稅收競(jìng)爭(zhēng)（Tax Competition），是指不同的政府主體為吸引資本和要素的流入而以稅收為手段展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，主要以稅收優(yōu)惠的形式表現(xiàn)。筆者認(rèn)為，稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)既有積極的一面，也有消極的一面，是一把“雙刃劍”，就國(guó)域而言，可分為國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　一、國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)分析

　　隨著發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)資本和商品輸出的進(jìn)一步擴(kuò)張，發(fā)展中國(guó)家為發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)也紛紛實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放的政策，全球經(jīng)濟(jì)日趨一體化。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，主權(quán)國(guó)家稅收政策的調(diào)整在微觀上對(duì)資本和要素的國(guó)際流動(dòng)產(chǎn)生不同程度的影響，在宏觀上則影響本國(guó)及相關(guān)國(guó)家的財(cái)政收入，并進(jìn)而影響國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)全球化使稅收產(chǎn)生的跨國(guó)外部效應(yīng)已變得非常明顯，由此產(chǎn)生的國(guó)際間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，是經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程下國(guó)際稅收關(guān)系發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，是稅收國(guó)家主權(quán)在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的一種表現(xiàn)形式，集中反映了當(dāng)前國(guó)際稅收關(guān)系中主權(quán)與協(xié)調(diào)這對(duì)主要矛盾。各國(guó)為了把國(guó)際間的資本、要素、人才及技術(shù)吸引到本國(guó)，紛紛采取“以退為進(jìn)”的稅收競(jìng)爭(zhēng)策略，即暫時(shí)“弱化本國(guó)的財(cái)政主權(quán)”，如對(duì)這些項(xiàng)目實(shí)施減稅措施甚至實(shí)行零稅率，以期帶來(lái)資本要素的流入和稅基的擴(kuò)大。目前，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)包含一般國(guó)家和地區(qū)所實(shí)施的所得稅優(yōu)惠，也包括以特定產(chǎn)業(yè)、特定交易形式為對(duì)象的稅收優(yōu)惠措施。OECD報(bào)告將國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)分為兩類：一類是對(duì)所得一般按較低稅率課稅但并不從事惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的轄區(qū)；另一類是不僅實(shí)行低稅率而且還直接或間接從事惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的轄區(qū)。同時(shí)提出四個(gè)識(shí)別惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵因素，包括對(duì)有關(guān)所得實(shí)行低有效稅率或零稅率：稅收制度顯得封閉保守（Ring Fencing）；這一制度的運(yùn)作缺乏透明度；推行這一制度的轄區(qū)不能有效地與其他國(guó)家進(jìn)行信息交流。

　　國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)具有積極效應(yīng)，主要體現(xiàn)在：一是有利于貫徹稅收中性原則。從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化及由此引發(fā)的稅收競(jìng)爭(zhēng)促使各國(guó)實(shí)行以擴(kuò)大稅基、降低稅率為主要內(nèi)容的稅制改革，使稅制對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲作用減小，這對(duì)各國(guó)的稅制建設(shè)無(wú)疑產(chǎn)生了良好的影響。二是有利競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)中，稅收競(jìng)爭(zhēng)的直接表現(xiàn)是稅收優(yōu)惠政策的實(shí)行，其結(jié)果是稅率的降低及稅負(fù)的減輕，假設(shè)其他競(jìng)爭(zhēng)條件相等，則稅負(fù)較低的國(guó)家處于優(yōu)勢(shì)，稅負(fù)較高的國(guó)家處于劣勢(shì)。稅收作為投資所要考慮的重要成本因素之一，較低的稅收負(fù)擔(dān)必然使競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)國(guó)在吸引國(guó)際資本和要素的投入上具有優(yōu)勢(shì)。隨著國(guó)際資本和要素的流入，必然給優(yōu)勢(shì)國(guó)帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。三是促進(jìn)國(guó)際資源的有效配置。國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上削弱了稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括勞動(dòng)、儲(chǔ)蓄和投資的扭曲作用，稅率降低帶來(lái)的全球性稅負(fù)減少?gòu)恼w數(shù)量上削減了稅收的額外負(fù)擔(dān)，從而使資源配置在全球范圍內(nèi)得以優(yōu)化，國(guó)際儲(chǔ)蓄和投資配置得到了改善，提高了國(guó)際經(jīng)濟(jì)效率。同時(shí)，國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)也具有消極的一面，如有悖稅收公平原則，增大征納雙方履行成本，使國(guó)際逃避稅者受益。因此，國(guó)際社會(huì)對(duì)有害稅收競(jìng)爭(zhēng)持否定態(tài)度。

　　二、國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)分析

　　1994年的分稅制改革，明確了中央和地方政府的收入分配關(guān)系，同時(shí)硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)、自收自支、自求平衡的動(dòng)力明顯增強(qiáng)。與此同時(shí)，稅收立法權(quán)高度集中在中央，使得幾乎所有的地方稅種的稅法、條例及實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)，地方政府也沒(méi)有減免稅的權(quán)力。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府的事權(quán)逐步擴(kuò)大，地方可支配的收入受中央的整體性安排約束，即地方可支配的收入受到財(cái)政管理體制的約束。中央在財(cái)力上的集權(quán)和事權(quán)上的下放，使地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不配套，為各地方政府之間展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)提供了可能性與必然性。此外，我國(guó)自20世紀(jì)80年代實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái)，地區(qū)稅收政策導(dǎo)向方面基本上對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的外商投資企業(yè)給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。這種稅收地區(qū)政策優(yōu)惠使東西部地區(qū)被動(dòng)地層開(kāi)了稅收競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果是資本、勞動(dòng)力和資源大量聚集在東部沿海地區(qū)，加快了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面也人為擴(kuò)大了東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異。地方政府通過(guò)減免稅、財(cái)政返還等各種優(yōu)惠措施盡量提高本地在吸引投資的優(yōu)勢(shì)，吸引外地資源流入本地，從而擴(kuò)大稅基，彌補(bǔ)因減稅而造成的收益損失，使地方政府由此獲利，這正是促使地方政府之間以稅收為杠桿展開(kāi)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的真正動(dòng)力。由此可見(jiàn)，引發(fā)稅收競(jìng)爭(zhēng)的深層次原因在于地方政府的利益驅(qū)動(dòng)。目前，我國(guó)地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要措施在于違反國(guó)家法令擅自和越權(quán)減免稅?？梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)屬制度外競(jìng)爭(zhēng)。

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)為納稅人在資本和要素的投向上提供了選擇空間，使部分納稅人可以選擇較低稅負(fù)地經(jīng)營(yíng)而受益，而且，較低的稅率會(huì)提高人們對(duì)投資的預(yù)期收益率，從而吸引潛在的投資成為實(shí)際的投資增量，在一定程度上刺激實(shí)行稅收競(jìng)爭(zhēng)措施地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)最終使國(guó)家利益受損，值得我們注意：

　　1.稅法的剛性被削弱。國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)基本上是地方政府出于自身利益最大化違反國(guó)家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。這種以違背國(guó)家稅法為前提的競(jìng)爭(zhēng)不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會(huì)破壞國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.有悖稅收公平原則。國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府出于本地的利益驅(qū)動(dòng)來(lái)進(jìn)行的，對(duì)于在較高稅負(fù)地區(qū)內(nèi)又不愿或無(wú)法遷移的納稅人來(lái)說(shuō)客觀上比積極遷移的納稅人承擔(dān)更高的稅負(fù)水平，在某種意義上為有逃避稅傾向的納稅人提供便利，這種稅負(fù)水平并不是“量能課征”的體現(xiàn)。

　　3.不利于稅收效率原則的貫徹。稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在，使得經(jīng)濟(jì)資源的配置或多或少受到稅負(fù)因素的影響，資本和要素的流動(dòng)可能會(huì)因稅負(fù)的引導(dǎo)發(fā)生扭曲，這就使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用受到干擾。同時(shí)，由于富人比窮人更具有遷移傾向，且稅負(fù)對(duì)于富人的壓力遠(yuǎn)大于窮人，因此稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致富人遷往低稅負(fù)區(qū)域，促進(jìn)遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而遷出地的經(jīng)濟(jì)條件就會(huì)下降，從某種程度上進(jìn)一步促成“馬太效應(yīng)”。

　　三、結(jié)論及建議

　　如前所述，稅收競(jìng)爭(zhēng)在我國(guó)是客觀存在的，這是一把“雙刃劍”。從微觀上看，稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)在短期內(nèi)使個(gè)別地方政府和納稅人受益，但宏觀上看，不僅造成相關(guān)地方政府財(cái)源流失，而且不利于全國(guó)統(tǒng)一公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)形成?？傮w而言，筆者認(rèn)為國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)大于正面效應(yīng)。在對(duì)外開(kāi)放中，特別是加入WTO后，為維護(hù)國(guó)家利益，保證國(guó)家宏觀政策的有效執(zhí)行，進(jìn)一步強(qiáng)化稅法的剛性，為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，筆者建議：

　　1.中央政府應(yīng)積極參與國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)。目前，國(guó)際稅收關(guān)系主要靠國(guó)際稅收協(xié)定來(lái)協(xié)調(diào)。歐共體近20年的經(jīng)驗(yàn)證明，執(zhí)行國(guó)際稅收協(xié)定的方法并不十分有效。一些國(guó)家不能放棄本國(guó)的目標(biāo)，當(dāng)單獨(dú)實(shí)行稅收政策比遵守協(xié)定更有利時(shí)，它們就不會(huì)同意稅收協(xié)定的規(guī)定。此外，不同政治制度的國(guó)家也難以接受某一種稅制結(jié)構(gòu)。即使是在歐共體內(nèi)部，稅收協(xié)定的進(jìn)程仍受到限制。稅收協(xié)定談判的實(shí)踐證明，有時(shí)哪怕在兩國(guó)之間，稅收協(xié)定也難以達(dá)成，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。當(dāng)一些國(guó)家利用免費(fèi)搭車可享受很大好處，并且沒(méi)有簡(jiǎn)單有效的措施能迫使這些國(guó)家加入?yún)f(xié)定時(shí)，這種辦法就更難解決問(wèn)題。而OECD報(bào)告在遏制惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也指出“各國(guó)必須保持它們稅收政策的自由，如果它們?cè)谶@樣做時(shí)能遵守國(guó)際準(zhǔn)則的話，”“各國(guó)為了刺激額外投資可以采取稅收鼓勵(lì)措施”?？梢?jiàn)，主動(dòng)參與稅收競(jìng)爭(zhēng)屬于我國(guó)的稅收主權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)致力于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，綜合國(guó)力還有待進(jìn)一步提升，在本世紀(jì)中期達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還任重道遠(yuǎn)，需要大量的資本和資源投入，境外資本在這個(gè)過(guò)程中的作用舉足輕重，而作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分——稅收政策必然對(duì)其產(chǎn)生直接影響。為維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益，進(jìn)一步吸引國(guó)外資本和資源的流入，建議采取更為有效的稅收競(jìng)爭(zhēng)政策，如中西部開(kāi)發(fā)的稅收優(yōu)惠、支持科技進(jìn)步的稅收政策、刺激消費(fèi)的稅收政策等，在操作中注意避免違反約束條件。

　　2.限制和消除地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)是中央集權(quán)國(guó)家，地方政府無(wú)稅收立法權(quán)。地方政府之間在吸引資本和要素的投入上應(yīng)主要靠加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境、給予投資者在地價(jià)、子女教育、費(fèi)用收取、審批條件上優(yōu)惠等措施，而不能采取違反統(tǒng)一稅法的稅收競(jìng)爭(zhēng)方式。如果放任地方政府的制度外競(jìng)爭(zhēng)，中央政府將很難控制地方政府的稅收行為，極易導(dǎo)致混亂局面，不利于維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性以及全國(guó)統(tǒng)一公平市場(chǎng)的形成。因此，鑒于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為將稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害限制在一定范圍內(nèi)，建議：

　?。?）嚴(yán)格限制地方稅收競(jìng)爭(zhēng)措施。借鑒《OECD關(guān)于惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的報(bào)告》中推行“3R”：停止（refrain）實(shí)行新的措施或強(qiáng)化現(xiàn)行措施；對(duì)現(xiàn)行措施進(jìn)行檢查（review）；消除（remove）所有稅收優(yōu)惠制度中的惡性特征。對(duì)現(xiàn)有地方政府違反國(guó)家政策法令的稅收競(jìng)爭(zhēng)措施進(jìn)行清理，以維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　　（2）完善現(xiàn)有的財(cái)政體制。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，合理界定中央和地方的事權(quán)和支出范圍。根據(jù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及劃分收入的原則，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度。首先，要合理劃分稅權(quán)，根據(jù)事責(zé)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，對(duì)中央和全國(guó)性地方稅的立法權(quán)應(yīng)集中在中央，同時(shí)也要適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府在所在轄區(qū)內(nèi)結(jié)合自己的實(shí)際擁有一定的稅權(quán)。其次，給予地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)。舉借地方公債已成為當(dāng)今世界各國(guó)地方政府廣泛采用的一種籌資手段。在我國(guó)，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但各地通過(guò)負(fù)債融資來(lái)加速發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)的現(xiàn)象已不鮮見(jiàn)，如上海市的“市政建設(shè)債券”，廈門市的“高集海峽大橋債券”。地方政府通過(guò)發(fā)行公債來(lái)籌資，有助于減少通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)來(lái)爭(zhēng)取財(cái)源的行為。再次，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，而且使其成為中央對(duì)地方調(diào)控的有效手段，在一定程度上解決財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府的收支缺口。

　?。?）加強(qiáng)法制建設(shè)。通過(guò)加強(qiáng)稅收法制建設(shè)，使地方政府的各項(xiàng)行為包括稅收行為納入法制化軌道。加快立法進(jìn)程，提高稅收法律級(jí)次，健全稅收法律體系。強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，規(guī)范稅收的代征代繳制度，加大依法治稅力度，逐步規(guī)范地方政府的行為，進(jìn)一步營(yíng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。