和政府直接支付轉(zhuǎn)變成本相比，財政政策的引導、激勵和約束則帶有一定的間接性，但往往更具有規(guī)范性和長效機制特征。但在具體討論財政政策對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的支持措施之前，必須明確：財政并不能包打天下，而是要以順應市場機制和彌補“市場失靈”的方式來行市場所不為、難為之事；財政發(fā)揮作用往往是為了助市場“一臂之力”，不能因此導致過度的行政干預或政府依賴。

　　基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，在相當長的歷史時期里，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財政制度，依托制度的內(nèi)生機制和動力，強化和優(yōu)化政策的調(diào)控作用，同時積極借鑒國際經(jīng)驗、總結(jié)本國經(jīng)驗，結(jié)合中國國情優(yōu)化財政政策設計，繼續(xù)在支付成本、激勵約束、優(yōu)化外部配套環(huán)境三方面履行應盡職能，有所為有所不為，“到位”而不“越位”地做好對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的支持促進。

　　把握公共導向，不斷深化公共財政建設作為適應和推進市場經(jīng)濟體制的重要變革，公共財政建設和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式有很多理念和步驟上的契合。堅持完善公共財政制度，本身就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的“治本之舉”之一，同時也是為財政政策發(fā)揮“有意為之”的能動性所提供的系統(tǒng)支撐。在公共財政框架的構(gòu)建方面，近年已經(jīng)取得了一系列包括財政管理制度創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新、公共產(chǎn)品和服務逐步提質(zhì)、豐富在內(nèi)的成績。但是，公共財政所包含的深刻內(nèi)涵、所要求的更深層次的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、所肩負的適應和推進市場經(jīng)濟體制的重大使命，需要繼續(xù)深化財政轉(zhuǎn)型，不斷探索和創(chuàng)新。公共財政不僅僅是市場經(jīng)濟的有機部分，而且需要其產(chǎn)生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場經(jīng)濟體制的形成和進步，也包括促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，公共財政建設中，不僅要把滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心，還要在更深層面上，發(fā)掘公共財政的創(chuàng)新空間。

　　其一是要充分認識公共財政在合理處理和把握政府與市場的分工關系方面的作用。把“以財行政”的范圍控制在市場難以作為的方面，真正履行政府應做之事、應為之舉。通過財政制度的規(guī)范和政策的引導，把政府過度干預經(jīng)濟、主導經(jīng)濟的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導、權(quán)力推進、拼資源拼項目的投資驅(qū)動型經(jīng)濟粗放增長模式。

　　其二、要深刻領會公共財政與以民主法治為特征的政治文明的互動意義。現(xiàn)代意義的公開、完整、透明的財政預算，從其編制、審議、批準到執(zhí)行，需要有一整套體現(xiàn)合理有效的權(quán)力制衡、民意表達、規(guī)范嚴密的決策及監(jiān)督機制的制度安排。如果這種規(guī)范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財政的決策和管理運行中穩(wěn)定地成型，或者說通過公共財政建設的深化促進了這種制度安排的建立和推廣，那無疑將是公共財政對和諧社會核心內(nèi)容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻。同時，其綜合效應將順理成章地對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生正面推動作用——無疑，權(quán)力制衡和公眾監(jiān)督的制度化是防止政府偏離職能、過度干預經(jīng)濟和促使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學發(fā)展觀落實于集約式增長的最有效方法和長效機制。

　　積極改進和落實以“分稅制”為基礎的分級財政體制現(xiàn)行“分稅制”已在適應市場經(jīng)濟、處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關系方面發(fā)揮了重要作用，但如何使其實質(zhì)內(nèi)容在省以下得到貫徹，已成為當務之急。按照“十一五”規(guī)劃關于“減少行政層級”和“建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”的明確要求，今后要積極推進減少財政層次的“扁平化”改革，對省以下四個層級通過“鄉(xiāng)財縣管”和“省管縣”的改革試驗，力求實行扁平化與實質(zhì)性分稅。以此為基礎，清晰合理界定市場經(jīng)濟要求的中央、省、市縣三大不同層級的事權(quán)，進而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財源調(diào)整到省級的營業(yè)稅和市縣級來自不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）上，從而在財源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經(jīng)濟粗放增長的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經(jīng)濟增長的直接利益關系，從而在體制上消除地方投資過熱和結(jié)構(gòu)失調(diào)的內(nèi)在沖動。改革的著力點包括：

　　由粗到細，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級政府事權(quán)及支出責任。關鍵是明確界定中央和地方政府各級的投資權(quán)，進而逐步形成全套的事權(quán)明細單，規(guī)范支出責任。

　　調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分。結(jié)合稅制改革及逐步將預算外收入納入預算管理等措施，按照財政收入的屬性并兼顧發(fā)揮中央、地方兩個積極性，合理配置稅基、稅權(quán)與收費權(quán)，促使地方政府專心致志于優(yōu)化轄區(qū)公共服務與投資環(huán)境，促進統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。

　　規(guī)范地形成各級預算，完善和加強轉(zhuǎn)移支付。由中央、省、市縣三級政權(quán)明晰各自事權(quán)、合理配置財權(quán)（稅基），推進到規(guī)范地形成三級完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準生效后嚴格執(zhí)行的預算，同時改進完善中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付以及必要的“對口支援”橫向轉(zhuǎn)移支付，增加“因素法”一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范專項補助資金分配辦法（對到期項目及補助數(shù)額小、體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項目要逐步予以取消；交叉重復的項目要重新清理，合并歸類；對年度之間補助數(shù)額不變且長期固定的項目，列入中央對地方的體制性補助；嚴格控制新設項目，必須設立的項目要將資金安排和制度建設同步進行，實行規(guī)范管理）。同時，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，建立完善監(jiān)督評價體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金充分使用于基本公共服務領域。

　　完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，進一步緩解基層困難和創(chuàng)新公共服務機制。按照激勵與約束相結(jié)合、以獎代補的原則，在增加財政獎補項目和資金規(guī)模的基礎上，進一步完善財政獎勵補助政策，更好地調(diào)動地方政府和財政支農(nóng)、節(jié)支、精簡機構(gòu)的潛力和積極性。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結(jié)合新農(nóng)村建設中的縣鄉(xiāng)綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進一步緩解基層困難，在切實體現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配、以事權(quán)定財力、以責任定財力、財力支出向基層傾斜原則的同時，積極推進農(nóng)村公共服務由“花錢養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事（政府采購）”的制度創(chuàng)新，切實加強和優(yōu)化基層基本公共服務的財政保障。

　　改革公共收入制度這一領域制度創(chuàng)新的出發(fā)點，是重在以公共收入制度改革推進政府職能轉(zhuǎn)變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值、追求流轉(zhuǎn)稅收增長的扭曲式激勵機制。只有使地方政府職能的重點和其支柱性財源的培養(yǎng)相互吻合并形成良性循環(huán)，才能適應政府職能和財政職能調(diào)整的導向，從內(nèi)在動力機制上消除其擴大投資、辦企業(yè)的利益沖動和僅著眼于短期從土地一級市場獲取收入的扭曲式“土地財政”依賴，內(nèi)生地使地方政府行為納入科學發(fā)展觀的軌道。同時，為了從根本上改變政府充當?shù)胤浇?jīng)濟活動主角的不正常狀況，必須從財力相關制度規(guī)范上切斷不規(guī)范政府行為發(fā)生的源頭。其要點包括：

　　調(diào)整流轉(zhuǎn)稅稅率和結(jié)構(gòu)，適當降低流轉(zhuǎn)稅在整個稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產(chǎn)型增值稅（即對企業(yè)新購進固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業(yè)抵扣投資所建廠房及新購進機器設備所含稅款）的步伐；其次是適當擴大消費稅征稅范圍，將部分對環(huán)境影響較大的產(chǎn)品和高檔消費品納入征稅范圍，完善消費稅稅率結(jié)構(gòu)，引導生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

　　開征物業(yè)稅（不動產(chǎn)稅），將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過試點取得經(jīng)驗，在清理整頓房地產(chǎn)收費的基礎上，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種（包括外資企業(yè)房地產(chǎn)稅），建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，把其稅基放在不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)。

　　強化政府非稅收入的預算管理和征收管理。首先要大力推進綜合預算改革，將政府性的收入全部納入預算管理，預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，透明地接受人大和公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)真正嚴格的硬預算約束。與此相應，要加強政府非稅收入的征收管理，實質(zhì)性貫徹“收支兩條線”原則，完善“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征收模式，保證政策法規(guī)規(guī)定的各項非稅收入應收盡收，及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。

　　規(guī)范土地收入管理。嚴格按照2006年9月《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》要求，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。在適當時機，提高土地出讓收入的統(tǒng)籌管理級次，調(diào)高中央和省級財政分成比例，建立全國土地收益儲備基金，專項用于中長期的國土開發(fā)、整治等開支和穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民的長期生產(chǎn)、生活問題。要切實貫徹土地“占補平衡”政策，遏制當屆地方政府的“賣地沖動”，避免“寅吃卯糧”。未來應該通過出臺物業(yè)稅等措施，厘清土地租、稅、費的關系，適當?shù)恋爻鲎尳鸬牡匚弧?/p>

　　構(gòu)建與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會相配套的稅費規(guī)范按照國家“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的主體功能區(qū)理念，需要配套制定相應的財政政策，綜合實施激勵與約束并重的稅收、收費政策，適當集中和再分配一部分經(jīng)濟利益，促進資源節(jié)約、環(huán)境友好導向和行為。現(xiàn)階段，可行的舉措包括：

　　改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)（礦業(yè)權(quán)）的價、稅、費制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價格形成機制。同時應將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。

　　發(fā)展建立以資源儲量和級差收益為基礎的礦產(chǎn)資源補償費征收辦法。要改進礦產(chǎn)資源稅費的計征方式，在有條件的礦山將現(xiàn)行按產(chǎn)量計征辦法改為按儲量計征辦法，或按資源回采率和環(huán)境修復率確定不同的稅收標準，以促進資源開采率、回采率的提高。另外，應將目前的礦產(chǎn)資源補償費從量定額征收改為從價征收；還可根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的級差收益，實行差別化的稅率和收費標準。

　　應當考慮從資源產(chǎn)品價格中適當提取礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境修復基金。?？顚Ｓ糜诎踩a(chǎn)、防范事故、環(huán)境恢復和資源枯竭時的連片改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　擴大資源稅的征收范圍。將沒有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現(xiàn)有的某些資源性收費并入資源稅。

　　合理調(diào)整礦產(chǎn)資源稅和資源補償費在中央和地方之間的分配方法。適當增加資源稅中央分享部分，以利中央有財力實施跨省區(qū)的國土整治規(guī)劃和資源合理開發(fā)方案。

　　改進生態(tài)環(huán)境管理制度和稅收體系。推行排污權(quán)交易制度，同時改進生態(tài)補償收費制度，實施有利于資源節(jié)約利用和污染物減排的價格機制以及有效的懲罰措施。在相關稅收優(yōu)惠政策上，實施“綠色導向激勵”，鼓勵投資、生產(chǎn)和消費等不同環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)、節(jié)能降耗減排、廢棄物循環(huán)利用行為。積極研究開征環(huán)境保護稅種的可行性方案。

　　支持和鼓勵創(chuàng)新型國家建設和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設在中國解決經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題，必須走建設創(chuàng)新型國家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動作用。因此，財政政策設計上，對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的支持應當緊密結(jié)合推動創(chuàng)新型國家建設，增強自主創(chuàng)新能力。針對當前我國企業(yè)研發(fā)資金投入不夠、創(chuàng)新水平低的實際，要特別著力把企業(yè)，包括大量中小企業(yè)鍛造成為研究開發(fā)投入的主體、技術(shù)創(chuàng)新活動的主體和創(chuàng)新成果應用的主體，同時促進產(chǎn)、學、研的聯(lián)合開發(fā)。

　　財政支出方面。一是在創(chuàng)新產(chǎn)品建設上，應為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持；業(yè)已成立并運行了數(shù)年的國家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴大規(guī)模，改進管理，更多運用乘數(shù)效應較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導向的風險創(chuàng)業(yè)基金的“母基金”。

　　積極改進和健全知識產(chǎn)權(quán)的保護制度。通過實施政府支持性采購政策（包括首購政策），扶持自主知識產(chǎn)權(quán)的市場化應用和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

　　稅收方面要制定、改進和完善激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著力點應適度前移，力求針對企業(yè)或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，總體而言，對于事關國計民生、國家安全的核心技術(shù)，重大創(chuàng)新項目（重大專項），以及具有全局性、帶動性的關鍵共性技術(shù)，如能源、水資源和環(huán)境保護技術(shù)，航天航空和海洋技術(shù)，基礎科學和前沿技術(shù)等，應作為財政支持發(fā)展的重點領域和方向。對于有良好市場前景的技術(shù)，如裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)領域的系統(tǒng)設計技術(shù)、控制技術(shù)與關鍵總成技術(shù)等，應主要依靠市場機制，作為企業(yè)攻關和發(fā)展的重點領域和方向。同時，對關系國家全局和戰(zhàn)略利益、企業(yè)難以獨立完成的大型技術(shù)裝備項目，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動過程中，各級政府財政應根據(jù)其財力大小和技術(shù)、儲備狀況，選擇一定的領域和方向，有重點、有目標、分步驟地量力而行，并與開發(fā)性金融、商業(yè)性金融資金等積極形成合力，充分借助市場機制配置資源的基礎作用和高效管理機制。