財政、公平與效率原則是社會主義市場經(jīng)濟條件下的稅收原則，是我國制定稅收制度和政策的理論依據(jù)，是支配稅收制度、政策廢立和影響政策運行的指導(dǎo)思想。在農(nóng)村稅費改革實踐中，應(yīng)注意體現(xiàn)稅收原則，為保護農(nóng)民利益、促進農(nóng)村經(jīng)濟良性發(fā)展提供良好的環(huán)境。

　　一、財政原則

　　稅收的財政原則是指稅收應(yīng)能為國家財政提供穩(wěn)定充裕的財政收入來源?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟中，稅收的收入分配功能和調(diào)節(jié)經(jīng)濟功能越來越受到重視，但是，稅收仍然構(gòu)成財政收入的主要來源。因此，在設(shè)計稅制時，必須考慮稅種的聚財功能。

　　1.財政原則與農(nóng)業(yè)稅

　　從我國建國后的歷史來看，農(nóng)業(yè)稅在建國初期是國家財政的主要收入來源。當(dāng)時為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鼓勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，國家采取了輕稅、增產(chǎn)不增稅的政策。而且稅率和計稅常產(chǎn)一定就是幾十年，如安徽省的稅率和計稅常產(chǎn)是1963年確定的，一直沿用到1993年。稅率在一段時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定是有道理的，但是據(jù)以征稅的耕地常產(chǎn)則應(yīng)該隨著生產(chǎn)力水平的提高而適時調(diào)整。可是各地的計稅常產(chǎn)與稅率一起固定，這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)稅實際稅率隨產(chǎn)量增加而下降的結(jié)果。到1994年，全國平均實際農(nóng)業(yè)稅率為2.4%.于是出現(xiàn)了這樣一個問題：由于許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)仍很薄弱，農(nóng)業(yè)稅收入太少，鄉(xiāng)村財政無法運轉(zhuǎn)，在上級財政不給予支持的情況下，只好向農(nóng)民伸手?？梢哉f，農(nóng)業(yè)稅的聚財功能隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展日漸弱化，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未得到減輕，這與國家制定農(nóng)業(yè)稅率的初衷是相違背的。那么，是否應(yīng)該提高農(nóng)業(yè)稅稅率呢？筆者認(rèn)為需要綜合考慮。首先，在計劃經(jīng)濟時期，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差把農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉(zhuǎn)給工業(yè)，農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)稅率。而且，在如此長的時期內(nèi)農(nóng)民都擔(dān)負(fù)著扶持工業(yè)發(fā)展的重?fù)?dān)，又享受不到國家對城鎮(zhèn)居民的各種的補貼，幾乎沒有能力對農(nóng)業(yè)進行必要的投入，長期如此，為農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。隨著糧食流通體制改革的進行，國家逐漸理順糧食價格，使其與價值相符，農(nóng)民種糧的熱情剛剛有所恢復(fù)，不宜大幅度提高稅率。其次，我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然十分薄弱，尚未培養(yǎng)起抗拒風(fēng)險、自我保護的能力；而且，加入世貿(mào)組織后，農(nóng)業(yè)將要遭受的沖擊不容忽視，國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，增稅未免與此背道而馳。特別是1999年、2000年糧食價格走低，已經(jīng)嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，2001年剛剛有所好轉(zhuǎn)，一定要給農(nóng)民足夠長的恢復(fù)期，保證農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展。最后，廣大農(nóng)民已經(jīng)掌握了中央一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，增稅肯定會引起強烈的抵觸情緒，導(dǎo)致農(nóng)村社會動蕩，與中央保持穩(wěn)定的大局相對立。但這并不是說，農(nóng)業(yè)稅就應(yīng)維護不變，而是要與其他改革措施相配套，在適當(dāng)?shù)臅r機調(diào)整計稅常產(chǎn)，重新丈量土地，使得稅率真正落到實處。

　　2.財政原則與“三提五統(tǒng)”

　　目前理論界比較統(tǒng)一的認(rèn)識是：三提留的經(jīng)濟性質(zhì)有別于五統(tǒng)籌，村作為集體經(jīng)濟組織向農(nóng)民收取一定的“三提留”資金，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部集體與個體農(nóng)民之間的分配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得占用，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為提供本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共產(chǎn)品的資金來源，可以由農(nóng)村社會公益事業(yè)稅來代替其地位。安徽省以及河南省幾個縣的做法是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動工和義務(wù)工，改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)部的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留。改革試點的實際情況是，新的農(nóng)村稅費征收辦法帶來了多方面的問題，最為突出的包括：（1）縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化，表現(xiàn)為收支缺口較大，同時農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓(xùn)練等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，增加了財政的困難。（2）基礎(chǔ)教育投入存在缺口。（3）村級公共職能的運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足，“一事一議”難以操作。（4）鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解難度大。（5）逐步取消“兩工”雖然有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但也造成了諸多不便和新的矛盾。（6）五保戶供養(yǎng)難以解決。從這些問題中可以看出，改革之后的農(nóng)村稅費無法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉(zhuǎn)，而村作為集體經(jīng)濟組織也難以發(fā)揮作用。這一方面有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠的原因，但更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了過多的事權(quán)，但卻沒有相應(yīng)的財權(quán)，于是出現(xiàn)了入不敷出的局面。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、個別地方干部吃喝之風(fēng)盛行也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的原因之一。所以，不能為彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口而增加收費，而應(yīng)通過增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，將本來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)變?yōu)橛筛骷壒餐袚?dān)（根據(jù)各種公共品的受益范圍確定由哪幾級財政負(fù)擔(dān)），將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從困境中解脫出來。同時，必須精簡機構(gòu)，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政開支。

　　二、公平原則

　　如何處理公平與效率的關(guān)系是任何分配政策都無法回避的問題，農(nóng)村稅費改革也是如此。在我國各種自然人納稅人中，農(nóng)民是一個比較特殊的群體，表現(xiàn)在：第一，人數(shù)眾多，八億多農(nóng)民構(gòu)成了世界之最；第二，與其他自然人納稅人相比，農(nóng)民直接向國家交納農(nóng)業(yè)稅，納稅觀念較強，而城鎮(zhèn)中由于工商稅收構(gòu)成主要稅收收入，來自個人的部分很少，再加上個人所得稅漏管漏征嚴(yán)重，造成了大部分城鎮(zhèn)居民納稅意識淡薄。農(nóng)民納稅人人數(shù)多、納稅觀念強的特點，決定了在處理農(nóng)業(yè)、農(nóng)村分配關(guān)系時必須把公平放在首要的位置。目前，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)不公主要表現(xiàn)在兩方面：第一，農(nóng)民承擔(dān)了超出其受益范圍的公共服務(wù)成本，也就是說，交了錢，卻未享受到應(yīng)有的服務(wù)；第二，農(nóng)民之間負(fù)擔(dān)不公平，存在著苦樂不均的現(xiàn)象。

　　1.城鄉(xiāng)之間的負(fù)擔(dān)不公

　　正如前文所述，建國以來農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉(zhuǎn)移到工業(yè)中去，農(nóng)民為工業(yè)的發(fā)展做出了貢獻，但從工業(yè)發(fā)展乃至整個社會進步中獲得的收益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)人口。城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的逐漸擴大便是城鄉(xiāng)之間負(fù)擔(dān)不公的表現(xiàn)之一。農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要用于農(nóng)村教育、計劃生育、五保戶供養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、民兵訓(xùn)練等公共服務(wù)的提供。2000年安徽省取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌，四川省雙流縣則保留了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。但是，無論是否保留鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)并未減少，原來以三提五統(tǒng)為資金支持的事業(yè)還要辦下去，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的狀況愈加嚴(yán)重。其原因并不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入太少，而在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了過多的事權(quán)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所提供的公共服務(wù)的受益范圍超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是全國受益，尤為突出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了幾乎全部的農(nóng)村教育支出，這顯然是不公平的。在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村教育支出主要是用于基礎(chǔ)教育，即中小學(xué)教育，而不同層次的教育其效益的外溢程度是不同的，基礎(chǔ)教育的外溢性最強，是全國性公共產(chǎn)品。在農(nóng)村接受基礎(chǔ)教育并不代表今后就要在農(nóng)村就業(yè)，現(xiàn)實情況是許多農(nóng)家子弟通過升學(xué)進入城市，不再服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，農(nóng)村基本上得不到回報。也就是說，農(nóng)村承擔(dān)了城市勞動力的教育成本，這顯然是不合理的。從全國教育經(jīng)費支出來看，1997年農(nóng)村小學(xué)生人數(shù)占全國小學(xué)在校生的69.7%，但只獲得60.5%的財政性教育經(jīng)費；農(nóng)村初中學(xué)生人數(shù)占全國初中在校生的56.7%，只獲得了48.7%的財政性教育經(jīng)費。另一方面，農(nóng)村公辦、民辦教師的工資支出占鄉(xiāng)財政支出的比重在有些地區(qū)占到50%甚至還要多，而且越是落后的地區(qū)，比重越高。安徽省一項三縣十鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查表明，教師工資占全部財政供養(yǎng)人員工資的比重平均為75.2%，最高達93.1%.基礎(chǔ)教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練都是全國性公共產(chǎn)品，并不專屬于某地方某部分居民的利益和事業(yè)，但這些事權(quán)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村負(fù)責(zé)。這無疑增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

　　2.農(nóng)民之間的負(fù)擔(dān)不公

　　2000年各地改革的方案不同，但均有不同程度的負(fù)擔(dān)不公的現(xiàn)象。四川省雙流縣改革試點的做法是“費隨稅走”，即按照農(nóng)民所繳納農(nóng)業(yè)稅的一定比例征收三提五統(tǒng)，稅費全部與土地掛鉤，所導(dǎo)致的問題是：種地農(nóng)民與不種地農(nóng)民稅負(fù)不公，不種地的農(nóng)民基本沒有負(fù)擔(dān)，而由種地的農(nóng)民承擔(dān)全部的三提五統(tǒng)；地域稅負(fù)不公，城郊農(nóng)民土地少、負(fù)擔(dān)輕，而邊遠(yuǎn)山區(qū)人均土地面積較多，負(fù)擔(dān)重。而邊遠(yuǎn)地區(qū)的各項條件本來就比城郊差，這樣只會擴大兩者之間的差距。以上是收費方面的不公，農(nóng)業(yè)稅征收方面則存在著“有地?zé)o稅”、“有稅無地”的現(xiàn)象。一是在核實農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積時，一些村組為了自身利益可能出現(xiàn)漏報、瞞報土地及新開墾耕地不上報等情況，造成計稅土地面積不實，形成“有地?zé)o稅”；二是因道路、農(nóng)田水利、公益事業(yè)等基本建設(shè)擠占沒有核減的計稅土地等原因，造成“有稅無地”。按“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，這部分稅賦會轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，據(jù)實征收成為空談。因此，核實田畝，合理確定常產(chǎn)和計稅面積，不僅是目前稅費改革急需進行的一項基礎(chǔ)工作，也可以為今后農(nóng)業(yè)稅的征收創(chuàng)造良好的條件。如果負(fù)擔(dān)不均的問題長期得不到解決，必然會引起農(nóng)民的不滿情緒，激發(fā)新的農(nóng)村社會矛盾，不利于共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)。由于農(nóng)村地域遼闊，各地情況差別很大，想找到一個適合所有地區(qū)的計征方法不太可能，必須根據(jù)各地實際，充分考慮各種因素。例如在糧食產(chǎn)區(qū)，可以采用費隨稅走的方法，對于那些承包土地少而以其他副業(yè)為主要收入來源的農(nóng)民，可考慮單獨制定一套方法，以區(qū)別對待。

　　三、效率原則

　　效率原則包含經(jīng)濟效率和行政效率兩方面。稅收的經(jīng)濟效率旨在考察稅收對社會資源配置和經(jīng)濟機制運行的影響狀況。稅收的行政效率旨在考察稅務(wù)行政管理方面的效率狀況。

　　1.行政效率與農(nóng)村稅費

　　稅收的行政效率主要決定于征收方式和計征的復(fù)雜程度。安徽省、河北省部分試點縣的做法是，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加（有的地方稱統(tǒng)籌費）折實征收，依率納糧；分為夏季和秋季兩次征收，如農(nóng)民自愿一次繳納，也可以在夏季征收完畢；稅入國庫，費歸鄉(xiāng)村。從安徽太和、河北正定的改革試點實踐情況看，這一辦法在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)受到農(nóng)民群眾和基層干部的歡迎。當(dāng)夏秋兩季征收時，農(nóng)民踴躍交糧，一般在十天左右就可完成任務(wù)。由于是無償繳納公糧，不需要向農(nóng)村收購點投放大量現(xiàn)金，既降低了費用，又減少“打白條”現(xiàn)象，真正做到農(nóng)民、干部、部門、政府各方面都滿意，征收成本大為降低。由此可見，改革后稅收的行政效率得到了顯著提高，應(yīng)繼續(xù)堅持。但是，我們應(yīng)注意到，農(nóng)業(yè)稅制建設(shè)的落后給農(nóng)業(yè)稅收的征管帶來了諸多不便。建國幾十年來，特別是黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟已發(fā)生了巨大的變化，由于法制建設(shè)落后，1958年的《農(nóng)業(yè)稅條例》已不再適應(yīng)農(nóng)業(yè)稅征管的需要，造成農(nóng)業(yè)稅收征管過程中法律依據(jù)不充分，依法治稅難度較大。在實際工作中，農(nóng)業(yè)稅的協(xié)稅護稅要么很難開展，要么就超出了法律賦予的權(quán)限，損害農(nóng)民的合法權(quán)益，違背了法律精神。因此，立法機關(guān)應(yīng)修訂針對農(nóng)業(yè)稅收的法規(guī)、規(guī)章，為農(nóng)業(yè)稅收的依法治稅提供充分的法律依據(jù)。

　　2.經(jīng)濟效率與農(nóng)村稅費

　　在商品經(jīng)濟社會中，越來越多的稅收采取貨幣征收的形式，而現(xiàn)行農(nóng)村稅費仍保留著實物征收的形式，這主要是由我國的國情和農(nóng)業(yè)稅費自身的特點決定的。首先，糧食既是一種經(jīng)濟物資，又是一種戰(zhàn)略性的儲備物資。為保證城鎮(zhèn)居民用糧、軍需用糧、救災(zāi)用糧及其必要的后備等，國家必須掌握充足的糧源。過去長期以來，在我國糧食狀況并不寬裕的情況下，國家采取糧食定購政策，基本滿足了社會各方面的糧食需求，促進了社會穩(wěn)定。實踐證明，糧食定購政策是控制糧源、調(diào)控糧食市場的一個重要途徑，不能輕易改變。通過農(nóng)民交公糧，既實現(xiàn)了農(nóng)民對國家的義務(wù)，又保證了國家穩(wěn)定獲取這一必備物資，可謂一舉兩得。更重要的是，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加（有的地方是三提五統(tǒng)）采取農(nóng)民交公糧的方式，可以促進糧食品種結(jié)構(gòu)和種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國的現(xiàn)實是，一方面，糧食出現(xiàn)賣難的情況，另一方面，我國糧食的人均消費水平遠(yuǎn)低于發(fā)達國家。造成這一看似矛盾的現(xiàn)象的根源是，糧食品種結(jié)構(gòu)不符合農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展的要求。在解決溫飽問題后，應(yīng)該著重發(fā)展畜牧業(yè)，開辟新的糧食消費增長點。具體地說，就是在保證全國人民的口糧供應(yīng)和儲備的基礎(chǔ)上，擴大飼料用糧的種植比重，同時，搞好“大農(nóng)業(yè)”的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，可適當(dāng)將一部分耕地改種優(yōu)質(zhì)牧草，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供充足的飼料供應(yīng)。農(nóng)業(yè)稅在這一方面大有作為。通過規(guī)定繳納公糧的品種和比重，可以引導(dǎo)農(nóng)民改變單一的種植結(jié)構(gòu)，向著多元化的方向發(fā)展。例如，規(guī)定公糧的一部分必須是符合人民群眾口味的優(yōu)質(zhì)口糧，另一部分必須是可作為飼料的玉米或者工業(yè)原料糧，這樣，既可提高糧食的消費水平，又為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了廣闊的市場。當(dāng)然，在規(guī)定具體的征收品種和比重時需審慎行事，充分考慮糧食流通體制的配套改革和加工業(yè)的配套建設(shè)，避免出現(xiàn)代替農(nóng)民決策的現(xiàn)象。

　　稅費改革不僅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且進一步深化了農(nóng)村管理體制改革。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生根本性變化，但管理體制改革相對滯后，不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。稅費改革通過調(diào)整和規(guī)范國家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，充分保障農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)，鞏固家庭承包經(jīng)營制度，健全農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)。同時，促進農(nóng)村基層政權(quán)按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，推進村民自治，完善農(nóng)村管理體制，使農(nóng)村上層建筑更好地適應(yīng)變化了的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從這個意義上說，稅費改革所帶來的效率改進絕不是僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域之內(nèi)了。

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