稅收政策最主要的內(nèi)容之一是稅收優(yōu)惠，也是政府干預經(jīng)濟的重要措施，體現(xiàn)了一國政府的課稅宗旨。本文從廣義上的主體稅種優(yōu)惠政策的主要癥結(jié)分析入手，研究改進對策。

　　1.增值稅

　　主要癥結(jié)。第一，優(yōu)惠稅率也不低，與其他大多數(shù)國家的標準稅率基本持平。由于我國實行“生產(chǎn)型”增值稅，對涉及人民基本生活商品，如糧食、自來水、煤氣、書刊以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的化肥、農(nóng)藥等適用13%的優(yōu)惠稅率。如果換算成“消費型”增值稅，稅率將上升至17.5%左右，遠高于世界其他國家，而稅率最低的新加坡只有3%，日本5%，非洲一些國家如尼加拉瓜等國6%，加拿大、泰國等國7%，塞浦路斯8%，韓國、墨西哥等國10%；其余國家的稅率在12.5%～19.5%之間，實施18%的稅率最多。第二，優(yōu)惠措施存在“空白點”?！吧a(chǎn)型”增值稅將折舊額視為增值額，因而存在重復課稅問題，且企業(yè)購置的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和專利技術(shù)不能作為進項稅額抵扣，對資本有機構(gòu)成高的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)形成逆向調(diào)節(jié)。此外，對于進項稅抵扣不足的個別行業(yè)或產(chǎn)品，如水泥、紡織及其他產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，尤其是以沙、石料、粘土等作主要原料的生產(chǎn)企業(yè)難以取得抵扣發(fā)票，造成實際稅負過重，而稅法對上述行業(yè)或產(chǎn)品并沒有設計優(yōu)惠措施，導致上述行業(yè)稅負過重，有悖于稅負公平原則。第三，優(yōu)惠措施不明朗。具體表現(xiàn)在：一是民辦福利企業(yè)尚未實行先征后退政策。即使取得增值稅返還，目前只有軟件設計開發(fā)企業(yè)和集成電路設計制造企業(yè)超稅負部分實行即征即退，且不征收所得稅，其他企業(yè)不享受此項優(yōu)惠，使退稅優(yōu)惠效果不佳。二是目前從事農(nóng)藥、化肥銷售的供銷企業(yè)已基本由個人承包經(jīng)營，對其銷售環(huán)節(jié)免稅并未使農(nóng)民真正受益；三是只有縣糧食主管部門有權(quán)認定糧食收儲企業(yè)，稅務部門難于核定，導致優(yōu)惠政策濫用。第四，出口退稅不徹底，對農(nóng)業(yè)保護不利。目前我國除援外出口貨物和國家禁止出口的貨物外，對其他出口商品均實行零稅率，但具體操作時是按出口退稅率計算的，盡管出口退稅在逐年提高，但仍未實現(xiàn)出口貨物整體稅負為零的終極目標，尤其是為外貿(mào)企業(yè)提供出口貨源的生產(chǎn)企業(yè)和基層供銷社，沒有得到稅收優(yōu)惠，且為出口企業(yè)墊付稅款。目前，我國的出口退稅率分17%、15%、13%和5%四檔。其中，四大類機電產(chǎn)品和服裝，出口退稅率與增值稅稅率相同，為17%，不存在稅負倒掛問題；其他產(chǎn)品自然存在2%或4%的倒掛現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的出口退稅率最低，只有5%.由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品繳納農(nóng)業(yè)稅，因而無法進行稅負比較，但按一般納稅人向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或小規(guī)模納稅人購買免稅農(nóng)產(chǎn)品扣除率為13%推算，農(nóng)產(chǎn)品稅負倒掛比較嚴重。

　　改進對策。第一，重新設計稅收優(yōu)惠政策，強化稅收調(diào)控經(jīng)濟功能。對農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)實行在生產(chǎn)環(huán)節(jié)免稅；對外貿(mào)供貨企業(yè)制定單項稅收優(yōu)惠政策，以增強其國際競爭力。對國有糧食收儲企業(yè)的糧食銷售和民營企業(yè)實行“先征后返”的稅收政策。第二，貫徹公平稅負原則，對資本密集型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)適用優(yōu)惠稅率，超稅負部分可采取“先征后返”的稅收政策，使該類企業(yè)產(chǎn)品稅負與一般產(chǎn)品稅負相當；允許企業(yè)購進無形資產(chǎn)和專利技術(shù)支出作為進項稅抵扣；加大對可用于扣稅的普通發(fā)票的監(jiān)管力度，對收購發(fā)票扣稅要求提供并注明自產(chǎn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效身份證明。第三，實現(xiàn)增值稅轉(zhuǎn)型。從增值稅純原理講，“收入型”增值稅的稅基最合理，但從世界各國稅改情況看，“消費型”增值稅已成時尚。據(jù)IMF、OECD、WB和國際財政文獻局（1BFD）的最新統(tǒng)計，在世界110多個實施增值稅的國家中，90%左右的國家均實行“消費型”增值稅，“終點征稅”的優(yōu)越性越來越明顯，尤其是參與國際競爭，對增強國際競爭力，擴大本國產(chǎn)品份額，保護幼稚產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)都起到了積極的作用。因此，增值稅轉(zhuǎn)型的終極目標是與國際接軌，實行完全的“發(fā)票法”，實行“消費型”增值稅不失為一種理性選擇。

　　2.企業(yè)所得稅

　　主要癥結(jié)。第一，新辦企業(yè)和虧損企業(yè)稅收優(yōu)惠在一定程度上名存實亡且存在稅收歧視。如對新辦的勞服企業(yè)自營業(yè)之日起免稅一年。實際上，新辦企業(yè)營業(yè)當年很難盈利，甚至虧損，因而該優(yōu)惠措施沒有實際意義。在稅收豁免方面，法國、日本等國家政府對企業(yè)投資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保項目所取得的所得不課稅，對慈善機構(gòu)、宗教團體、福利企業(yè)的收入免稅；對有些特定區(qū)域的投資收入免稅，以達到誘導投資方向，優(yōu)化資源配置的目的，而我國在此方面優(yōu)惠較少。就研究與開發(fā)支出政策而言，企業(yè)為研制新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設備所發(fā)生的研究與開發(fā)支出，如果本年度超過上年度10%（含）以上，在年終所得稅匯算時加計扣除50%，虧損企業(yè)除外。然而，虧損企業(yè)更需要扶持，這是人為造成稅收上的歧視。第二，虧損抵補效果不明顯。有些國家規(guī)定虧損可向前結(jié)轉(zhuǎn)，也可向后結(jié)轉(zhuǎn)，如美國公司通常可以將其經(jīng)營的虧損向前轉(zhuǎn)3年，向后轉(zhuǎn)15年；日本實行藍色申報的企業(yè)發(fā)生的經(jīng)營虧損，可向后轉(zhuǎn)5年；或先向前轉(zhuǎn)1年，其余額向后轉(zhuǎn)5年；加拿大允許向前轉(zhuǎn)3年，后轉(zhuǎn)7年；德國對限額1000萬馬克以下的虧損，可向前轉(zhuǎn)2年，也可向后無限期結(jié)轉(zhuǎn)；荷蘭對經(jīng)營損失可向前轉(zhuǎn)3年，向后無限期結(jié)轉(zhuǎn)。有些國家規(guī)定可以向后結(jié)轉(zhuǎn)期限較長，甚至無期限限制，如印尼一般虧損向后轉(zhuǎn)5年，有些農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)可以轉(zhuǎn)8年，個別項目可轉(zhuǎn)10年；奧地利和捷克向后轉(zhuǎn)7年；芬蘭和挪威向后轉(zhuǎn)10年；法國向后轉(zhuǎn)5年，但對由于折舊而出現(xiàn)的經(jīng)營虧損，可無限期向后結(jié)轉(zhuǎn)；巴基斯坦向后轉(zhuǎn)6年，印度向后轉(zhuǎn)8年，但兩國由于未提折舊原因造成的虧損，可以無限期結(jié)轉(zhuǎn)；英國、澳大利亞、瑞典、智利無限期。我國規(guī)定向后轉(zhuǎn)5年，這就意味著如果企業(yè)發(fā)生虧損，不能退還以前年度已繳納的所得稅，且結(jié)轉(zhuǎn)期限較短。第三，國外稅收抵免期限較短。就國外稅收抵免而言，對外國稅收超過本國稅收的超限抵免額的處理，各國的規(guī)定不同，一般而言規(guī)定向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，但有些國家規(guī)定向后結(jié)轉(zhuǎn)期限較長，并可向前結(jié)轉(zhuǎn)，如加拿大規(guī)定為7年并允許向前結(jié)轉(zhuǎn)3年。我國只允許向后結(jié)轉(zhuǎn)5年，且分國限額抵免，屬于國際常規(guī)作法，算不上優(yōu)惠。第四，法定優(yōu)惠稅率并不低，如新加坡的非居民公司在許多情況下享受10%的優(yōu)惠；墨西哥對出版商稅率優(yōu)惠達50%，即14%的稅率，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)給予25～50%的優(yōu)惠；法國對長期資本收益按20.9%的優(yōu)惠稅率征稅；阿根廷對股息免稅，對利息按12%的稅率征稅，對特許權(quán)使用一般按24%的稅率征稅。我國規(guī)定18%和27%兩檔優(yōu)惠稅率，處于中等水平。第五，稅收優(yōu)惠政策導向存在偏差。我國對外貿(mào)易的絕大部分由沿海地區(qū)的省份實現(xiàn)。由于沿海地區(qū)大量的加工貿(mào)易，出口部門對內(nèi)地的依賴主要體現(xiàn)在大量便宜的內(nèi)地勞動力流入方面。在這種外貿(mào)格局下，我國加入WTO所導致的貿(mào)易擴張，將主要集中在沿海地區(qū)，加之對沿海開放城市和經(jīng)濟特區(qū)又給予了一系列地區(qū)特殊的稅收優(yōu)惠政策，促使更多的生產(chǎn)要素由內(nèi)地流向沿海地區(qū)。這將導致沿海和內(nèi)地間經(jīng)濟發(fā)展差距的進一步擴大。而且，由于沿海地區(qū)相對優(yōu)越的基礎(chǔ)設施、人力資本條件，以及人口較為集中，從而具有較強的市場輻射力，加入WTO后外資的流入也會更多地集中在沿海地區(qū)，而廣大中西部地區(qū)缺乏吸引力，造成了各地經(jīng)濟的非均衡發(fā)展。因此，沿海地區(qū)將是加入WTO的主要受益者，而內(nèi)地省份，特別是一些主要的農(nóng)業(yè)省份，可能會受到較大沖擊。

　　改進對策。第一，對新辦企業(yè)以及其他國內(nèi)企業(yè)，實施與外商投資企業(yè)相同的國民待遇原則，合并內(nèi)、外資企業(yè)的所得稅，實施統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，對新辦企業(yè)減免稅的執(zhí)行規(guī)定從獲利年度起。同時，允許虧損企業(yè)享受研究與開發(fā)支出的加計扣除政策。第二，延長虧損抵補期限。參照美國、日本、德國、加拿大等國的作法，允許虧損可向前結(jié)轉(zhuǎn)，如暫規(guī)定為3年，也可向后結(jié)轉(zhuǎn)，延長向后結(jié)轉(zhuǎn)的期限，甚至抵完為止。即納稅人發(fā)生虧損，可以用以后年度的經(jīng)營利潤抵補，也可以用投資利潤抵補或資本利得抵補，可暫規(guī)定為10年，甚至不再規(guī)定具體期限。第三，延長國外稅收抵免期限，適當降低法定稅率。借鑒加拿大等國家的作法，允許向前結(jié)轉(zhuǎn)或不向前結(jié)轉(zhuǎn)，但可延長結(jié)轉(zhuǎn)期限甚至抵完為止，而不再規(guī)定抵免期限；降低所得稅稅率，減輕企業(yè)負擔，順應世界性減稅潮流，中小企業(yè)的稅率水平不應超過18%，大企業(yè)的稅率不超過25%.此外，還應制定產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策，促使我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。

　　3.個人所得稅

　　主要癥結(jié)。第一，稅收優(yōu)惠政策取向偏差，勤勞所得稅負重于非勤勞所得。如某人購福彩中獎獎金、儲蓄存款利息或?qū)ν馔顿Y分得股息等均為500萬元，按照偶然所得、利息和股息紅利所得，分別納稅100萬元，若視為年勞務報酬所得，則應納稅約為152萬元，若視為年工資薪金所得，需納稅約為206萬元，后兩者勤勞所得稅負分別是前者的1.5倍和2倍。此外，對投機所得尚不征稅更不公平。第二，免稅項目多而雜亂，“說稅”、“勸稅”、“要稅”現(xiàn)象不可避免。設置過多的減免稅項目，在實際執(zhí)行中往往難于把握，不僅容易使稅基受到侵蝕，而且有過濫之嫌，不利于基層稅務人員實際操作，難以控管稅源。如稅法規(guī)定，個人工資、薪金所得中誤餐補助免稅，但在實際操作時，企業(yè)往往看重局部利益和個人利益，通常全部扣除，而稅法本益是企業(yè)職員因執(zhí)行公務誤餐支付的補助免稅，對全體員工統(tǒng)一發(fā)放的補助應視同工資性所得征稅。第三，費用扣除標準過低，項目單一。自從個人所得稅法頒布以來，800元的免征額從未調(diào)整過，且費用扣除項目中尚未考慮納稅人獲取所得所必需支付的生活、教育、醫(yī)療和住房等各項費用及其實際贍養(yǎng)人口、是否在崗及家庭綜合實際收入情況。

　　改進對策。第一，清理分項優(yōu)惠項目，逐步向綜合所得稅制過渡。從個人所得稅征管實際情況和發(fā)展趨勢看，應改變我國現(xiàn)行分類計征的辦法，實行綜合與分項相結(jié)合的稅制模式。清理各項優(yōu)惠政策，可以考慮將工資、薪金所得、個人承包承租經(jīng)營所得、勞務報酬所得、承包租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等項所得及優(yōu)惠合并，改按綜合所得征稅和設置優(yōu)惠政策；對其他各項所得實行分項計稅，逐步與國際對接。第二，減少優(yōu)惠項目，強化征管措施。切實減少優(yōu)惠項目，使稅法便于掌握和操作，才能更好的發(fā)揮個人所得稅劫富濟貧的調(diào)節(jié)分配職能，尤其是在現(xiàn)階段已經(jīng)出現(xiàn)貧富分化的情況下，為了防止出現(xiàn)“馬太效應”，應強化個人所得稅的征管，如控制現(xiàn)金交易，推廣使用個人支票；建立大額個人財產(chǎn)實名制，對個人存量財產(chǎn)，包括金融資產(chǎn)、房地產(chǎn)及汽車等進行實名登記，稅務機關(guān)可根據(jù)個人各項資產(chǎn)狀況，推算其資產(chǎn)積累期間各項收入的水平，進而評價其納稅情況；加強稅務部門與銀行、工商等相關(guān)部門的配合，建立健全護稅、協(xié)稅網(wǎng)絡，實現(xiàn)個人收入信息共享和交叉稽核；在全社會營造良好的稅收環(huán)境，強化公民的納稅意識等等。第三，用因素法考慮費用扣除問題。借鑒西方發(fā)達國家的作法，根據(jù)納稅人的不同情況，合理確定基本費用扣除標準和其他各項扣除項目。費用扣除內(nèi)容應包括納稅人為取得收入而支付的有關(guān)費用及生活、養(yǎng)育子女、贍養(yǎng)老人和與之相關(guān)的教育、住房、醫(yī)療、各類保險等費用，并由國務院根據(jù)客觀經(jīng)濟情況的變化和收入水平，具體細化扣除標準與項目，定期調(diào)整，及時公布。