一、財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)管問(wèn)題

　　一般認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算支出的有效監(jiān)管基于“四個(gè)支柱”：責(zé)任感、透明度、預(yù)測(cè)性和參與性。其中，責(zé)任感要求有關(guān)政府官員應(yīng)明確其對(duì)內(nèi)部上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和外部社會(huì)公眾所負(fù)的責(zé)任；透明度意味著財(cái)政和財(cái)務(wù)信息的透明對(duì)行政部門(mén)、立法機(jī)關(guān)和大多數(shù)公眾部門(mén)而言都是必需的；預(yù)測(cè)性要求法律和規(guī)章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統(tǒng)一地、有效地貫徹實(shí)施；參與性則需要提供可靠的信息并對(duì)政府的行為予以檢查。財(cái)政預(yù)算支出有效監(jiān)控的“四個(gè)支柱”具體體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算支出管理過(guò)程的諸環(huán)節(jié)之中，如財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、現(xiàn)金和國(guó)庫(kù)管理、公共支出等。

　　在以上諸環(huán)節(jié)中，最關(guān)鍵的就是預(yù)算執(zhí)行。這是一個(gè)利用現(xiàn)有資源來(lái)貫徹執(zhí)行預(yù)算編制中的政策和充分體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算支出管理目標(biāo)的過(guò)程。對(duì)此，就必須要有一整套用來(lái)確保預(yù)算完好執(zhí)行的程序和機(jī)制。否則，決策就可能會(huì)建立在錯(cuò)誤的信息基礎(chǔ)上，資源也往往會(huì)失去有效的管理，即使是良好的預(yù)算制度，也會(huì)失去意義。

　　二、財(cái)政預(yù)算支出內(nèi)部控制的具體內(nèi)容及要求

　　根據(jù)財(cái)政預(yù)算支出管理的特點(diǎn)和具體要求，結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)理論，可把財(cái)政預(yù)算支出管理中的內(nèi)部控制問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面：

　　（一）過(guò)程控制

　　過(guò)程控制旨在確保只有經(jīng)過(guò)正確授權(quán)的指令才予以執(zhí)行，要求對(duì)預(yù)算支出的每一過(guò)程都要進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中最基本的控制環(huán)節(jié)有：

　　1、在承諾階段，需要核實(shí)：（1）支出計(jì)劃是否由法定批準(zhǔn)人批準(zhǔn)；（2）資金是否按照預(yù)算規(guī)定的用途撥付，且在適當(dāng)?shù)闹С鲱?lèi)型中保留足夠的資金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。

　　2、當(dāng)提供了商品和服務(wù)后，必須核實(shí)：是否已收到有關(guān)商品和已提供某項(xiàng)服務(wù)的有關(guān)單據(jù)證明。

　　3、在支付之前，需確認(rèn)：（1）是否存在有效的支出義務(wù)；（2）有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員證明所提供的商品和所收到的服務(wù)是否滿足預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)；（3）發(fā)票和其他有關(guān)支付票據(jù)是否是正確的或適合支付的；（4）驗(yàn)明收款人。

　　4、在最終支付之后，需對(duì)所有相關(guān)支出進(jìn)行檢查和復(fù)審，對(duì)不規(guī)范之處應(yīng)予匯報(bào)。

　　總體上，在任何機(jī)構(gòu)之內(nèi)，在授權(quán)支出、批準(zhǔn)合同和發(fā)出購(gòu)買(mǎi)的指令、確認(rèn)收到的商品和服務(wù)、履行支付等方面都必須有明確的職責(zé)分工。其中，一些職責(zé)可以由同一人或同一部門(mén)擔(dān)負(fù)。但是，在大多數(shù)情況下，同一人或同一部門(mén)不應(yīng)既負(fù)責(zé)支付，又負(fù)責(zé)其他活動(dòng)或控制支出。這種安排實(shí)際就是內(nèi)部牽制原則的體現(xiàn)。

　　政府部門(mén)之間這些職責(zé)的分工支配著支出單位和核心部門(mén)（財(cái)政部門(mén)、財(cái)務(wù)控制部門(mén)）之間的職權(quán)分配。在不同的國(guó)家，這種控制可以是相關(guān)各部門(mén)的內(nèi)部控制，也可以由綜合管理部門(mén)如財(cái)政部門(mén)、財(cái)務(wù)控制辦公室來(lái)完成。

　　（二）會(huì)計(jì)控制

　　許多國(guó)家的預(yù)算體系都是通過(guò)會(huì)計(jì)控制來(lái)確保遵照?qǐng)?zhí)行的。有效的會(huì)計(jì)控制，應(yīng)保證清晰地記錄預(yù)算支出和撥款或預(yù)算項(xiàng)目間的變化（如，分?jǐn)偂⒄{(diào)查、預(yù)算追加等）。無(wú)論會(huì)計(jì)基礎(chǔ)如何，會(huì)計(jì)控制都應(yīng)做到：（1）會(huì)計(jì)記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對(duì)收付事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)的登記、足夠的安全系統(tǒng)以及與銀行賬目的核對(duì)系統(tǒng)等；（2）所有的支出與收入事項(xiàng)都應(yīng)該按照相同的方法登記到相應(yīng)的賬戶(hù)中；（3）按照經(jīng)濟(jì)種類(lèi)和職能作用對(duì)支出進(jìn)行一般劃分；（4）會(huì)計(jì)記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會(huì)計(jì)報(bào)表的編制必須規(guī)范；（6）跟蹤支出周期（立項(xiàng)、審批和支付）每個(gè)階段的撥款使用（預(yù)算會(huì)計(jì)）系統(tǒng)，等。

　　此外，會(huì)計(jì)控制還包括與單位組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的會(huì)計(jì)控制權(quán)（會(huì)計(jì)體制）的集中和分權(quán)制度。在許多國(guó)家，中心機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部設(shè)有專(zhuān)門(mén)辦公室負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)控制和辦理支付，這個(gè)辦公室通常也負(fù)責(zé)現(xiàn)金的管理，構(gòu)成國(guó)庫(kù)部門(mén)的一部分。也有一些國(guó)家，支付由各個(gè)部委來(lái)負(fù)責(zé)，但現(xiàn)金和銀行賬戶(hù)由負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理的國(guó)庫(kù)部門(mén)控制。因此，有關(guān)會(huì)計(jì)控制是否集權(quán)或分權(quán)的問(wèn)題應(yīng)與現(xiàn)金管理有關(guān)的問(wèn)題相區(qū)別。一般認(rèn)為，當(dāng)支付過(guò)程和會(huì)計(jì)控制運(yùn)行過(guò)于分散時(shí)，就需要對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行適當(dāng)?shù)募锌刂苹驅(qū)?huì)計(jì)控制體制進(jìn)行改進(jìn)，以使當(dāng)前的分權(quán)系統(tǒng)能更好地適應(yīng)監(jiān)督會(huì)計(jì)記賬和現(xiàn)金管理的需要；而當(dāng)支付過(guò)程和會(huì)計(jì)控制過(guò)于集中時(shí)，就需要一個(gè)系統(tǒng)，以確保資金按照預(yù)算和現(xiàn)金支付計(jì)劃及時(shí)支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國(guó)信息技術(shù)的迅猛進(jìn)步，使為效率因素而進(jìn)行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協(xié)調(diào)，即現(xiàn)代技術(shù)有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預(yù)算執(zhí)行。

　?。ㄈ┈F(xiàn)金控制

　　現(xiàn)金控制屬于內(nèi)部管理制度的一部分，廣義的內(nèi)部控制是包括內(nèi)部管理制度的，在此專(zhuān)門(mén)將現(xiàn)金控制羅列出來(lái)，主要是強(qiáng)調(diào)這一環(huán)節(jié)在整個(gè)內(nèi)部控制中的獨(dú)特性和重要性?，F(xiàn)金控制的主要原則在于：

　　1、現(xiàn)金余額的集中化。這種集中應(yīng)通過(guò)“國(guó)庫(kù)專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)”來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)庫(kù)專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)是一種賬戶(hù)也可以說(shuō)是一整套與所有政府支付交易相關(guān)的賬戶(hù)。主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）每日的現(xiàn)金余額集中化；（2）財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)；（3）收付事項(xiàng)應(yīng)按相同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)入這些賬戶(hù)。

　　2、編制周密的現(xiàn)金計(jì)劃。在編制現(xiàn)金計(jì)劃時(shí)，要兼顧預(yù)算的權(quán)威性和考慮即將發(fā)生的支出所體現(xiàn)出來(lái)的靈活性。主要包括：（1）每年應(yīng)按季度滾動(dòng)編寫(xiě)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃；（2）在每年預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)，編寫(xiě)每月現(xiàn)金和借款計(jì)劃；（3）月現(xiàn)金計(jì)劃執(zhí)行要每周總結(jié)。為編寫(xiě)每月現(xiàn)金計(jì)劃，避免欠款和延遲支付的發(fā)生，必須對(duì)各項(xiàng)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)控。

　　3、借款政策需要提前制定，借款計(jì)劃應(yīng)該公開(kāi)。各級(jí)政府的借款必須規(guī)范而且應(yīng)與總體財(cái)政目標(biāo)一致。

　　4、借外債應(yīng)該與預(yù)算或長(zhǎng)期支出計(jì)劃相一致，并嚴(yán)格監(jiān)管。

　?。ㄋ模┎少?gòu)控制

　　政府作為購(gòu)買(mǎi)者，其主要目標(biāo)是能夠在競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格上獲得優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)。采購(gòu)控制應(yīng)有助于投標(biāo)者的公平競(jìng)爭(zhēng)，及獲得貨幣的最佳價(jià)值，將腐敗和特權(quán)風(fēng)險(xiǎn)降至最低。一些國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)功能是通過(guò)某個(gè)采購(gòu)中心的采購(gòu)任務(wù)體現(xiàn)出來(lái)的。理論上，集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)可以獲得低價(jià)位，但由于存在采購(gòu)中心對(duì)客戶(hù)的拖拉、官僚習(xí)氣、存貨過(guò)多、中間損失、偷盜以及對(duì)市場(chǎng)和技術(shù)變化反應(yīng)不夠靈敏等問(wèn)題，實(shí)際效果并不盡人意。為有效杜絕此類(lèi)現(xiàn)象，筆者建議政府應(yīng)成立監(jiān)督和幫助下級(jí)采購(gòu)部門(mén)的中央公共采購(gòu)辦公室，其職責(zé)主要是制定相關(guān)規(guī)章制度，確保采購(gòu)部門(mén)雇用和培訓(xùn)合格的員工，完善培訓(xùn)體系和監(jiān)督政府采購(gòu)。

　　除此之外，良好的采購(gòu)控制應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（1）采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度應(yīng)規(guī)定清楚，并公布于眾；（2）采購(gòu)過(guò)程應(yīng)接受公眾監(jiān)督，采購(gòu)結(jié)果應(yīng)公布于眾，競(jìng)爭(zhēng)方的名稱(chēng)、投標(biāo)價(jià)格、中標(biāo)者的價(jià)格也應(yīng)該公開(kāi)；（3）契約簽定和整個(gè)采購(gòu)程序應(yīng)接受立法機(jī)關(guān)和審計(jì)部門(mén)監(jiān)督；（4）應(yīng)保存書(shū)面（計(jì)算機(jī)化）記錄，便于公眾查詢(xún)；（5）工作人員的公務(wù)職責(zé)和個(gè)人利益不應(yīng)有牽涉；（6）應(yīng)進(jìn)行財(cái)務(wù)委派和恰當(dāng)?shù)膷徫环蛛x及崗位輪換。

　?。ㄎ澹﹥?nèi)部審計(jì)

　　內(nèi)部審計(jì)是隨一個(gè)組織為適應(yīng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的加強(qiáng)和管理效率的提高的需要而逐漸發(fā)展起來(lái)的，它既是建立在組織內(nèi)部為組織最高負(fù)責(zé)人服務(wù)的獨(dú)立監(jiān)督行為，是內(nèi)部控制的重要組成部分，又是對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種設(shè)置，是對(duì)內(nèi)部控制的再控制。