國吸引外資用于非生產領域的占50.6%，用于生產領域的占40.1%，其中用于能源、交通、原材料的僅占20%左右。而且吸引外資項目規(guī)模偏小，項目平均協(xié)議金額較低，大多數(shù)外資項目為低水平、勞動密集型項目的重復建設，如遍地開花的服裝廠、加工廠等即是這種狀況的真實寫照，從而進-步加劇了我國產業(yè)結構的不平衡，使原有“瓶頸”問題更加突出。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠管理不嚴密，造成稅收優(yōu)惠政策的運用缺乏總體規(guī)?？刂坪统杀尽б娣治觥Ｎ覈鴮ν忾_放20多年來，還沒有一個權威的統(tǒng)計數(shù)字，來說明國家因實施稅收優(yōu)惠政策而減少的財政收入（世界銀行曾通過估算認為我國1995年僅對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠就損失收入約660億元人民幣，占當年GDP的1.2%）。正是由于沒有相關的稅收支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)，使我們在制定稅收優(yōu)惠政策時，往往容易只看到稅收優(yōu)惠促進經(jīng)濟發(fā)展好的一面，而對其成本—財政收入的減少則重視不夠，以至無法對稅收優(yōu)惠措施的實際效果作出正確的評價，這也在-定程度上助長了稅收優(yōu)惠的泛濫。其次，對稅收優(yōu)惠的日常管理不到位，誘導納稅人鉆政策空子，采取種種手段套取稅收利益，形成新的逃、避稅途徑，典型的如各種假合資企業(yè)和假福利企業(yè)等。再次，稅收優(yōu)惠管理權限不集中，不利于稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范統(tǒng)一。稅收優(yōu)惠作為整個稅收制度的一個重要組成部分，應由國家立法機關統(tǒng)-制定，并且有長期性、穩(wěn)定性和嚴肅性。目前，雖中央三令五中，但各地力一政府仍出于自身利益，采取種種手段，或明或暗地自行出臺稅收減免措施，相互競爭，不僅造成了稅收制度的混亂，也降低了稅收優(yōu)惠的總體效果。

　　此外，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度雖然加強了間接優(yōu)惠形式的運用，但以定期減免稅和優(yōu)惠稅率為主的狀況并沒有得到根本改變，直接優(yōu)惠雖然操作簡單，但它直接減少了稅基，給政府帶來較大的收入損失，而且減免稅款中有相當部分用于消費和集體福利，起不到應有的鼓勵投資的作用，與國外廣泛運用投資抵免與加速折舊等間接優(yōu)惠形式形成鮮明對比。

　　二、稅收優(yōu)惠在西部大開發(fā)中的合理運用

　　借鑒歷史經(jīng)驗，如何在制訂新一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠中，趨利避害，更好地發(fā)揮其在引導投資、吸引技術和人才力一面的作用，筆者認為，必須著重從整體上對稅收優(yōu)惠體系進行認真規(guī)劃。

　?。ㄒ唬┰趦?yōu)惠對象上，不分內外，一視同仁。如果說，改革開放初期對東部沿海地區(qū)的外資經(jīng)濟給予全面優(yōu)惠是不得已而為之，那么，在新歷史條件下的西部開發(fā)，絕不應僅僅是對外資的開放。經(jīng)過二十多年的經(jīng)濟發(fā)展，廣大東部地區(qū)已積累了相當可觀的物質基礎，如何充分吸收和利用東部地區(qū)的現(xiàn)有資金，從現(xiàn)實的角度來說，具有更大的重要性和緊迫性。因此，必須統(tǒng)一對內對外的稅收優(yōu)惠政策，給內外資企業(yè)一個平等競爭的舞臺，并把引資的重點放在國內資本上，使西部的繁榮最終建立在民族經(jīng)濟發(fā)展壯大的基礎之上。

　?。ǘ┰诰唧w優(yōu)惠措施的設計上，統(tǒng)籌規(guī)劃建立系統(tǒng)合理的科學體系。首先，在優(yōu)惠項目上，應與國家產業(yè)政策緊密結合，同時參照西部地區(qū)資源開發(fā)和環(huán)境保護等方面的特殊要求，促進西部地區(qū)產業(yè)結構的調整，扶持優(yōu)勢產業(yè)，培育特色經(jīng)濟，尤其是要避免東部開發(fā)過程中出現(xiàn)的盲目引進、重復建設，否則，不僅浪費了寶貴的資源，而且還將加劇原有的產業(yè)結構矛盾。其次，在與東部地區(qū)的優(yōu)惠政策銜接上，考慮到東西部的現(xiàn)實差距，應在逐步清理東部地區(qū)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠的同時，使稅收優(yōu)惠適當向西部地區(qū)傾斜，力度適當加大，以促成東部資金回流到西部投資。再次，在優(yōu)惠的稅種上，不應僅僅局限企業(yè)所得稅。當代社會，經(jīng)濟的競爭實質是人才的競爭，如能對投身西部建設的高科技人才和技術人員在個人所得稅方面給予相應的稅收優(yōu)惠，相信對吸引人才將起到一定的積極作用。最后，在稅收優(yōu)惠的設計上，還應特別注重提高引資的質量，將一些主要優(yōu)惠措施與投資規(guī)模和技術水平相掛鉤。

　?。ㄈ┰诙愂諆?yōu)惠的管理上，統(tǒng)一立法，建立稅收支出預算。首先，如前所述，對稅收優(yōu)惠幾乎不計成本是我國稅收優(yōu)惠制度的一個致命弱點，也是隨意減免的一大癥結所在。事實上，稅收優(yōu)惠作為對正常稅制的偏離和國家對應有收入的放棄，其本質是一種特殊的財政支出，即稅收支出。自1968年美國公布了第一個稅收支出預算以來，絕大多數(shù)發(fā)達國家都建立了完整的稅收支出預算制度，許多發(fā)展中國家也正嘗試編制自己的稅收支出表，以控制稅收支出總量，精確稅收支出的數(shù)量分析，更好地考慮稅收優(yōu)惠的實際效果。同時，將稅收支出納入預算管理，還有利于人們對政府財政支出進行全面的監(jiān)控。其次，集中稅收優(yōu)惠權限，確保優(yōu)惠政策的統(tǒng)一。目前，東西部在稅收環(huán)境上的差別（經(jīng)濟特區(qū)除外），有相當部分來自東部地區(qū)自行制定的一些稅收減免和先征后返，從而造成東部的實際稅負低于西部地區(qū)。這種實際稅負的差距，一定程度上增加了西部地區(qū)的引資難度，所以，認真糾正這些越權和變相減免優(yōu)惠，集中減免稅權，是為西部創(chuàng)造一個相對平等稅收環(huán)境的必要前提。同時，對西部地區(qū)內部各省市之間，也應保證稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)一，防止相互之間的不良稅收競爭。再次，加強日常稅收優(yōu)惠的審批管理。西部地區(qū)自身克服急于求成心態(tài)，絕不能為了引資而放松收優(yōu)惠的審批管理，破壞稅法的嚴肅性，否則，稅收優(yōu)惠的效果將大打折扣。

　?。ㄋ模┰诙愂諆?yōu)惠賦予時，應與地方所承擔的義務對應。稅收是政府參與國民收入再分配的權力，這項權力也同時賦予了政府嚴格承擔的義務。西部稅收政策的優(yōu)惠，必須同西部12省區(qū)政府所承擔的義務嚴格對應?，F(xiàn)在以西部12省區(qū)以西部企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不如東部優(yōu)越，企業(yè)效益差為依據(jù)，向中央提出減免企業(yè)所得稅。筆者認為在-定范圍內實行稅收減免是可行的，但西部稅收政策的優(yōu)惠必須調動西部的創(chuàng)造性和積極性，必須刺激增加西部投資的來源。為此，優(yōu)惠的稅收政策在稅種、稅率、計稅基數(shù)、納稅環(huán)節(jié)等力一面要同這淚的嚴格相對，且在稅收優(yōu)惠的形式上，逐步增加間接優(yōu)惠的比重。例如，西部稅收按現(xiàn)行稅種、稅率對捐助科技、教育、生態(tài)環(huán)境項目的予以全額減免；西部也可提高地力一在中央與地力一共享稅中的比率，但這一部分稅款必須用于中央指定的投資項目，這一做法可調動地力一創(chuàng)造稅源的積極性，同時也加大了地方政府使用該項資金的責任心。

　　最后，不容忽視的是，在西部大開發(fā)中，稅收的基本任務是保證西部地區(qū)財政收入的穩(wěn)定增長，為西部開發(fā)提供有力的財政支持。由于歷史和客觀條件的限制，西部地區(qū)現(xiàn)有的財力比較薄弱，稅收優(yōu)惠的空間相對有限，因此，就目前來說，西部地區(qū)首先要充分利用好現(xiàn)有的各項稅收優(yōu)惠政策，同時積極創(chuàng)造良好的稅收之外的其他投資環(huán)境。

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