一、當(dāng)前我國社會保障費(fèi)改稅的基本思路

　　（一）社會保障體制改革的一般思路。

　　完善社會保障制度在“十五”計劃中單獨(dú)列項(xiàng)，表明未來5年中國建立獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會保障體系的步伐將比原來預(yù)期更快一些。正在建立的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。其核心是社會保險，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等各項(xiàng)制度。

　　社會保障的制度選擇是一個很大的題目，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在這方面有不同的觀點(diǎn)，概括起來主要有三種看法：一種是主張實(shí)行完全現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度；另一種是主張實(shí)行徹底的個人賬戶積累制度；第三種是主張實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對第一種主張的批評是它難以應(yīng)對人口老齡化的危機(jī)；對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟(jì)；對第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個人責(zé)任心，提高繳費(fèi)積極性以及提高儲蓄率等作用；同時還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點(diǎn)。因此這是一種比較理想的模式，目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革，我國也最終選擇了這種社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式。

　　建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)?；I集社會保障資金的方式主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶；二是征收社會保障稅。前者實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲蓄；后者常見于實(shí)行政府提供保障模式的國家，其特點(diǎn)是：社會保障稅由專門的管理機(jī)構(gòu)（如稅務(wù)機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國家預(yù)算，實(shí)行“專稅專用”，超支部分由財政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞。經(jīng)過慎重研究，我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費(fèi)辦法。

　　（二）社會保障稅稅制要素的設(shè)想。

　　根據(jù)社會保障體制改革的一般思路，我國社會保障的籌資方式是以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式為基礎(chǔ)開征社會保障稅。關(guān)于建立社會保障稅稅制的設(shè)想，有眾多不同的觀點(diǎn)，但經(jīng)過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點(diǎn)：（1）社會保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定。社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應(yīng)當(dāng)是全體社會成員，不應(yīng)分城市和農(nóng)村，不應(yīng)分部門和行業(yè)，也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)。然而，我國當(dāng)前的基本國情決定了農(nóng)民作為社會保障稅的納稅義務(wù)人顯然不現(xiàn)實(shí)；國家公務(wù)員的性質(zhì)決定了其社會保障與其他從業(yè)人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務(wù)人。所以，社會保障稅的納稅人在現(xiàn)階段應(yīng)定位在包括城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位的職工和個體工商戶等。（2）社會保障稅稅基的確定。社會保障稅應(yīng)由企事業(yè)單位和職工個人共同繳納，企事業(yè)單位按支付給職工的工資總額計征，職工個人則按其從企事業(yè)單位取得的工資收入計征，個體工商戶原則上可按企事業(yè)單位及其職工個人繳納的平均水平核定征收。（3）社會保障稅的稅目和稅率的確定?？梢韵仍O(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險這三個項(xiàng)目，以后視情況再增加其他必需的稅目。社會保障稅按比例稅率計征，可由國家規(guī)定彈性幅度比例稅率，各?。ㄊ?、區(qū)）按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、職工收入狀況等，在規(guī)定的幅度內(nèi)具體確定稅率。如養(yǎng)老保險的綜合稅率可在25％——30％之間確定，個人負(fù)擔(dān)部分可在5％——10％之間確定。（4）社會保障稅的征收和運(yùn)營管理。我國省級統(tǒng)籌的社會保障體系，決定了社會保障稅至少在當(dāng)前只能作為地方稅稅種，地稅部門負(fù)責(zé)依率征收，同時向社會保障業(yè)務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)提供投保人納稅清單，以便于登記統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶；社會保障業(yè)務(wù)運(yùn)營部門主要負(fù)責(zé)基金日常經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)服務(wù)工作；財政部門負(fù)責(zé)編制社會保障預(yù)算，監(jiān)督保障基金的運(yùn)營使用。

　　二、社會保障費(fèi)改稅前景預(yù)測

　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ腺M(fèi)改稅將帶來的積極變化。

　　1.社?；鸬恼骼U率明顯提高。過去社會保障資金由不同部門分別征收，缺乏資金籌集的強(qiáng)制性，且征繳制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收方法多樣，征收效果也不理想。以安徽省為例，1995——1997年，由安徽省勞動部門采用差額繳撥方式征收基本養(yǎng)老保險費(fèi)，征繳率僅為87％、84％和78％。從1998年8月起，安徽省將基本養(yǎng)老保險費(fèi)劃歸地稅機(jī)關(guān)征收，由于征收剛性的加強(qiáng)，社?；鹫骼U率明顯提高，1999年征收養(yǎng)老保險費(fèi)30.2億元，征繳率達(dá)95％，2000年上半年征收17億元，征繳率達(dá)95％以上。同安徽省一樣，全國各地凡由地稅機(jī)關(guān)征收社?；鸬氖∈?，均有較高的征繳率，如武漢市是全國較早（1995年3月）將養(yǎng)老保險費(fèi)納入地稅機(jī)關(guān)征收的地區(qū)，從1995年至2000年，其平均征繳率超過94％，明顯高于其他未將養(yǎng)老保險費(fèi)納入地稅機(jī)關(guān)征收的地區(qū)。

　　當(dāng)前由地稅機(jī)關(guān)征收社會保障費(fèi)僅是開征社會保障稅的一種準(zhǔn)備，其實(shí)質(zhì)仍然停留在“代征”的性質(zhì)上，因此從以上數(shù)據(jù)還不能完全推測開征社會保障稅后的征繳率情況。但毫無疑問的是，開征社會保障稅后，地稅機(jī)關(guān)征收社保基金的征收主體地位更明確，執(zhí)法剛性更強(qiáng)，社?；鹫骼U率將超過當(dāng)前“代征”社保費(fèi)的情形。

　　2.社保基金的征收成本明顯降低。開征社會保障稅可以利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)和人力、物力進(jìn)行征管，不必另外組建征收隊(duì)伍，將大大降低征收成本，提高社?；鸬幕I資效率。一是社會保障稅的征繳范圍、計稅依據(jù)等與企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅收有較一致的方面，且稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況有較深入的了解，除必要的票據(jù)印制和管理費(fèi)用等成本外，可以大大削減人力、物力支出；二是稅務(wù)機(jī)關(guān)有著嚴(yán)格的管理機(jī)制和較為完善和征管手段、方式、方法，便于規(guī)模化、集約化管理，而規(guī)模越大、集約化越高則相對成本越低，這是一條基本的成本管理法則。從當(dāng)前地稅機(jī)關(guān)征收社會保障費(fèi)的征收成本來看，一方面可與過去社保部門的征收成本對比，另一方面也可推測將來開征社會保障稅的征收成本。1999年，安徽省地稅機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險費(fèi)征收成本大約在1500萬元左右，而過去勞動部門從當(dāng)年征收的養(yǎng)老保險費(fèi)中按3％的比例提取管理費(fèi)大約為6000萬元，僅此一項(xiàng)，征收成本降低4500萬元左右?？梢灶A(yù)見的是，開征社會保障稅全國范圍降低的征收成本每年應(yīng)該以數(shù)十億元計。

　　3.社會保障稅將成為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。當(dāng)前政府所采取的社會保障臨時性措施尚構(gòu)不成一種制度保證。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1998年全國下崗職工已達(dá)1070萬人，其中600萬人需再就業(yè)，加上登記失業(yè)人數(shù)620萬人，共有1220萬人沒有工作。對于如何維持這些人的生活和解決再就業(yè)，中國政府采取了有力的臨時性措施，一是按企業(yè)、社會、財政各承擔(dān)1／3的原則籌集資金，以國有企業(yè)為依托成立了下崗職工的“再就業(yè)服務(wù)中心”，來解決下崗職工的生活和再就業(yè)困難；二是當(dāng)企業(yè)解決不了退休人員生活保障的時候，由政府來擔(dān)任“最后出場人”。1998年以來，中央財政每年拿出100多億元，用來保證下崗職工按時領(lǐng)到基本生活費(fèi)，退休人員按時、足額領(lǐng)到養(yǎng)老金。國內(nèi)許多學(xué)者對這種臨時性措施持懷疑態(tài)度。其一，如果總是把失業(yè)問題放在企業(yè)的“再就業(yè)服務(wù)中心”，不僅國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)減不下來，勞動力的可流動性也無法解決，況且目前政府所拿出的資金，也就能支撐每年100多萬人的保險金發(fā)放，再涌入大量下崗職工恐怕難以承受；其二，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老措施說是一種“社會保障”，但大多數(shù)還是以企業(yè)為載體，缺乏社會共濟(jì)的養(yǎng)老機(jī)制。

　　社會保障稅將成為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。首先，社會保障稅的最大特點(diǎn)是社會化，它將“企業(yè)人，，轉(zhuǎn)化成”社會人“，將職工保障責(zé)任由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會保障體系。所謂”社會保障“就是改變小團(tuán)體保障，對于中國來說就是改變企業(yè)保障，保障體系只有獨(dú)立于企業(yè)之外，才可能具有社會共濟(jì)的性質(zhì)。對國有經(jīng)濟(jì)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整，所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相伴而行。社會保障的”社會化“調(diào)整的是國有企業(yè)與職工的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上也就是一種勞動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，社會保障稅在經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性，不僅僅是為了處理短期的支付危機(jī)，而且從制度設(shè)計上為解決經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的長期資金平衡問題提供了保證。

　　4.社會保障稅作為社會經(jīng)濟(jì)生活的利好消息將刺激消費(fèi)需求。社會保障基金的征收形式，由收費(fèi)改為征稅，不僅僅是簡單的形式轉(zhuǎn)移，對整個社會經(jīng)濟(jì)生活都是一個巨大的利好消息。人們的消費(fèi)需求有著天然的層次性，安全需要是最低層次的需要，如果這個層次的需要得不到滿足，其他需求只能是奢談?，F(xiàn)在我國的個人存款高達(dá)7萬億元，人們緊守個人存款這道“最后防線”不松，原因就在于此。解開需求不足這個結(jié)，關(guān)鍵是給消費(fèi)者一種安全感。經(jīng)濟(jì)低迷、機(jī)構(gòu)改革、下崗分流，許多人對預(yù)期收入心中沒底；同時，個人預(yù)期支出明顯增加，醫(yī)療費(fèi)、保險、住房、教育等都得切實(shí)考慮。建立強(qiáng)有力的社會保障體系，營造一個良好的消費(fèi)環(huán)境，不用“揚(yáng)鞭”，居民存款自會“出籠”。消費(fèi)是刺激經(jīng)濟(jì)增長的三大動力之一，而且是最終動力，消費(fèi)增長了，何愁經(jīng)濟(jì)不隨之增長。這種增長是一種生態(tài)增長，是以社會福利提高為基礎(chǔ)的增長，而非那種人為的以巨大的投資浪費(fèi)為代價的增長。

　　（二）社會保障費(fèi)改稅可能會出現(xiàn)的問題。

　　1.社會保障基金的財務(wù)危機(jī)日漸顯現(xiàn)。

　　（1）龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本。權(quán)威觀點(diǎn)認(rèn)為，隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本是兩個不同的概念。前者指現(xiàn)收現(xiàn)付制下參保人員所積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益，后者指根據(jù)特定轉(zhuǎn)軌目標(biāo)在當(dāng)期必須支付的那部分已顯性化的隱性債務(wù)，即“空賬”。這兩個數(shù)字究竟有多大？各種估計之間相差較遠(yuǎn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報告顯示，如果想把現(xiàn)有的個人賬戶做“實(shí)”，彌補(bǔ)現(xiàn)收現(xiàn)付制下對“老人”、“中人”的歷史欠賬，至少需2萬億元資金；轉(zhuǎn)制成本雖然是分年度支付的，但最高年份的支付額也將達(dá)3000億元。龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本將使我國社會保障基金的財務(wù)狀況呈現(xiàn)出“先天不足”。

　?。?）就業(yè)高峰和人口老齡化。“十五”期間我國新增勞動力500萬到600萬人，新生勞動力供給總量將升到4650萬人的峰值。與此同時，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力已達(dá)1.5億人以上，“十五”期間需轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力4000萬人。就業(yè)高峰的到來，使勞動力的供給與需求不可避免地出現(xiàn)矛盾，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率將維持在一個較高的水平，“十五”規(guī)劃要把城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5％以內(nèi)，而未來十年中國的城鎮(zhèn)失業(yè)率實(shí)際可能保持在10％左右。就業(yè)高峰所帶來的高失業(yè)率，將使失業(yè)保險資金的支付面臨較大的壓力。

　　由于實(shí)行獨(dú)生子女政策，我國人口的老齡化過程迅速加快。據(jù)預(yù)測，2005年我國60歲以上人口將占全部人口的10.5％，至2050年我國60歲以上人口占全部人口的比例將上升到28％。同時，企業(yè)離退休職工的人均壽命（通常指職工離退休至死亡之間的平均壽命）將由現(xiàn)在的10年延長到15——20年。人口老齡化趨勢的加劇，使我們不得不面臨1個勞動者養(yǎng)活6個老人的局面，社會養(yǎng)老資金的支付同樣面臨沉重的壓力?？梢哉f，人口老齡化是影響社會保障基金財務(wù)危機(jī)的主要因素。

　?。?）逐年加大的資金收支缺口。繳費(fèi)人數(shù)將呈逐年下降的趨勢。一是由于技術(shù)進(jìn)步的加快，造成“機(jī)器排擠工人”，用工人數(shù)逐年下降，繳費(fèi)人數(shù)隨之下降；二是企業(yè)改制、破產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效益下滑成為繳費(fèi)人數(shù)下降的一個重要因素；三是私營企業(yè)和個體工商戶以及自由職業(yè)者參保積極性不高，社會保險的擴(kuò)面工作進(jìn)展緩慢。

　　資金支出將急劇增加。隨著離退休人員的日益增多和離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會保障資金支出將越來越大，據(jù)預(yù)測，到2020年，我國離退休人員將超過7000萬人，養(yǎng)老費(fèi)用支出將超過8000億元。

　　2.偏高的初始保障水平將使社會保障制度的運(yùn)行騎虎難下。劍橋大學(xué)管理學(xué)院學(xué)術(shù)主任查爾德教授認(rèn)為，在建立社會保障體制時一定要注意設(shè)計一個花費(fèi)不是太高的體系。在確定社會保障水平的基線時，一定要謹(jǐn)慎，因?yàn)樯鐣Ｕ嫌幸粋€重要特點(diǎn)，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，那就只會上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實(shí)和設(shè)計思路來看，我國的初始保障基線偏高，不僅不符合我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且將使日后社會保障制度的運(yùn)行騎虎難下。這個問題突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一是社會保險的繳費(fèi)率偏高。我國社會保險（包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險）的繳費(fèi)率各地略有差別，但一般均已達(dá)到40％左右，據(jù)調(diào)查，武漢市的綜合繳費(fèi)率為42％。如果再加上住房公積金，繳費(fèi)率將接近50％，這一繳費(fèi)水平已超過世界發(fā)達(dá)國家社會保險的繳費(fèi)率（世界上社會保險繳費(fèi)率最高的是瑞典，為42.9％）。如此高的費(fèi)率加重了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，特別是企業(yè)不堪重負(fù)。我國現(xiàn)在的社會保險費(fèi)率是今后社會保障稅稅率的基礎(chǔ)，現(xiàn)在初始費(fèi)率偏高，今后初始稅率降下來就會較困難。

　　二是工資替代率水平偏高。美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國的養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區(qū)甚至高達(dá)100％以上。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負(fù)擔(dān)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這幾個國家，這無疑是不合理的。問題是，社會保障稅開征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因?yàn)楦＠峙溆袘T性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會遭到受益者的反對。如此，在未來一定的時間里，政府不得不以較高的福利分配成本來維持社會的穩(wěn)定。

　　3.社會保障制度的固態(tài)化和低覆蓋，將嚴(yán)重阻礙我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。社會保障的固態(tài)化是指政府及國有企事業(yè)單位職工的社會保障，不能隨著受保障主體的流動而流動，受保障主體只有在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，才能享有失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障，一旦離開政府及國有企事業(yè)單位而到非國有企業(yè)就業(yè)，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。社會保障在未來一定時期的固態(tài)化，不利于人才的流動和優(yōu)化配置，這與市場經(jīng)濟(jì)的要求是背道而馳的，將嚴(yán)重阻礙我國以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革。

　　社會保障的覆蓋面已經(jīng)包含了城鎮(zhèn)國有、集體、涉外企業(yè)，我們正致力于將城鎮(zhèn)私營企業(yè)及自由職業(yè)者納入社會保障體系。即便如此，社會保障依然表現(xiàn)為嚴(yán)重的低覆蓋性，這種低覆蓋性主要體現(xiàn)在兩個方面。一是社會保障不覆蓋國家公務(wù)員。二是農(nóng)村社會保障體系缺位。

　　4.社會保障資金的征集困難重重。

　?。?）工資收入管理的不規(guī)范，使社會保障資金的收繳嚴(yán)重失真。資料顯示，作為職工繳費(fèi)基數(shù)的繳費(fèi)工資與其實(shí)際工資相差較大，如1999年廣東省企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費(fèi)工資僅占實(shí)際工資總額的70％；世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)職工1994年的養(yǎng)老金實(shí)際繳費(fèi)率為13％，而當(dāng)年名義繳費(fèi)率為23.5％，高于國際上大約20％的平均水平。據(jù)我們調(diào)查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費(fèi)工資為313元，沙洋縣人均月繳費(fèi)工資為300元，均大大低于人均月實(shí)際工資。繳費(fèi)工資的失真，意味著稅基的失真，開征社會保障稅后的稅基核實(shí)問題，將是社會保障資金征集的困難之一。

　?。?）社會保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，使社會保障稅的納稅人界定不清。我國社會保障資金的征收主體將沿著“社會保障部門收費(fèi)——稅務(wù)部門收費(fèi)——稅務(wù)部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過程中，由于社會保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)納稅人的流失。

　?。?）社會保障費(fèi)拖欠現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。由于經(jīng)濟(jì)效益下滑等因素，全國社會保障費(fèi)欠費(fèi)情況相當(dāng)嚴(yán)重，1998年全國企業(yè)欠繳318億元，1999年欠繳388億元，2000年欠繳超過400億元。安徽省2001年各企業(yè)共欠基本養(yǎng)老保險費(fèi)72708萬元，其中欠50萬元以上的419家，欠500萬元以上的16家，欠費(fèi)企業(yè)中，國有企業(yè)占了大頭。社會保障費(fèi)沒有征收，就沒有管理，更談不上使用，而社會保障費(fèi)拖欠現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，使社會保障費(fèi)（稅）的征收越發(fā)艱難。

　　5.社會保障資金難以保值增值。社會保障本質(zhì)上應(yīng)是一種未來保障，社會保障資金只有保值增值才能符合社會保障本質(zhì)。由于大部分地方特別是老工業(yè)基地，當(dāng)期負(fù)擔(dān)較重，當(dāng)月征收的社會保障資金還不足以保證支出，根本沒有資金積累，談不上保值增值；一些地方雖有部分資金的滾動積累，可這些為數(shù)不多的資金結(jié)余，按現(xiàn)行規(guī)定只能用于購買債券或存入銀行，增值十分有限。有人批評目前我國社會保值基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強(qiáng)調(diào)資金的安全性，而忽視了資金的贏利性。但從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會保障基金的投資必須同時兼顧安全性、贏利性和流動性，絕不可顧此失彼，而基于社會保障基金的特性，對資金的安全要求更高。的確，社會保障基金入市是資本市場發(fā)展和社會保障基金保值增值的共同需要，但必須選擇一個適當(dāng)?shù)?、成熟的時機(jī)，目前諸多方面的因素表明，現(xiàn)在社會保障基金入市的時機(jī)尚不成熟。

　　三、社會保障費(fèi)改稅的相關(guān)策略

　　（一）積極避免社會保障基金財務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

　　1.減持國有股。目前理論界和管理層均已就此觀點(diǎn)達(dá)成共識，爭論的焦點(diǎn)在于國有股減持的規(guī)模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60％左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時賣出，則可套現(xiàn)一大筆資金，用于補(bǔ)充社?；稹Ｄ壳昂芏嗳藫?dān)心的是國有股減持會對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔(dān)心是沒有必要的。首先，國有股減持僅僅是補(bǔ)充社?；鸬亩喾N途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數(shù)量，等資本市場規(guī)模擴(kuò)大、市場承受能力增強(qiáng)后，再逐步增加減持的數(shù)量；其次，政府可以規(guī)定將國有股減持的所得大部分轉(zhuǎn)為社?；?，再逐步放寬社?；鹑胧械南拗疲@樣從股市套現(xiàn)的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當(dāng)，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時，社?；鸬膶?shí)力則會不斷壯大。

　　2.變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。根據(jù)財政部統(tǒng)計，1999年我國全部國有資產(chǎn)總量為90964.2億元，其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)來消化轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。

　　3.調(diào)整國家財政支出結(jié)構(gòu)。該方法操作簡單，但由于我國長期實(shí)行赤字財政，財政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉(zhuǎn)制成本消化的補(bǔ)充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財政收入統(tǒng)一切塊，如10％，永久性地納入社?；稹?/p>

　　4.發(fā)行特種長期國債。這種債券期限可定長一些，以便能將債務(wù)負(fù)擔(dān)分散在今后二三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發(fā)行數(shù)量及期限必須經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密測算，即要考慮養(yǎng)老金欠賬的多少，又要考慮政府未來的償還能力。

　　5.征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社保基金。政府可考慮征收遺產(chǎn)稅、奢侈消費(fèi)稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收劃出一定比例，用于補(bǔ)充社?；?。

　　6.通過發(fā)行福利彩票籌集資金來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補(bǔ)充社?；稹８＠势本哂袕?qiáng)大的社會集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發(fā)行福利彩票來籌資金，只要運(yùn)作得當(dāng)，也完全可以成為消化轉(zhuǎn)制成本的一種方式。

　　（二）適度降低初始保障基線。

　　1.適度降低社會保險繳費(fèi)率。繳費(fèi)率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平。可以考慮的是，將現(xiàn)行的社會保險繳費(fèi)率適當(dāng)降低，如由40％左右下調(diào)到35％左右，這樣，社會保障稅剛開征時，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項(xiàng)目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會保險繳費(fèi)率的同時，必須要適度擴(kuò)大社會保障的覆蓋面。因?yàn)閱渭兘档屠U費(fèi)率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴(kuò)大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進(jìn)城市的青年農(nóng)民納入征稅范疇，推進(jìn)城市化進(jìn)程。否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機(jī)，作為基金償付的最后擔(dān)保人，甚至還將面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險。

　　2.適度降低工資替代率水平。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障“激勵與保護(hù)相統(tǒng)一”的原則，應(yīng)將養(yǎng)老金工資替代率水平由當(dāng)前的90％左右降低到繳費(fèi)工資的60％左右。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，再逐步把已經(jīng)降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規(guī)律的。

　?。ㄈ┙⒘鲃有院蛷V覆蓋的社會保障制度。

　　1.增強(qiáng)社會保障的流動性。人才的流動和優(yōu)化配置，是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。流動性的增強(qiáng)，意味著保障主體不管是在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，還是在非國有企業(yè)就業(yè)，均享有失業(yè)、醫(yī)療、退休等社會保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯(lián)結(jié)在一起，保障基金隨著受保障主體流動而流動。這就要求社會保障號、信用號、身份證號三號合一，否則就難以從制度上和技術(shù)上建立流動性很強(qiáng)的社會保障。

　　2.增強(qiáng)社會保障的廣覆蓋性。一要將國家公務(wù)員作為社會保障稅的納稅人。既讓國家公務(wù)員拿出工資的一部分，為社會互濟(jì)增添力量，又讓國家公務(wù)員在機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革中能夠承受待崗、失業(yè)和養(yǎng)老的風(fēng)險。同時，廣覆蓋與流動性是相互作用、相互影響的，沒有廣覆蓋，流動性的鏈條就會中斷；沒有流動性，廣覆蓋就難以充分發(fā)揮活力。二要建立農(nóng)村社會保障體系。根據(jù)我國農(nóng)村幅員廣闊、地區(qū)差異很大的實(shí)際，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加進(jìn)來是不可能的，農(nóng)村社會保障體系必須是多元化的，除探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老保障制度以外，還可建立承包土地轉(zhuǎn)讓制度、儲蓄互助會等多種形式，同時充實(shí)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的資金來源，使農(nóng)村五保制度真正做到名實(shí)相符。

　　（四）夯實(shí)社會保障資金的征管基礎(chǔ)。

　　一要加大清理、催繳拖欠社會保障費(fèi)的力度。欠費(fèi)問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強(qiáng)硬、征收渠道通暢、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢，進(jìn)一步增強(qiáng)社會保險籌資的強(qiáng)制性。對于欠費(fèi)數(shù)量大、欠費(fèi)時間長的典型企業(yè)，采取新聞曝光等多種形式，并適當(dāng)采用稅收保全與強(qiáng)制執(zhí)行措施，力求將欠費(fèi)降低到最低限度，為社會保障“費(fèi)改稅”打下良好基礎(chǔ)。

　　二要核實(shí)稅基。核實(shí)企業(yè)職工的繳費(fèi)工資，減少繳費(fèi)工資與實(shí)際工資之間的差距、名義繳費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)率之間的差距；核實(shí)非企業(yè)職工如個體經(jīng)營者的經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)，杜絕私營、個體經(jīng)營者瞞報、少報經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象。

　　三要搞好稅源監(jiān)控。加強(qiáng)稅務(wù)登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性，做好按人監(jiān)控的繳費(fèi)記錄；提高稅源監(jiān)控的技術(shù)手段，通過綜合稽查，從整體上改善稅源監(jiān)控效果。例如，社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個人所得稅稅基互補(bǔ)，納稅人為少繳社保稅有可能少報職工人數(shù)，為少繳企業(yè)所得稅又必須多報職工人數(shù)以擴(kuò)大扣除額。如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性，把二者綜合起來進(jìn)行稽核監(jiān)控，必然會取得良好效果。

　?。ㄎ澹駲C(jī)推動社會保障基金入市。

　　發(fā)達(dá)國家社會保障基金投資具有兩個明顯特點(diǎn)：一是投資渠道多元化，社會保障資金不僅投資于股票、政府債券、企業(yè)債券，還投資于存款、抵押貸款、不動產(chǎn)、外國資產(chǎn)等；二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美、英兩國，其養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到46％和53％。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，社會保障基金利用多種金融工具進(jìn)行投資（尤其是利用股票進(jìn)行投資）已是大勢所趨。因此，我國社會保障基金的投資渠道也必須進(jìn)行改革。改革的方向是：第一，要利用多種金融工具進(jìn)行多元化投資；第二，要允許社會保障基金入市，投資于股票。而社會保障基金入市，反過來又可促進(jìn)資本市場的發(fā)展，一方面社會保險基金規(guī)模大，可以滿足資本市場對資金的需求，解決其擴(kuò)容壓力；另一方面社會保險基金每年收入與支出的總量相對穩(wěn)定，不會有劇烈波動，因此可以在一定程度上削減資本市場上短線投機(jī)的沖擊，起到市場穩(wěn)定器的作用。可見，從法律上、證券市場上做好準(zhǔn)備，在兼顧社會保障基金的安全性、贏利性和流動性的基礎(chǔ)上，擇機(jī)而動，推動社會保障基金入市，是實(shí)現(xiàn)社會保障基金保值增值的有力手段。