黨的十五大報告中明確指出：“非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，這一論述還寫進了憲法。黨的十六大更是強調：“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。個體、私營等各種形式的非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，對充分調動社會各方面的積極性、加快生產(chǎn)力發(fā)展具有重要作用?！?/p>

　　這些論斷對于非公有制經(jīng)濟的地位及其存在和發(fā)展給予了充分的肯定。改革開放以來，我國中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與東部沿海地區(qū)的差距不但未縮小，反而在擴大，其中一個重要的因素就是非公有制經(jīng)濟的發(fā)展水平不高。因此，筆者認為，只有將非公有制經(jīng)濟的發(fā)展納入宏觀調控的范圍，充分利用信貸、稅收等經(jīng)濟杠桿發(fā)揮調控作用，才能正確地引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整的方向。那么我國的非公有制經(jīng)濟究竟處于怎樣的現(xiàn)狀，在稅收政策上存在哪些制約非公有制經(jīng)濟發(fā)展的因素等等，本文就此作一分析。

　　一、我國非公有制經(jīng)濟的現(xiàn)狀

　　按照我國現(xiàn)行統(tǒng)計標準，非公有制經(jīng)濟是指除國有、集體經(jīng)濟以及混合所有制經(jīng)濟中的國有、集體成分以外的經(jīng)濟，它是相對于公有制經(jīng)濟而言的，具體包括有限責任公司、股份有限公司中的非國有部分、私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、港澳臺投資經(jīng)濟、外商投資經(jīng)濟等。非公有制經(jīng)濟是依據(jù)在工商部門登記注冊的經(jīng)濟類型進行界定和計算的，但由于存在混合制經(jīng)濟類型的現(xiàn)象，一般按照注冊資本金或實收資本中各種經(jīng)濟類型的比重來計算。本文主要按照經(jīng)濟類型的劃分直接計算。

　　改革開放以來，尤其是20世紀90年代以后，我國非公有制經(jīng)濟發(fā)展引人注目。無論在經(jīng)濟增長速度、經(jīng)濟規(guī)模，還是容納就業(yè)人員、出口貿易等方面都對國民經(jīng)濟做出了貢獻。從經(jīng)濟總量看，目前非公有制經(jīng)濟占經(jīng)濟總量的比重約為50％左右，其中民營經(jīng)濟約占經(jīng)濟總量的近20％左右。從稅收收入構成看，2002年國有經(jīng)濟占全部稅收收入總量（不含農(nóng)業(yè)稅與關稅收入）下降為32.2％，而私營企業(yè)、股份制企業(yè)和“三資”企業(yè)（含港澳臺投資企業(yè)）等三類企業(yè)的稅收收入占到稅收收入總量的52.9％。從開業(yè)戶數(shù)和從業(yè)人員看，根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計，2002年底，我國有個體工商戶2377萬戶，從業(yè)人員4742萬人；私營企業(yè)243萬戶，從業(yè)人員3409萬人。但上述的私營企業(yè)只是按工商部門頒布的私營企業(yè)登記條例注冊的由私人投資的公司以及帶“紅帽子”的企業(yè)。所以，廣義的私營企業(yè)的戶數(shù)和從業(yè)人員要顯著超過狹義的私營企業(yè)。從對經(jīng)濟增長和增加就業(yè)的重要作用看，改革開放以來，非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)出的平均增長速度遠遠超過國有經(jīng)濟，成為國民經(jīng)濟增長的重要動力。個體私營經(jīng)濟在增加就業(yè)方面更是功不可沒，目前狹義的個體私營經(jīng)濟的從業(yè)人員就超過了8000萬人，而國有企業(yè)的在崗職工人數(shù)只有5000多萬人。現(xiàn)在國有企業(yè)的下崗分流人員許多被個體私營部門所吸收。

　　二、目前非公有制經(jīng)濟適用稅收政策存在的問題

　　在現(xiàn)階段，社會上對非公有制經(jīng)濟特別是對個體私營經(jīng)濟的認識仍然存在誤區(qū)。有人認為個體戶是“暴發(fā)戶”、奸商，和國營、集體企業(yè)不能相提并論；有的看不到個體、私營經(jīng)濟的重要地位和作用，認為它在社會主義經(jīng)濟建設中無足輕重；有的甚至擔心它會動搖公有制的主體地位，拉大貧富差距，導致兩極分化以至出現(xiàn)“私有化”。

　　少數(shù)行政管理和執(zhí)法部門甚至借助權力對個體、私營經(jīng)濟吃、拿、卡、要，強攤硬派，使個體、私營企業(yè)的合法權益得不到公正的對待和法律保護，嚴重地制約了個體、私營經(jīng)濟的發(fā)展。在外部環(huán)境中，稅費問題也表現(xiàn)得較為突出，雖然許多非公有制企業(yè)對于國家的稅收政策比較認同，認為稅收是非公有制經(jīng)濟應該為國家作出的貢獻，但仍有不少稅費征收不合理，對其實行稅收優(yōu)惠的空間依然存在。

　?。ㄒ唬^(qū)域稅負格局與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局、所有制格局不對稱

　　東低西高的區(qū)域稅負格局與東高西低的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局形成明顯反差，東部地區(qū)承擔的納稅義務與其經(jīng)濟能力不相稱。從橫向看，1995年，僅占全國三分之一?。ㄊ校┑臇|部地區(qū)卻占全國58.09％的GDP和74.3％的非公有制工業(yè)總產(chǎn)值，應該說整體稅收負擔能力較強，而其工商稅收的實際負擔水平只有7.93％，比經(jīng)濟實力弱、國有經(jīng)濟占主體地位的西部地區(qū)低1.8個百分點。

　　作為對80年代“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”的回應，稅收實行向東部地區(qū)減稅引資的傾斜政策，減輕了東部地區(qū)的稅收負擔，促進了東部地區(qū)經(jīng)濟的騰飛。稅制改革后，繼續(xù)保留的涉外所得稅優(yōu)惠政策，使涉外經(jīng)濟密集的東部地區(qū)獲益不淺：“生產(chǎn)型”增值稅的實施，加重了基礎產(chǎn)業(yè)和國有大中型企業(yè)密集的中西部地區(qū)的稅收負擔，形成了區(qū)域稅負的累退性；現(xiàn)行資源稅擴大課稅范圍及改變征稅方式而增加的稅收負擔，由于受到資源開發(fā)企業(yè)自身消化能力和資源產(chǎn)品價格改革滯后的制約而難以轉嫁出去，從而增大了資源富集的中西部地區(qū)的稅收負擔。區(qū)域稅負差距過大，加劇了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，強化了區(qū)域非均衡發(fā)展的副作用。

　?。ǘ《愂諈^(qū)別待遇政策明顯不公

　　改革開放以來，作為對全面改革開放這一經(jīng)濟政策的回應，稅收領域實行了全方位的區(qū)別待遇政策，也確實起到了促進國民經(jīng)濟全面發(fā)展的積極效應，但其帶來的稅負結構嚴重失衡的問題同樣不能回避。特別是當稅收區(qū)別待遇政策激活出新的經(jīng)濟增長點之后，稅負結構如果不適時作出調整，將使國家錯過經(jīng)濟發(fā)展的良機。

　　配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，所得稅制歷來對國家扶持的第一產(chǎn)業(yè)實行低稅政策，對國家鼓勵加快發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)實行輕稅政策。即便是1994年的稅制改革，這種政策意圖也十分明顯。在第二產(chǎn)業(yè)部門，適用17％的增值稅基本稅率，并實行“生產(chǎn)型”增值稅，這必須加重資本性投入比重較高的第二產(chǎn)業(yè)部門的稅收負擔；第一產(chǎn)業(yè)部門執(zhí)行的是13％的增值稅低稅率或免稅政策；第三產(chǎn)業(yè)部門則執(zhí)行3％或5％的營業(yè)稅政策，稅率低；個體經(jīng)營者的稅收大都實行實額征收辦法，估定的稅額一般都低于應納稅額。產(chǎn)業(yè)稅負結構畸高畸低，不僅造成國家稅收不必要的流失，而且無論對第二產(chǎn)業(yè)內部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造、升級，第三產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展，還是整體產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化，都會產(chǎn)生不利影響。稅制改革后，第三產(chǎn)業(yè)稅負水平的較大降幅并沒有帶來第三產(chǎn)業(yè)相應的增長速度就是佐證。

　?。ㄈ┒愂照咴谥С址枪兄破髽I(yè)發(fā)展方面還不夠到位

　　一是關于免征新辦民營企業(yè)所得稅問題，在旅游業(yè)方面，地稅有此項政策而國稅沒有。二是非公有制經(jīng)濟在參與國有企業(yè)改制過程中，有些優(yōu)惠政策沒有享受到。如某省某企業(yè)從1998年開始參與國有企業(yè)改制，到目前已兼并重組27家，接納22900人，接納職工投入18億元，投入各項技改費用38億元。接納了這么多的國有企業(yè)職工，卻享受不到安排下崗再就業(yè)的優(yōu)惠政策。該企業(yè)兼并的這些企業(yè)，多數(shù)處在虧損狀態(tài)，職工多數(shù)停崗、下崗、待崗，但大多數(shù)沒有拿到待崗證或下崗證。

　　三是有關流轉稅問題。上述該企業(yè)兼并國企后，有很多不良資產(chǎn)，比如積壓產(chǎn)品，都是以低于原產(chǎn)值的價格處理的，但繳納稅收還是按原來的產(chǎn)品上交增值稅；如果企業(yè)改名，又享受不到新辦企業(yè)免稅的優(yōu)惠政策，如某省某拖拉機廠，產(chǎn)品已不存在，已經(jīng)全面改產(chǎn)，但涉及增值稅560萬元。因此，稅務部門應考慮企業(yè)實際，在不良資產(chǎn)的流轉稅等方面是否免繳或緩交。

　?。ㄋ模┒愂照鞴艹霈F(xiàn)漏洞

　　目前稅務管理機構對非公有制經(jīng)濟的調節(jié)手段和力度不夠，缺乏有效的征管手段，使非公有制經(jīng)濟成為最大的稅收“黑洞”。稅收有輕視非公有制經(jīng)濟稅收的傾向，投入的征管力量與龐大的個體私營經(jīng)濟隊伍不相稱，稅收管理不到位；征管方法單一，雖然強調對個體私營經(jīng)濟實行建帳建制，但收效甚微；定額核定征收方法缺乏科學依據(jù)，彈性過大，在有效的監(jiān)控機制缺位的背景下，往往成為滋生權錢交易的溫床；征管隊伍整體素質不高，征管手段比較落后，納稅人不遵從稅法行為被發(fā)現(xiàn)的概率低，對不遵從稅法行為處罰的比率不高，刺激了不遵從稅法行為的發(fā)生。

　　二、鼓勵非公有制經(jīng)濟發(fā)展的幾點稅收政策建議

　　（三）　加大稅收優(yōu)惠力度，強化政策導向

　　根據(jù)我國經(jīng)濟的特點，可將非公有制經(jīng)濟的發(fā)展納入宏觀調控的范圍，充分利用稅收、信貸等經(jīng)濟杠桿，正確地引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構調整的方向。筆者認為，其主要調整方向為：一是對于高科技企業(yè)、環(huán)保性企業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和出口創(chuàng)匯企業(yè)適當減免稅額，重點扶持，鼓勵發(fā)展，使非公有制企業(yè)成為技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的重要力量；二是對城市公用事業(yè)、市政建設采取鼓勵性政策，利用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵非公有制經(jīng)濟向這些行業(yè)進行投資，使非公有制經(jīng)濟參與到城市的經(jīng)營中；三是對于污染環(huán)境、技術落后、產(chǎn)品供大于求的產(chǎn)品和行業(yè)通過增稅進行限制，淘汰落后的技術和設備，促進企業(yè)向發(fā)展前景好的產(chǎn)業(yè)投資。四是提高個體、私營企業(yè)的稅后收益率。與國有大中型企業(yè)相比，個體私營企業(yè)缺乏吸引外部投資的能力和進行股權融資的機會，融資渠道受到限制，所以內部融資對個體、私營企業(yè)來講意義重大?？煽紤]設計以下具體政策措施，以提高個體、私營企業(yè)的稅后收益率。⑴改企業(yè)所得稅，現(xiàn)行的三檔全額累進稅率為超額累進稅率。即企業(yè)利潤在3萬元以下的部分，按18％稅率計征，3萬元以上10萬元以下部分按27％的稅率計征，超過10萬元的部分按33％計征。這樣不會妨礙中小私營企業(yè)利潤在臨界點附近的跳躍增長及企業(yè)規(guī)模的擴大。⑵加速折舊。對中小私營企業(yè)，可以允許其采用加速折舊法對固定資產(chǎn)計提折舊，從而推遲企業(yè)的納稅時間，相當于政府給該企業(yè)提供了一筆無息貸款。⑶稅種選擇。允許個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)在個人所得稅和企業(yè)所得稅之間自主選擇。五是鼓勵個體、私營企業(yè)擴大投資。個體、私營企業(yè)自有資金有限，經(jīng)營規(guī)模小，投資面臨的風險更大，因此促進個體、私營經(jīng)濟發(fā)展要求建立一種風險分擔機制?？煽紤]設計以下政策措施：⑴投資損失扣除。現(xiàn)行稅法規(guī)定，被投資企業(yè)發(fā)生的經(jīng)營虧損，投資方企業(yè)不得調整減低其投資成本，也不得確認投資損失。這樣規(guī)定不利于私營企業(yè)對外投資，建議允許私營企業(yè)扣除從受資公司分攤的損失，但扣除數(shù)額不能超過投資帳面價值，從而降低私營企業(yè)的投資風險。⑵附加折舊。對中小私營企業(yè)購置的共同使用的機械設備給予20％的附加折舊，即允許中小私營企業(yè)對共同使用的機械設備以所購價款的120％作為計提折舊的基數(shù)。⑶再投資退稅。可參照外商投資企業(yè)的外商投資者的再投資退稅政策進行操作。⑷投資準備金的稅前扣除。即私營企業(yè)在提取投資減值準備金時，可允許按提取數(shù)的50％在稅前扣除；待沖銷準備金時，再將沖銷額的50％計入應納稅所得額，從而體現(xiàn)政府與私營企業(yè)共擔投資風險的原則。

　　（四）　改革與完善財稅制度，實施公平合理的財稅政策

　　首先，在稅收政策上要消除所有制歧視。包括要對與民間投資有關的稅費科目進行清理和規(guī)范，調整不公平的稅負；要對現(xiàn)行稅制進行改革與完善，逐步統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，解決個體私營企業(yè)雙重征稅問題，同時按“合理分權”原則，加快地方稅改革步伐；對于國家有些“暫行規(guī)定”之類的過渡性稅收辦法，凡不利鼓勵、吸收民間投資的，要認真研究其政策空間，并向國家稅務部門提出完善建議，把過高或不合理的稅率降下來；對于非公有制企業(yè)用稅后利潤增加資本金或項目再投資的，或在本地進行投資的，或投向國有企業(yè)的，其投資分紅繼續(xù)留在所投資企業(yè)的，國家可實行免交個人所得稅；對于尚處于創(chuàng)業(yè)階段的民間投資者可以給予一定的減免稅支持。繼續(xù)推行對私營企業(yè)建帳建制，查帳征收，加強城區(qū)雙定戶征管，制定統(tǒng)一的稅收核定標準，既保證負擔公平，又減少稅收流失。

　　其次，均衡第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的稅負。積極開拓第三產(chǎn)業(yè)特別是私營和個體經(jīng)濟的稅源，開征證券交易稅和房產(chǎn)稅，將增值稅的征稅范圍擴大至第三產(chǎn)業(yè)，均衡國有經(jīng)濟密集的第二產(chǎn)業(yè)與私營、個體經(jīng)濟密集的第三產(chǎn)業(yè)的稅負。

　　再次，均衡內、外資經(jīng)濟的稅負。要改區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策為產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠政策，為內、外資企業(yè)的重組創(chuàng)造一個公平的稅收環(huán)境，從制度上防范內、外資企業(yè)以避稅為動機重組行為的發(fā)生，促使內外資企業(yè)的重組行為步入以效率為目標的市場化軌道，均衡內、外資經(jīng)濟稅負。

　　最后，均衡區(qū)域稅負?？s小中西部地區(qū)與東部地區(qū)的稅負差距，包括通過稅收政策鼓勵中西部地區(qū)放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟；配合當前國家實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，鼓勵中西部地區(qū)擴大對外開放，制定相應的稅收措施，重點引導資源加工型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉移；引導外資投向中西部的農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源、原材料和環(huán)保等基礎產(chǎn)業(yè)。

　?。ㄈ┕膭钔馍掏顿Y，繼續(xù)給予外商稅收優(yōu)惠政策

　　為了進一步吸引外資，對我國投資環(huán)境相對欠佳進行適當補償，筆者認為，我國目前及今后一段時間里仍需保留或給予以下涉外稅收優(yōu)惠政策：一是2010年底前，所有外商投資企業(yè)均按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。二是投資于符合國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中鼓勵類和限制乙類項目的外商投資企業(yè)，前兩年免征企業(yè)所得稅。生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，在2010年底前同時免征3％的地方所得稅。三是外商投資興辦的高新技術企業(yè)，經(jīng)有關部門認定后，前兩年免征企業(yè)所得稅。四是被確認為產(chǎn)品出口企業(yè)且當年出口產(chǎn)值達到總產(chǎn)值70％以上的，經(jīng)省級國稅主管部門批準，可減按10％稅率征收企業(yè)所得稅。五是投資于符合國家《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中鼓勵類和限制乙類項目的外商投資企業(yè)和研究開發(fā)中心，進口除《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》外的自用設備及其配套的技術、配件、備件，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。六是外商投資取得的稅后利潤（包括利息、紅利），可自由匯出境外。企業(yè)為履行產(chǎn)品出口合同所進口的原材料、元器件、零部件、輔料及其包裝物料等，享受加工貿易保稅優(yōu)惠。七是民營科技企業(yè)生產(chǎn)列入《國家高新技術產(chǎn)品目錄》的產(chǎn)品，經(jīng)有關部門批準，其進口國內不能生產(chǎn)或性能不能滿足需要的自用設備及其配套的技術、配件、備件，免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。民間性質的科技風險投資公司從獲利年度起，其繳納的企業(yè)所得稅，經(jīng)批準在5年內由受益級財政給予補助。八是投資建設國道及省道公路、鐵路、民航機場用地，免征耕地占用稅。九是按國務院《關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》規(guī)定，對西部地區(qū)和投資基礎設施建設以及鼓勵類產(chǎn)業(yè)的將享受所得稅優(yōu)惠，投資總額內進口自用先進技術設備，除國家規(guī)定外，免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。

　　以上這些優(yōu)惠措施無疑會吸引外資的投入，促進我國的經(jīng)濟發(fā)展，最終使稅收收入隨之增加。

　?。ㄋ模〖訌妼Ψ枪兄平?jīng)濟的稅收管理，保證稅基的完整。

　　作為稅務機關，要堅持依法治稅，嚴格按照國家的稅收法律規(guī)范組織收入，堅決不收“過頭稅”。對非公有制企業(yè)與公有制企業(yè)實行“同環(huán)境、同政策、同待遇”，“不加碼、不歧視、不干擾”的“三同”、“三不”政策，真正建立公平、公正的稅收征管秩序。

　　其一，稅務機關要重視對非公有制經(jīng)濟的征收管理工作，重新布局征管力量，加強對國民經(jīng)濟最具活力部分的稅基的監(jiān)控，把全部非公有制經(jīng)濟納稅人置于稅務管理監(jiān)控之下。

　　其二，借鑒國際經(jīng)驗，將建帳建制、提高財會核算水平作為發(fā)展非公有制經(jīng)濟的戰(zhàn)略措施。

　　其三，清理各種假集體、假福利、假民政企業(yè)。對由于歷史原因已登記為集體形式的私營企業(yè)，要明確性質，恢復其本來面目，規(guī)范納稅秩序，減少稅收流失。

　　其四，改進征收方式，區(qū)別不同納稅人實施靈活的征收辦法。對個體、私營納稅大戶，堅持建帳建制，查帳征收；對財務制度不健全的個體、私營企業(yè)實行“核定”與“查帳”相結合的征管方式；對同行業(yè)、同地段、不同規(guī)模的企業(yè)按不同級距標準核定稅款，以達到平衡稅負的目的。

　　其五，強化依法治稅，對逃稅者予以重罰。

　?。ㄎ澹⊥茝V稅務代理，實施稅務援助政策

　　目前中國的許多非公有制企業(yè)人才匱乏，對稅收法規(guī)不能及時掌握，有意無意中造成大量違背稅法的事情發(fā)生。如果我們能夠提供稅務援助，將會使廣大納稅人加深對稅務代理的了解和信任，在全社會增強依法納稅意識。我國應制定有關法規(guī)，明確規(guī)定稅務援助的條件、對象、范圍、受理程序等等，在我國稅務代理領域開展稅務援助業(yè)務。適時運用多種形式向社會各界做宣傳，使稅務援助象目前的司法救助一樣廣為人知。

　　「作者簡介」

　　胡海，湖南行政學院副教授。

　　羅一帆，湖南稅務高等?？茖W校副教授。

　　彭友山，湖南省地方稅務局政策法規(guī)處處長。

　　「注釋」

　　1、姜竹：《淺議促進我國中小企業(yè)發(fā)展的稅收政策》（《稅務研究》　2003年第7期）。

　　2、張培森：《中國民營經(jīng)濟發(fā)展中的法律與稅收政策問題》（《稅收研究資料》2003年第7期）。

　　3、山西省國家稅務局課題組：《關于中小企業(yè)稅收政策問題的幾點思考》（《稅收研究資料》2003年第2期）。

　　4、劉文魁：《完善社會主義市場經(jīng)濟體制研究報告之五》（《中國經(jīng)濟時報》2003年7月18日）。