“費改稅”是針對目前我國“費大于稅”的不規(guī)范的政府收入格局而提出的一項政策主張。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，稅和費都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者不能互相替代。在自前我國的政府收入格局中，規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存，前者主要來源于稅收，后者基本來源于各種各樣形形色色的政府收費，而且費大于稅。于是。我國政府收入形成了所謂“費大于稅”這種特殊的矛盾現(xiàn)象，出現(xiàn)“稅費不清”、“稅收缺位”或“收費越位”而導(dǎo)致的政府收入格局的不規(guī)范現(xiàn)狀。

　　“費改稅”不是將所有的“費”都改為“稅”，而是把那些具有稅收性質(zhì)或名為“費”實為“稅”的政府收費項目，納入稅收軌道；對那些本來屬于收費范疇的政府收費項目，則要按照收費的辦法加以規(guī)范、實現(xiàn)“稅費歸位”。

　　一 關(guān)于費與稅的基本原理

　　費與稅是政府取得公共收入的兩種不同形式，它們各有特點，作用也不同，是不可以互相替代的。

　　稅收是政府為實現(xiàn)其職能的需要，憑借其政治權(quán)力，并按照特定的標準，強制無償?shù)厝〉霉彩杖氲囊环N形式。它是政府收入的主要形式，可以大量無償取得穩(wěn)定的財政收入，滿足政府行使職能的財政需要，進行有力的宏觀調(diào)控。稅收的對象具有普通性，而且稅款由國家統(tǒng)籌使用。收費則是政府取得公共收入的另—個方式，可分為兩部分：規(guī)費和使用費。規(guī)費是政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉墓け举M或手續(xù)費，對應(yīng)于政府的各種行政治動、是對政府部門提供服務(wù)的一種補償。使用費是政府對其所提供的特定公共設(shè)施的使用者按照一定標準收取的費用。使用費也是對政府提供公共設(shè)施的成本的部分補償，有助于促進公共設(shè)施的使用效率，避免“擁擠”問題。與稅收相比，收費很好地體現(xiàn)了受益原則，“誰受益誰出錢”，只有有償性、靈活性、收費收入一般是專款專用，對特定的用戶收取，并用于相應(yīng)的特定支出，且不以盈利為目的。所以稅與費的最大區(qū)別就在于是否等價有償，是否體現(xiàn)收益原則。

　　二 我國目前的費稅狀況存在的主要問題

　　1.基金、收費占政府預(yù)算的比重過高。以1998年中央政府預(yù)算為例，稅收、基金、國債等三項收入共計9186.5億元，其中稅收收入僅占50.5％，基金收入占11.6％，后者相當于前者的53％。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年全國基金、收費收入總額達4000多億元，相當于同期預(yù)算內(nèi)財政收入的60％以上。從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費等預(yù)算外收入已經(jīng)大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預(yù)算內(nèi)財政收入。從部門來看。工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費。有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業(yè)經(jīng)費。

　　2.收費部門和收費項目過多。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1997年初，國家批準的行政事業(yè)收費項目有371項。其中，涉及企業(yè)的有217項，涉及59個部門和單位。地方收費項目各地情況不一，少則幾十項，多則幾百項甚至上千項，且名目不一，級次不一。1995年底，全國約有各類基金690項。其中，國務(wù)院及其有關(guān)部門批準設(shè)立的有81項，省級人民政府及其有關(guān)部門批準設(shè)立的有401項，地（市）以下批準設(shè)立的有200多項。據(jù)財政部等部門1996年所作的聯(lián)合調(diào)查。發(fā)現(xiàn)地方政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)立的基金、收費項目達3474個。各地區(qū)、各部門的諸多收費項目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財力，如設(shè)立專門機構(gòu)，建立征收人員隊伍等；而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發(fā)揮，地區(qū)、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。

　　3.濫收費、亂罰款、自收自支、管理不嚴的現(xiàn)象普遍存在。例如，超過規(guī)定標準收費，超過規(guī)定范圍收費，同一部門重復(fù)收費，不同部門多頭收費，巧立名目收費，搭車收費，甚至強行攤派。在一些收費部門，收費管理工作混亂，一些收費人員收費不開收據(jù)，甚至使用無效收據(jù)，其中包括白條；收費時“開價”很高，但是可以“討價還價”，其中不乏中飽私囊者。有些收費單位甚至雇用品行不端的社會閑雜人員收費，默許甚至縱容他們胡作非為。一些收費部門違反財經(jīng)制度，擅自截留并濫支濫用收費資金，不僅大吃大喝、蓋房、買車，而且出現(xiàn)了貪污腐化和浪費等問題。這些不正之風和腐敗現(xiàn)象引起了社會各界的強烈憤慨，嚴重地破壞了國家機關(guān)及其人員的聲譽。

　　4.由于收費失控。加重了納稅人的負擔。從我國稅制的總體設(shè)計和各個稅種的設(shè)計及其國際比較來看，我國的稅負水平屬于中等，例如，增值稅基本稅率為17％，企業(yè)所得稅基本稅率為33％。個人所得稅最高稅率為45％。從稅法的實際執(zhí)行結(jié)果及其國際比較來看，我國近年來的稅負總水平（指稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）只有1o％—11％，屬于偏低的水平。但是，我國除了稅收之外還有大量的基金和收費等項目存在，這部分收入估計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10％以上，所以納稅人總體負擔水平并不輕，估計超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的20％，高于一般發(fā)展中國家的水平。特別是由于收費過多、過亂、過濫、大大地加重了納稅人的經(jīng)濟負擔和精神負擔，這對于增強企業(yè)的活力，促進經(jīng)濟發(fā)展的大局是極為不利的。在對外開放中，也不利于改善投資環(huán)境和吸引外資。

　　5.過多的基金、收費嚴重地擾亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國家的財政收入，削弱了國家特別是中央政府的財權(quán)。由于基金和收費與地方都門的利益直接相關(guān)，并且往往擁有許多強制性的手段，如電力部門可以限電停電，工商部門可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，交通部門可以扣留車輛等，征收力度往往大于稅收，收費和基金的收入增長速度也快于稅收，由此導(dǎo)致國家應(yīng)得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門、單位甚至個人的口袋。在一定的經(jīng)濟發(fā)展水平下，社會負擔能力是有限的，所以稅收與收費存在此消彼長的關(guān)系，在項目繁多規(guī)范巨大的政府收費存在的情況下，稅基必然大受侵蝕，在我國這樣一個幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高，且各地區(qū)之間發(fā)展很不乎衡的發(fā)展中大國，國家財政，尤其是中央政府財政的收入無法保證，國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略就無法實施，各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也難以實現(xiàn)，局部的發(fā)展也會受到很大的限制。

　　三“費改稅”應(yīng)具備的條件

　　由于費稅并存且并重的狀況已存在多年，其絕大部分收費均已各有專項用途。因此，在目前情況下，把所有收費立即取消并全部改成稅，不但難度很大，而且也不可行。因此，只能在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把那些確已具備稅收

　　條件的收費改成稅收。因為稅和費畢竟具有各自的職能范圍和特點。適合“費改稅”的收費項目必須具備下述特征：①收費項目沒有明顯的利益補償性，收費者與付費者之間不存在直接的利益交換關(guān)系，即使具有某種利益補償性，但不局限于特定的付費者，而是覆蓋整體、全面；②征收范圍較廣，至少要覆蓋一省范圍以及具有眾多的繳納單位和個人，便于體現(xiàn)公平原則；③有一套較為規(guī)范的征收辦法，便于征管和操作；④“費改稅”項目具有長期穩(wěn)定的收入來源且規(guī)模較大；⑤有規(guī)范的調(diào)整各級政府利益關(guān)系的辦法，不會過大影響原來的財力分配格局。

　　四“費改稅”方案框架和總體設(shè)想

　　調(diào)查結(jié)果表明，目前“費改稅”工作存在著“四難”：一是難定（定位改什么）二是難改（怎么改）三是難管（改后征管難度大）；四是難分（利益關(guān)系難分）。因此，要想在一個短的時間內(nèi)完成“費改稅”工作。并把方方面面的利益關(guān)系調(diào)整過來，做到既改了費，又能讓各級財政職能正常運轉(zhuǎn)起來，困難是可想而知的。因此，費改稅工作必須在積極穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計逐步過渡、逐步實施。具體可分為近期目標和中期目標兩步走。

　　第一步：近期目標，近期目標應(yīng)本著有利于強化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關(guān)系；有利于調(diào)動中央和地方政府兩個積極性；有利于以稅聚財，規(guī)范預(yù)算管理；有利于減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔；有利于完善現(xiàn)行稅制的原則，把那些具有稅收或準稅收性質(zhì)，收入來源較穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，收費具有連續(xù)性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費和基金的收費項目改為稅收。具體形成共識可以作為近期改革目標的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅

　　第二步：中期目標；由于費改稅是一項艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程；必須采取實事求是的態(tài)度，成熟一個改一個，切不可操之過急。加之費改稅涉及到方方面面既得利益的調(diào)整和重組，必須協(xié)調(diào)好各地區(qū)、各部門、各經(jīng)濟單位的經(jīng)濟利益。這就需要我們采取更加科學(xué)的態(tài)度、不然的話，將會羈絆整個改革的進程。

　　因此，根據(jù)對全國的調(diào)查情況表明，可以納入中期費改稅目標的有以下10個稅種：（1）將環(huán)境保護費、超標排污費等五種收費改為環(huán)境保護稅（2）將城建費、河道養(yǎng)護費等9種收費改為城市維護建設(shè)稅；（3）將證券市場監(jiān)管費、期貨市場監(jiān)管費等兩種收費適時開征證券交易稅；（4）將棉花價格調(diào)節(jié)基金、副食品價格調(diào)節(jié)基金等5種基金改為社會福利稅，或并入相關(guān)稅基征稅，不再設(shè)稅種；（5）將農(nóng)（牧）業(yè)稅地方附加、復(fù)墾基金等8種收費并入農(nóng)牧業(yè)稅；（6）將礦產(chǎn)資源補償費、無線電管理等11種收費并入資源稅；（7）將電力建設(shè)基金、散裝水泥專項基金等9種收費改為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅，或建立專項投資基金；并設(shè)立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費、土地管理費等4種收費并入土地使用稅；（9）將城市開發(fā)收取的各種城建配套費用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（10）將農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”收費并入農(nóng)業(yè)稅，或設(shè)立農(nóng)（牧）業(yè)附加稅

　　五“費改稅”的配套改革

　　只有在稅費改革的同時進行相關(guān)的配套改革，才能保證“費改稅”的順利進行。配套改革的具體對策是：“一個統(tǒng)一”、“三個同步”。

　　“一個統(tǒng)一”，就是統(tǒng)一資金管理辦法，將政府的一切收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理，政府收費亦應(yīng)建立收支預(yù)決算制度；實行收支兩條線，專戶存儲，專項使用，財政監(jiān)督，規(guī)范政府收支制度，不再實行自收自支管理的辦法，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法；以便從國家財政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費的根源。

　　“三個同步”包括以下內(nèi)容：

　　一是城市和農(nóng)村“費改稅”同步，實踐表明，城鄉(xiāng)收費有著密切聯(lián)系。農(nóng)村亂收費項目許多是來自上級政府部門的推動動和壓力，諸如下達一些不切實際的“達標”、“升級”等等增加支出但沒有經(jīng)費供給的任務(wù)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費項目，以滿足資金需要；反之由于農(nóng)村公路分配不規(guī)范，以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級，擠壓上級政府同意開征新費以滿足其需要。這樣，如果農(nóng)村實行“費改稅”而城市不實行；其成果就無法穩(wěn)定；因為即使農(nóng)村實施的“費改稅”，決心不再開口子征收新費以后，由于財力有限，一旦上級政府部門壓下收費新項目也難以抵制。近幾年一些地方“費改稅”試點的實踐證明了這一點。農(nóng)村“費改稅”如果不和城市“費改稅”同步，城市亂收費項目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村也就難免在“費改稅”后出現(xiàn)新的亂收費。

　　二是清理收費項目與行政事業(yè)體制改革同步?，F(xiàn)在的各項收費無論是否合理，都已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中，其中不少合理或不合理的收費項目：還在支撐著了些不合理的機構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)當由政府舉辦的事業(yè)。如果在清理收費項目中廢除了一切不合理項目的同時，不進行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制；解散那些不合理的機構(gòu)，將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)單位推向市場，就會由于“廟”還在，人還在，他們不可避免地要利用手中的權(quán)力，巧立名目再開新的收費，以滿足自己的需要。

　　三是“費改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步。費改成稅后，其收入自然會納入國家預(yù)算，原來靠收費支撐的機構(gòu)和各類事業(yè)單位，也就隨之失去經(jīng)費來源，從而需要財政給予相應(yīng)的支持，否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收、巧立名目收費來增加收入的老路。然而就財政來說，僅靠費改稅增加的收入。是無法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的。因為現(xiàn)在的各項收費中，能夠改成稅的只是一部分，很大一部分會因其不合理而被廢除掉。這樣，財政團。費改稅“而增加的收入量，勢必大大小于原來各行政事業(yè)單位靠收費文撐事業(yè)的支出需要量。在”費改稅“后，財政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費是不可能的。出路只有一個，就是在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上，大力壓縮行政經(jīng)費支出，同時實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟財政向市場經(jīng)濟財政轉(zhuǎn)換。從市場可以解決的各項事業(yè)供給中退出去，全面進入必須由政府實施的各項事務(wù)供給領(lǐng)域。保障這方面的各項基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)。對于必留的收費項目要嚴格收費范圍。嚴格使用范圍，嚴格收費規(guī)模。這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去白找財源，亂收費現(xiàn)象就可隨之消失。