摘 要：本文試圖從農(nóng)村信用社的民主管理制度本身進(jìn)行探討，研究民主管理制度與當(dāng)前農(nóng)村金融的相容性問題。本文的基本判斷是：正如自由競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致壟斷一樣，合作制所體現(xiàn)的民主管理是一種一廂情愿的制度構(gòu)想，其所導(dǎo)致的內(nèi)部人控制（或農(nóng)村信用社主任的“土皇帝”特征）是民主制的悖論；因此，如果我們繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村信用社繼續(xù)為三農(nóng)服務(wù)的基本方向，必須在現(xiàn)實(shí)上放棄空想式的民主制度，實(shí)行農(nóng)村信用社的國(guó)有或準(zhǔn)國(guó)有化，在整體金融領(lǐng)域搞“反向剪刀差”。

　　一、引言：農(nóng)信社體制的內(nèi)在沖突

　　農(nóng)村信用社的工作走不出困局，不能從根本上改觀的重要因素是體制不順。筆者就農(nóng)村信用社體制的現(xiàn)狀與改革思路談一點(diǎn)初淺的認(rèn)識(shí)。

　　合作制在政策上反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)信社是“農(nóng)民自己的銀行”，不斷要求落實(shí)農(nóng)信社的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、社員代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“三會(huì)”）制度，可“三會(huì)”仍是形式主義。某市38家基層農(nóng)信社，1999年、2000年沒有一家的“理事會(huì)”作過重大事項(xiàng)的決定、決議，“社代會(huì)”只是為了迎合上面的要求，完成上面的任務(wù)，應(yīng)付檢查、考核而敷衍為之，“監(jiān)事會(huì)”更是形同虛設(shè)。最近對(duì)該市38家農(nóng)信社的監(jiān)事會(huì)工作情況的全面調(diào)查表明，基層農(nóng)村信用社“三會(huì)”的職責(zé)已讓位于聯(lián)社無(wú)所不包的行業(yè)行政管理。眾所周知，聯(lián)社一級(jí)真正的最高領(lǐng)導(dǎo)、決策機(jī)構(gòu)是聯(lián)社黨委�！包h委領(lǐng)導(dǎo)和決策+強(qiáng)力行業(yè)行政管理+國(guó)家負(fù)擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)”構(gòu)成了農(nóng)村信用社在運(yùn)作中的國(guó)有制特征。因此，實(shí)際運(yùn)行中的國(guó)有制管理，與名義上的合作制的形式，構(gòu)成了農(nóng)村信用社在體制上的一個(gè)基本悖論，造成了嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)上的混亂和實(shí)際工作中的無(wú)所適從，甚至導(dǎo)致部分缺乏實(shí)事求是精神的基層干部將工作往死胡同里做。

　　問題還不僅在此，考慮到農(nóng)村金融管理人才匱乏的現(xiàn)狀和農(nóng)民的基本信貸需求，我們發(fā)現(xiàn)，民主管理無(wú)力改變基層信用社的控制權(quán)結(jié)構(gòu)——農(nóng)村信用社必然控制在少數(shù)略有金融知識(shí)的人手中，而這些人就成為農(nóng)村金融領(lǐng)域的土皇帝。換句話說，民主制的前提是“參與投票人員的偏好和可供選擇的侯選人的多樣化”，問題恰恰在于金融知識(shí)現(xiàn)實(shí)地掌握在少數(shù)人手中，農(nóng)民根本無(wú)從選擇。因此，“三會(huì)”制度除了造成形式主義，耗費(fèi)了巨大的人力、財(cái)力、物力，降低了工作效率，瀕添了農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)成本之外，不可能形成任何實(shí)質(zhì)意義上的產(chǎn)出。故，現(xiàn)實(shí)地考慮農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的信貸需求，以一切有利于農(nóng)民信貸需求的滿足作為農(nóng)村金融的現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用社放棄合作制，進(jìn)而對(duì)整個(gè)農(nóng)村金融進(jìn)行制度創(chuàng)新已刻不容緩。

　　二、民主制的悖論：合作制的投票原則與內(nèi)部人控制

　　農(nóng)村信用社的合作制最初只是作為一種社會(huì)主義公有制的特殊形式而被確立的，直至上個(gè)世紀(jì)90年代以后，隨著改革的不斷深入才逐漸被賦予現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)的含義。本意是通過引入民主管理機(jī)制，從而構(gòu)建一個(gè)能自我約束、自我發(fā)展、充滿活力的農(nóng)村金融企業(yè)組織。合作制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)是民主管理。近幾年的實(shí)踐已表明，在農(nóng)村金融領(lǐng)域大力推進(jìn)以“三會(huì)”制度為主要內(nèi)容和載體的合作制并未取得預(yù)期的積極效果，問題就在于“民主管理”這個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上。

　　1.理論與實(shí)際脫節(jié)導(dǎo)致農(nóng)村信用社民主管理機(jī)制難于構(gòu)建。從理論上講，合作制度是勞動(dòng)和資本直接結(jié)合的一種特殊的公有制形式，它具有維護(hù)勞動(dòng)權(quán)利和部分限制資本權(quán)利的本質(zhì)特征，即強(qiáng)調(diào)全員聯(lián)合勞動(dòng)和股份平均化傾向（限制大股東的存在，參與企業(yè)事務(wù)管理的表決權(quán)按人頭分配而不按股金分配），社員個(gè)人利益是通過勞動(dòng)價(jià)值分配、股金分紅和對(duì)企業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）的優(yōu)先交易權(quán)三種方式和企業(yè)利益掛鉤，從而促使社員積極參與企業(yè)的管理，努力為企業(yè)工作。但是現(xiàn)實(shí)有現(xiàn)實(shí)的特殊性，實(shí)際情況完全并非如此。首先，金融業(yè)不是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，只有極少數(shù)社員能成為農(nóng)信社的職工，參與企業(yè)的勞動(dòng)，絕大多數(shù)社員不可能從企業(yè)獲得勞動(dòng)報(bào)酬。其次，合作制的股本結(jié)構(gòu)排斥大股東（農(nóng)信社現(xiàn)行規(guī)定最大股東持骰不能超過總股本的2％），股本結(jié)構(gòu)的過度分散，導(dǎo)致企業(yè)利益對(duì)任何單個(gè)股東利益的彈性很低，其結(jié)果必然是所有社員對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的好壞漠不關(guān)心。第三，在農(nóng)信社能提供的金融服務(wù)中（主要指信貸服務(wù)），作為股東的社員，充其量也只是必要條件，而不可能成為充分條件，因而不會(huì)對(duì)社員有特別的吸引力。上述的分析和基層的實(shí)際情況是一致的，社員沒有社員意識(shí)，對(duì)信用社的工作普遍不感興趣，社員的入股動(dòng)機(jī)有三類：一類說股金比存款利率高，合算；一類說因?yàn)檗r(nóng)信社工作人員上門勸說；一類說以為入了股就能貸款。有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是沒有社員能找到主人翁的感覺，沒有社員認(rèn)為農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)的好壞與他們有直接關(guān)系，事實(shí)上也沒有直接關(guān)系，普遍股金存款化的現(xiàn)實(shí)難于改變，農(nóng)信社的虧損最終是國(guó)家兜底。這表明農(nóng)村金融的合作制違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，屬于“生產(chǎn)關(guān)系不適合生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r”的矛盾，我們應(yīng)從體制上進(jìn)行審視和反思。

　　2.農(nóng)村信用社外部條件限制，使民主管理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)。合作制不能有效實(shí)現(xiàn)民主管理，構(gòu)建健康、高效的法人治理結(jié)構(gòu)，主要是這種企業(yè)制度本身的先天缺陷與現(xiàn)代金融業(yè)不相適應(yīng)所致。不僅如此，農(nóng)村信用社的外部條件也制約著民主管理的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。按照現(xiàn)行作法，農(nóng)信社的設(shè)立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃片，許多情況下在落后農(nóng)村的一個(gè)狹窄的區(qū)域內(nèi)，湊出有議事能力、管理能力的“三會(huì)”班子十分困難，何談民主管理。農(nóng)村金融企業(yè)制度的選擇不能忽視中國(guó)農(nóng)村社會(huì)文化的發(fā)展?fàn)顩r。

　　3.民主制下內(nèi)部人控制的必然性和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)病”的產(chǎn)生。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)布局和農(nóng)村居民的信息與金融知識(shí)結(jié)構(gòu)，三會(huì)的民主制本身發(fā)生扭曲幾乎是必然的后果。由于農(nóng)村信用社社員在選擇王任方面往往別無(wú)選擇，致使該民主權(quán)利的實(shí)際履行比基層政權(quán)的直接選舉還要復(fù)雜得多。信用社主任人選往往是確定無(wú)疑的，因此，對(duì)其個(gè)人的外在所有者激勵(lì)基本無(wú)從談起，內(nèi)部人控制也就是順理成章的制度后果，在理論意義上，中國(guó)農(nóng)村信用社的內(nèi)部人控制問題與西方經(jīng)典意義上的信息不對(duì)稱導(dǎo)致的內(nèi)部人道德風(fēng)險(xiǎn)存在一定差別。前者是解集約束，后者是信息約束。在解集約束下，所有者（社員）和信用社主任都意識(shí)到其職位的“舍我其誰(shuí)”性，因而后者的行為往往取決于主任個(gè)人的道德品質(zhì)與獻(xiàn)身精神。在信息約束下，內(nèi)部人的不良行為往往要在隱蔽狀態(tài)或高等級(jí)技術(shù)狀態(tài)下進(jìn)行，致使外部人員（所有者和監(jiān)管當(dāng)局）無(wú)從觀察，或因缺乏必要技術(shù)手段即便可以觀察卻無(wú)從準(zhǔn)確判讀。因此，中國(guó)農(nóng)村信用社內(nèi)部人的非規(guī)范行為是無(wú)法通過經(jīng)典意義上的治理結(jié)構(gòu)安排加以妥善解決的。這就是所謂的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)病”：在80到90年代，絕大部分存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了集體資產(chǎn)被內(nèi)部人濫用的問題；其解決途徑只有兩個(gè)，一是回歸公有，二是徹底私有化。一般地，各地選擇了后者，實(shí)行股份化改制，變?yōu)閮?nèi)部人持股企業(yè)，以解決激勵(lì)問題。對(duì)于農(nóng)村信用社而言，金融機(jī)構(gòu)的高負(fù)債性和技術(shù)特質(zhì)性，使得私有化成為一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的制度選擇——小額出資無(wú)法阻止信用社內(nèi)部人的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們必須找到一條解決內(nèi)部激勵(lì)問題的路徑。

　　4.復(fù)雜的國(guó)情不允許農(nóng)信系統(tǒng)真正實(shí)行合作制，使國(guó)有制內(nèi)核成為客觀取向。從50年代農(nóng)村信用社組建至今，由于歷史原因，整個(gè)農(nóng)信系統(tǒng)已累積了數(shù)額巨大的壞賬，部分農(nóng)村信用社的支付風(fēng)險(xiǎn)問題將會(huì)長(zhǎng)期存在，若全國(guó)30000多個(gè)農(nóng)村信用社中任何一個(gè)發(fā)生存款不能兌付事件，如果政府坐視不管，勢(shì)必在某個(gè)地區(qū)甚至全國(guó)整個(gè)農(nóng)信系統(tǒng)引發(fā)超級(jí)“多米諾”現(xiàn)象，出現(xiàn)全局性的金融危機(jī)，危及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。從這個(gè)意義上講，中國(guó)的農(nóng)村金融問題，已不只是經(jīng)濟(jì)問題，更主要是政治問題。因此，在農(nóng)村信用社的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，無(wú)論是地方政府還是監(jiān)管當(dāng)局，甚至社員自身，都沒有把“三會(huì)”真正當(dāng)作信用社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

　　首先，從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解看，由于人民銀行的地市中心支行和縣支行事實(shí)上具有“保一方金融平安”的職能，當(dāng)前700多億的對(duì)農(nóng)信社再貸款也充分體現(xiàn)了其化解支付風(fēng)險(xiǎn)的力度和責(zé)任。既然存在責(zé)任，則相應(yīng)介入治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配是是順理成章的。其次，畢竟在人民銀行的金融監(jiān)管部門存在更具備金融知識(shí)的人員，其監(jiān)管可以彌補(bǔ)社員的知識(shí)與信息缺陷，對(duì)內(nèi)部人構(gòu)成現(xiàn)實(shí)與潛在的威脅。最后，既然信用社主任的權(quán)力不能無(wú)限擴(kuò)張，那么依靠“上級(jí)”進(jìn)行行政上的控制是必然且必需的——聯(lián)社取得事實(shí)上的管理權(quán)也順理成章。這里還必須指出，一般，信用社分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，人民銀行的監(jiān)管存在地理分布上的難度；聯(lián)社管理的引入可以簡(jiǎn)化管理環(huán)節(jié)：只要控制聯(lián)社主任，相應(yīng)的問題就可以在一定程度上得以解決。

　　因此，為了填補(bǔ)治理結(jié)構(gòu)層面的權(quán)力真空，作為替代性治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社實(shí)行了人民銀行管理行業(yè)和業(yè)務(wù)監(jiān)管、聯(lián)社黨委起領(lǐng)導(dǎo)作用的基本治理格局，國(guó)有制內(nèi)核基本形成。

　　三、民營(yíng)化與準(zhǔn)國(guó)有制：改革倒退還是理性選擇？

　　對(duì)當(dāng)今農(nóng)信系統(tǒng)外殼上推行合作制，內(nèi)核實(shí)行國(guó)有制的矛盾作法所造成的負(fù)作用，確實(shí)在人們的思想上和具體的工作中影響非常大。農(nóng)村金融的體制到底怎么安排，路徑如何，我們?cè)诖颂岢鲎约旱挠^點(diǎn)和構(gòu)想。內(nèi)容要點(diǎn)如下：

　�。ㄒ唬┻h(yuǎn)期戰(zhàn)略：所有制的民營(yíng)化

　　第一，我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展，一定要走民營(yíng)化的路線，并要盡快起程，迅速鋪開民營(yíng)農(nóng)金企業(yè)的組建試點(diǎn)工作。但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民營(yíng)化僅僅是遠(yuǎn)景。在民營(yíng)化上，可采用股份有限公司和有限責(zé)任公司兩種形式。兩種形式各有所長(zhǎng)，互為補(bǔ)充。這里有兩個(gè)問題值得注意。一個(gè)問題是由于資本天然會(huì)逐利，那么農(nóng)村商業(yè)銀行自身會(huì)有向城市商業(yè)銀行演變或冷淡“三農(nóng)”業(yè)務(wù)的內(nèi)在傾向，政府對(duì)此要有配套的政策措施，既要有政策上的限制，也要有政策上的支持。首先對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、市場(chǎng)定位要有詳細(xì)的硬性規(guī)定，甚至細(xì)到禁止、授權(quán)、義務(wù)都清清楚楚。其次，政府對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行要有必要的政策扶持，以平衡資本逐利的原動(dòng)力。另一個(gè)問題是農(nóng)村商業(yè)銀行的政策定位必須符合和促進(jìn)、支持農(nóng)村社會(huì)城市化進(jìn)程，這畢竟是社會(huì)發(fā)展的必由之路，這方面政策要“與時(shí)俱進(jìn)”，提法上避免下面產(chǎn)生思想誤區(qū)。新機(jī)構(gòu)必須重新組建，不要在現(xiàn)有農(nóng)信社的基礎(chǔ)上剝離不良資產(chǎn)后進(jìn)行改制。改制企業(yè)易患后遺癥，弊大于利。

　　第二，一邊放手培植、發(fā)展民營(yíng)機(jī)構(gòu)，一邊對(duì)現(xiàn)存國(guó)有農(nóng)信系統(tǒng)進(jìn)行戰(zhàn)略收縮，為民營(yíng)機(jī)構(gòu)騰出業(yè)務(wù)空間，若干年后，充滿活力的民營(yíng)農(nóng)金組織充盈農(nóng)村社會(huì)，現(xiàn)今農(nóng)信社系統(tǒng)最后收縮蛻變?yōu)閲?guó)有農(nóng)金資產(chǎn)管理公司，其職責(zé)為管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期形成的不良資產(chǎn)，不再經(jīng)營(yíng)農(nóng)村的商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)，同時(shí)可考慮讓其具有部分國(guó)家政策性銀行的職能，為農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展承擔(dān)政策性義務(wù)。要保障順利實(shí)現(xiàn)上述的農(nóng)金體制改革安排，政府需要著重做好三件事：1）建設(shè)一支高素質(zhì)的金融監(jiān)管隊(duì)伍，保障央行具備足夠的監(jiān)管手段和監(jiān)管能力，這點(diǎn)特別重要，事關(guān)改革的成敗。2）大力提高農(nóng)村社會(huì)的法制觀念和司法機(jī)關(guān)的司法水平，改善農(nóng)村社會(huì)的信用環(huán)境和執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，便于金融企業(yè)的業(yè)務(wù)開展和運(yùn)作。3）加強(qiáng)宣傳工作，引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)化條件下的商業(yè)銀行（尤其是民營(yíng)商業(yè)銀行）及其業(yè)務(wù)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，在思想觀念中劃清銀行與政府的界線，根本上改變目前農(nóng)民的意識(shí)中普遍將銀行和政府扯在一起的狀況，為政府從金融風(fēng)險(xiǎn)最終“買單者”的身份中脫離出來(lái)創(chuàng)造社會(huì)條件。

　�。ǘ�）近期：治理結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)國(guó)有化

　　第一，在近期，對(duì)現(xiàn)存農(nóng)信系統(tǒng)的體制安排放棄不切合實(shí)際的合作制大方向，回到正宗的國(guó)有制路線上來(lái)，正視股金存款化的現(xiàn)實(shí)，將信用社的產(chǎn)權(quán)重新界定為國(guó)有。結(jié)束形式上的合作制，事實(shí)上的國(guó)有制的矛盾狀態(tài)，以便澄清思想認(rèn)識(shí)，保持政令暢通，提高工作效率，避免不必要的人、財(cái)、物的消耗。特別是，在農(nóng)村地區(qū)金融業(yè)存在農(nóng)村信用社獨(dú)家壟斷的情況下，實(shí)行準(zhǔn)國(guó)有制是一種最優(yōu)選擇。其基本概念是，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)民的名義所有權(quán)，明確其集體所有制地位，引入并強(qiáng)化內(nèi)部管理，把責(zé)任明晰化，一切以滿足農(nóng)民正常、合理信貸需求為出發(fā)點(diǎn)。依靠外部行政壓力解決信用社主任的激勵(lì)問題。

　　第二，考慮到三農(nóng)的政策性特征，金融監(jiān)管當(dāng)局和財(cái)政當(dāng)局必須考慮至少在近期實(shí)行扶植農(nóng)村金融的“反向剪刀差”策略。必要的補(bǔ)貼和調(diào)撥是必要而迫切的。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民純收入的提高意味著真正內(nèi)需擴(kuò)張的起點(diǎn)，具有宏觀經(jīng)濟(jì)效果，當(dāng)局應(yīng)該充分意識(shí)到這一點(diǎn)。第二，國(guó)家的職能之一是實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，特別是對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)集團(tuán)的轉(zhuǎn)移支付，即便該弱勢(shì)集團(tuán)不具備任何宏觀經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。這里的反向剪刀差是針對(duì)過去的補(bǔ)貼重工業(yè)的“重工輕農(nóng)、重重輕輕”戰(zhàn)略而言的。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的低市場(chǎng)發(fā)育、農(nóng)村信用社在金融領(lǐng)域的壟斷性、準(zhǔn)國(guó)有和反向剪刀差可以看作是一組相互默契的制度背景和制度安排。

　　綜上，我們的觀點(diǎn)并不意味著改革的倒退，并不認(rèn)為國(guó)有制是我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的基本方向，而是認(rèn)為在當(dāng)前農(nóng)村金融領(lǐng)域，農(nóng)村信用社的準(zhǔn)國(guó)有化是一種合理、現(xiàn)實(shí)的選擇。民營(yíng)化是改革的基本方向，但民營(yíng)資本從何而來(lái)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，遠(yuǎn)水不解近渴。改革應(yīng)該是迂回的，特別是難度較大的農(nóng)村金融體制改革，一步到位的可能性很低。我們提出的準(zhǔn)國(guó)有化只是近期的現(xiàn)實(shí)抉擇，一切設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)是滿足三農(nóng)發(fā)展。事物發(fā)展的基本規(guī)律在于不斷否定自身和螺旋上升，畢竟，隨著農(nóng)村信貸出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性起色，民間資本必然隨之壯大，那才是真正進(jìn)行農(nóng)村金融所有制改革的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。