一、我國稅收收入的高幅增長，實際上是現(xiàn)行稅制下可實現(xiàn)稅收規(guī)模的逐步回歸

　?。ㄒ唬┪覈鼛啄杲?jīng)濟增速無法支撐高速增長的稅收。

　　這幾年來，我國稅收增長速度明顯高于經(jīng)濟增長速度，但經(jīng)濟增長因素對稅收增收的影響是適當?shù)?，有限的，因近年來我國?jīng)濟運行一直比較平緩，沒有發(fā)生大的突發(fā)性變化。1998——2002年，我國的稅收收入從8656.6億元，上升到17003.8億元，年均增長15.7％，而同期的GDP年均增長7.6％。按照一般經(jīng)濟發(fā)展水平，從稅收與經(jīng)濟的關(guān)系看，每當GDP增長1個百分點，稅收收入增長約0.8——1.2個百分點。如果稅收彈性過大，則反映著經(jīng)濟發(fā)展的波動幅度較大。若經(jīng)濟效率比較低，效益比較差，稅收彈性則低于1.反之，稅收收入的彈性系數(shù)就要大于1.縱觀我國近五年的稅收收入彈性系數(shù)，每年都達到了富有彈性的水平，特別是從1999年以來，稅收收入彈性系數(shù)每年都超過了2.5，即GDP每增長1個百分點，稅收收入就增長2.5個百分點以上。這與我國近幾年經(jīng)濟一直在通縮狀態(tài)中運行的現(xiàn)實不相稱。受經(jīng)濟通縮的制約，我國的經(jīng)濟運行質(zhì)量沒有明顯提高，企業(yè)經(jīng)濟效益改善不快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生大的變化，即使由于經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長帶來相應(yīng)的稅收收入增長，但增長的幅度不可能如此懸殊。因此，如果僅從近幾年經(jīng)濟發(fā)展提供的稅源增量來看，一般來說無法支持稅收收入這種增幅。

　?。ǘ┘訌姸愂照鞴軐μ岣叨愂帐杖朐龇幸欢ǖ淖饔茫豢赡軐Χ愒串a(chǎn)生直接的影響。

　　在分析我國稅收收入增長的因素構(gòu)成時，有人就把除經(jīng)濟、法律因素之外增長的稅收，都歸結(jié)為加強征管的結(jié)果，從而得出了稅收增收部分的30％——40％都是由加強征管形成的結(jié)論。也就是說，如果年增收1000億元的話，其中約300億——400億元是加強征管形成的。但不管征管因素在稅收收入的增長中起多大的作用，它始終只是實現(xiàn)既有的稅收，而無法創(chuàng)造新的稅收。

　　（三）稅收政策、法規(guī)調(diào)整因素對增加稅源的影響很小。

　　近幾年我國的稅制沒有進行大的調(diào)整，只是作了局部的修改、完善。具有直接的增加稅源意義的稅收政策就是從2000年開始恢復(fù)對個人儲蓄利息稅的征收，每年增收約250億——300億元，除此以外，大部分是減稅政策。如降低證券交易印花稅，對企業(yè)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，促進就業(yè)方面的稅收優(yōu)惠政策，取消屠宰稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，等等。因此，稅收政策、法律調(diào)整因素，除個別年度對稅收收入影響可能比較大外，從整體上看不會造成多大的影響。至于因財政體制調(diào)整帶來的政策性增收，是我國稅收不規(guī)范的典型形式。如所得稅共享體制的建立，帶來的所得稅大幅增長等。但不管怎樣，它只是起到了加快實現(xiàn)稅收收入的作用，而提高稅收收入的前提，必須是有可實現(xiàn)的稅源。

　?。ㄋ模┪覈F(xiàn)行稅制和現(xiàn)實經(jīng)濟條件下的可實現(xiàn)稅源，是支持稅收高幅增長的根本原因。

　　既然經(jīng)濟增幅不能作為支持稅收增幅的充分理由，征管因素如果沒有可實現(xiàn)稅源作后盾就變得毫無意義，而由稅收政策、法律調(diào)整帶來的對稅收收入增幅的影響也微乎幾微，那么從根本上說，支撐著我國稅收收入的高幅增長就應(yīng)當是我國應(yīng)實現(xiàn)而未實現(xiàn)的稅收收入規(guī)模，即超常增長部分。我國稅務(wù)系統(tǒng)目前對稅源的統(tǒng)計基本僅限于納稅人的申報情況，而對于申報以外的稅源一般無從掌握。因此，我們很難估計我國每年到底有多少偷逃及漏征稅款的情況。但是，從我國稅收收入占GDP的比重來看，應(yīng)當說還有相當大的稅收空間。我國2002年稅收收入占GDP的比重只為16.6％，如果按照發(fā)展中國家的一般水平的20％計算，我國的稅收收入規(guī)模應(yīng)達到20500億元，但到2002年，我國的稅收收入規(guī)模才17000億元。這里盡管有我國比較重的非稅負擔對稅收產(chǎn)生一定的影響，但這種影響應(yīng)當說是間接的，宏觀稅負是由稅制決定的，非稅負擔只能增加納稅人總體負擔而不能決定宏觀稅負的增加或減少。

　　因此，從應(yīng)有的稅收規(guī)模到現(xiàn)已實現(xiàn)的稅收規(guī)模之間，存在著一個很大的稅收收入應(yīng)收缺口。由于這個缺口的存在，就為我國稅收收入的非正常增長或超常增長提供了可能。因這種增長不涉及對稅制的破壞，也不涉及對納稅人稅負的加重，對納稅人而言，只是在現(xiàn)行稅制下，繳納了一部分本應(yīng)繳納而沒有繳納的稅款而已，減少了一部分不當?shù)美选Ｓ纱丝梢?，我國稅收收入超常增長部分主要來自于稅收應(yīng)收未收的缺口，是我國稅收應(yīng)收規(guī)模實現(xiàn)的一部分。

　　二、現(xiàn)行的稅收計劃管理制度主導(dǎo)著稅收缺口的填補進程，使我國的稅收收入得以持續(xù)穩(wěn)定地超常增長

　　長期以來，由于受計劃經(jīng)濟體制的影響，以及我國現(xiàn)行稅制、征管監(jiān)督體系和其他經(jīng)濟管理制度的制約，對稅收收入一直實行計劃管理，即每年都根據(jù)財政支出的需要和上年的收入規(guī)模，按照一定的增長比例確定當年的稅收收入任務(wù)。

　　各級稅務(wù)機關(guān)則按照上級稅務(wù)機關(guān)及當?shù)卣_定的計劃任務(wù)組織稅收，而且把完成稅收收入任務(wù)作為履行稅收職能的一個重要標志，至于現(xiàn)實經(jīng)濟活動所能提供的稅收規(guī)模到底應(yīng)該有多大，則不大容易引起人們的注意。

　　由于稅收計劃管理制度是目前各級政府對稅務(wù)部門進行領(lǐng)導(dǎo)、管理、考核的一種比較簡單、易行的方法，對稅務(wù)部門來說也是一個比較愿意接受的方式，因此與計劃經(jīng)濟時期相適應(yīng)的管理體制在當前的市場經(jīng)濟條件下仍在適用，而且目前還沒有改變的跡象。對此，作為稅務(wù)部門來講，必須要有長遠考慮，特別是在當前安排稅收計劃時不完全考慮經(jīng)濟發(fā)展水平的情況下，稅務(wù)部門必須留有余地，只有這樣，才能確保每年任務(wù)的完成或超額完成，從而達到各方滿意的目的。也正因為這樣，稅務(wù)部門提出了要建立確保稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長的機制。從一定意義上講，稅務(wù)部門的職能特點應(yīng)當是被動的，也就是說稅務(wù)部門只能執(zhí)行稅制，而不能決定稅制；只能依經(jīng)濟活動所提供的稅源行使征收的權(quán)利，而不能決定或創(chuàng)造稅源。但由于我國財政支出，特別是地方財政支出增長速度高于經(jīng)濟發(fā)展速度的現(xiàn)象持續(xù)存在，稅收收入持續(xù)高于經(jīng)濟發(fā)展正常所能提供的稅收增幅就變得很自然了。

　　在稅收計劃管理制度下，稅務(wù)部門一般都能完成或超額完成年初確定的稅收任務(wù)。即使由于特殊原因，年中出現(xiàn)追加稅收任務(wù)的情況，一般也能照常完成，這使得稅收計劃管理制度具有一種“魔力”。這種“魔力”，一方面增強了政府繼續(xù)對稅收實行計劃管理的決心，另一方面也增強了稅務(wù)部門每年留有一定的收入余地的必要性、緊迫感。如此，只要稅收計劃管理體制一直存在下去，稅務(wù)部門都會盡可能地留下稅收缺口。至于每年填補的缺口有多大，則主要看政府對收入增長的要求及稅務(wù)部門的預(yù)期愿望和可能性。如果政府要求高一點則稅務(wù)部門壓力就大一點，增長的比例可能就大一點，反之亦然。因此，在這種保持一定的稅收缺口的前提下，每年都拿出一部分填補一點作為超常增長部分，客觀上就維持了人為的持續(xù)快速高幅增長這樣一個稅收形勢。

　　三、現(xiàn)實稅收形勢帶來的隱憂

　　（一）高幅增長的表象掩蓋了征管工作的矛盾和問題，也影響了稅制改革的進程。

　　在一定的稅制條件下，由于稅收收入的高幅增長，給人們展示的是一種比較樂觀的景象。特別是在根據(jù)正常的經(jīng)濟發(fā)展水平所能實現(xiàn)的稅收收入基本實現(xiàn)或超額實現(xiàn)的情況下，征納雙方的矛盾又沒有突出，一般很難對現(xiàn)行的稅制和稅收工作提出懷疑。人們一方面反映征管質(zhì)量不高，有稅不收現(xiàn)象比較普遍（越是稅源充盈的地方，征管質(zhì)量問題越突出），另一方面人們對于大幅增長的稅收形勢帶來的喜悅遠遠超過憂慮；一方面感到稅制的落后、不科學、執(zhí)法的不規(guī)范，另一方面又對稅制改革的不確定性帶來的風險和對現(xiàn)有稅制穩(wěn)定的局面可能被打破而難以痛下決心。

　?。ǘ┎焕谝婪ㄖ味惖娜嫱七M。

　　在稅收計劃管理制度下，依法治稅對稅務(wù)部門自身來說變成了僅僅是程序方面的要求，而實體方面依法應(yīng)收盡收、不收過頭稅的要求，就只能變成一種愿望或口號。依法治稅的一個非常重要的內(nèi)容就是必須保證所有納稅人在稅法面前人人平等，把公平、效率的稅制原則體現(xiàn)到具體的稅收執(zhí)法活動中。由于受完成稅收任務(wù)的限制，在實際工作中，一些地方除非對矛盾比較突出、社會各方特別關(guān)注的領(lǐng)域或案件介入外，一般不會給予太多的主動介入，把對稅收違法行為的查處變成了緩解社會矛盾的平衡器，形成了建立在執(zhí)法不到位基礎(chǔ)上的所謂的“良好”的征納關(guān)系。一些地方甚至把對違法行為的查處作為彌補稅收任務(wù)完成困難的一種手段。

　?。ㄈ┓墙?jīng)濟因素在組織稅收收入中的作用被進一步強化。

　　由于人們通過用行政手段下達稅收收入任務(wù)的辦法獲得所需要的收入來得比較直接、簡單、易行、有效，作為管理者或領(lǐng)導(dǎo)者更傾向于采取這種方式，而不愿用費神又費力的預(yù)測來得到一個不確定性很大的收入規(guī)模。因為前者安全，后者有時盡管誘人但不確定，只是一個應(yīng)收盡收的承諾或保證。如果按原來的收入盤子發(fā)生支出困難時，這可以發(fā)出增加一定規(guī)模稅收收入任務(wù)的指令，要求稅務(wù)部門必須完成。因此，行政手段在組織稅收收入中的作用，還有進一步被強化的趨勢。但這卻使得原來完全由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的、嚴格法制化的稅收收入，變成了隨時可以變化的行政任務(wù)，變成了像彈簧或牛皮筋一樣的任意伸延、壓縮的彈性稅收。

　　（四）提供了錯誤的稅收能力信息，引發(fā)的矛盾可能影響到政府的運作、社會的穩(wěn)定。

　　由于每年的稅收收入增長幅度都比較大，特別是與經(jīng)濟發(fā)展的指數(shù)比較，稅收的收入彈性一直比較大，這種收入增幅慣性使人產(chǎn)生了一種慣性思維，在經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)的狀態(tài)下，政府在安排當期的社會發(fā)展計劃時，一般都會按照可參照的增幅下達稅收任務(wù)，并按這個收入任務(wù)安排預(yù)算支出，確定社會發(fā)展項目和水平。但當稅收缺口被逐年的超常增長填平時，矛盾馬上就會突出出來，政府希望的收入目標無法實現(xiàn)，安排的支出無法兌現(xiàn)，已經(jīng)形成的社會發(fā)展計劃可能受阻，從而引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，甚至誘發(fā)新的社會矛盾，影響對政府的信任度。

　　四、關(guān)于確保稅收形勢健康、穩(wěn)定發(fā)展的設(shè)想

　　（一）用科學的經(jīng)濟稅收觀來指導(dǎo)稅收工作。

　　稅收收入的規(guī)模、水平，在稅制和征管水平一定的條件下，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平所能提供的稅源。經(jīng)濟發(fā)展形勢如何，是稅收形勢好壞的基礎(chǔ)。沒有好的經(jīng)濟形勢，不可能有好的稅收形勢。

　　從這個意義上說，判斷稅收形勢健康、穩(wěn)定與否，關(guān)鍵是看是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。如果一致，那么稅收的多或少，反映的就是我國一定時期的經(jīng)濟發(fā)展的真實形勢，就是正常的。因此，我們在指導(dǎo)稅收工作時，不能人為地靠行政管理的辦法確定稅收收入的多少、收入任務(wù)完成的進度，否則是非常有害的。

　?。ǘ﹫猿忠婪ㄖ味?，努力做到應(yīng)收盡收。

　　對于經(jīng)濟活動創(chuàng)造的稅源，只有通過嚴格的依法治稅，才能使其成為國家的稅收收入。否則，盡管經(jīng)濟發(fā)展了，稅源增加了，但國家的稅收收入不一定增加。組織稅收事實上是一種嚴格的行政執(zhí)法活動，稅務(wù)部門必須在嚴肅的法制層面上來履行職能。只要是國家的稅源，又完全在現(xiàn)有征管水平監(jiān)控范圍之內(nèi)，稅務(wù)部門就必須依法履行征收的職責，否則就是失職、瀆職。我國《刑法》中對于稅務(wù)人員不履行稅收職能的行為，達到規(guī)定標準的，還要追究刑事責任。這是一個非常重要的規(guī)定，對于嚴格依法治稅具有重要意義。為促進依法治稅，我們必須加強執(zhí)法監(jiān)督，建立嚴格的責任制和責任追究制，并確保其執(zhí)行，使依法治稅逐步成為稅務(wù)系統(tǒng)和稅務(wù)干部一種自身內(nèi)在的要求。

　?。ㄈ┙⒖茖W的征管質(zhì)量監(jiān)管體系。

　　稅收計劃管理體制應(yīng)盡快取消，代之以建立完善的稅收征管質(zhì)量監(jiān)督管理體制。上級稅務(wù)機關(guān)特別是各地政府對稅務(wù)部門稅收職能履行情況的監(jiān)督，主要是稅務(wù)機關(guān)稅收征管質(zhì)量，而不是稅收收入的多少。這里的關(guān)鍵是征管質(zhì)量指標的確定問題。檢查征繳率是一個重要指標，但征繳率的要素構(gòu)成必須科學，不能簡單地按照申報情況確定，而必須根據(jù)對稅源的科學預(yù)測和嚴格的質(zhì)量檢查體系來確定。同時，必須建立一個確保征管質(zhì)量監(jiān)管制度落實的組織系統(tǒng)，這個系統(tǒng)應(yīng)當是自上而下，不受其他因素干預(yù)的。

　?。ㄋ模┱_分析經(jīng)濟發(fā)展水平，提高稅收收入預(yù)測的科學性、準確性。

　　搞好預(yù)測，一方面為加強對稅務(wù)部門履行職能的監(jiān)督提供參考，另一方面也為編制財政支出預(yù)算提供參考，是政府履行公共管理職能的重要前提。沒有稅收收入準確、科學的預(yù)測，政府的預(yù)算就無法科學編制，社會發(fā)展計劃就變得非常盲目，非常被動。為提高預(yù)測的科學性、準確性，對在一定經(jīng)濟發(fā)展水平和稅制下，國家及地方的稅源情況必須清楚。同時，對我國現(xiàn)有的征管水平要有一個準確的估計，把握經(jīng)濟發(fā)展趨勢以及可能對稅收的影響程度，了解我國的稅制變化及征管水平的改善、提高情況。必須對現(xiàn)行的建立在稅收計劃管理基礎(chǔ)上的預(yù)測方法改進。同時必須明確，預(yù)測只是一種決策參考，不是決策的內(nèi)容；預(yù)測只是一種可能性，不是現(xiàn)實。