一、會計委派制的產(chǎn)生背景和委派形式
會計委派制度來源于基層實踐，是我國經(jīng)濟改革和當前經(jīng)濟生活的客觀要求。
在新舊經(jīng)濟體制轉軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經(jīng)濟相適應的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系尚不健全，必然會在社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制不健全，導致預算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設賬、私設“小金庫”；一些單位領導人干擾會計人員依法履行職權，授意、指使、強令篡改會計數(shù)據(jù)，轉移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔 钡默F(xiàn)象仍然存在等。這些問題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機制不健全，尤其是現(xiàn)行會計人員管理體制下單位會計監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，財政部門在全國范圍內(nèi)進行會計人員管理體制改革，即實行會計委派制，將會計人員從基層單位獨立出來，由財政部門進行直接委派，使會計人員擺脫依附地位，更好地行使會計監(jiān)督職能，達到保證會計信息真實準確，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的目的。
為此，財政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關于試行會計委派制度工作的意見》，“根據(jù)會計監(jiān)管要求和會計業(yè)務量選擇適當?shù)奈尚问�。”也就是說會計委派制的實現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：
一是對行政事業(yè)單位實行委派，一般由政府主要領導親自掛帥，財政部門負責具體實施，以加強預算外收入管理為目的；
二是對行政事業(yè)單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設立的行政事業(yè)單位財務會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，不再設立會計機構，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門統(tǒng)管會計人員、資金結算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務與監(jiān)督管理為一體；
三是向國有企業(yè)委派財務總監(jiān)；
四是向中小型國有企業(yè)委派財務主管，實行集中統(tǒng)一管理；
五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位實行財務統(tǒng)管。
六是合資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶需要配備會計或委托代理記賬的，統(tǒng)一由注冊會計師協(xié)會或經(jīng)財政部門批準的其他中介機構承辦。
七是對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。
這些管理模式對在市場經(jīng)濟條件下，為更好地貫徹執(zhí)行《會計法》，深化會計人員管理體制的改革，完善監(jiān)督制約機制，促進黨風和廉政建設，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展起到了積極作用。
二、通信集團內(nèi)部會計委派制的模式構想
目前，許多大型企業(yè)集團參照各地試點會計委派制的做法，在集團內(nèi)部試行會計人員委派制，向下屬企業(yè)或子公司委派會計人員，對被委派會計人員的行政關系、人事檔案、工資福利等進行統(tǒng)一管理，并實行工資、獎金與工作成績和考核結果掛鉤的辦法。通信集團企業(yè)會計人員管理體制改革步伐也開始向這一方向邁進，目前已經(jīng)實現(xiàn)了省對市收支兩條線管理和市對縣財務集中核算。為此，我們也在思考：通信集團企業(yè)在全國范圍涉及面較廣，為確保集團整體目標的實現(xiàn)、進一步加強集團內(nèi)部財務管理，是否可以考慮在收支兩條線管理和集中核算的基礎上，在集團內(nèi)部實行會計人員委派制。
按照財政部門試行的會計委派制的做法，會計委派按照人員隸屬關系分為就地委派和異地委派。就地委派是指委派會計人員原來的工作單位不變，隸屬關系不變，其工資、福利、獎金等先由企業(yè)交給上級單位，在由上級單位對委派會計考核后由上級單位直接發(fā)給。異地委派是指被委派的會計人員不屬原單位而直接由上級單位指派到其下屬某單位任職。
1.組織結構框架：在集團公司之下每一層級的公司財務部均獨立于被委派單位，該層級委派會計的行政關系隸屬于上級公司，被委派單位財務部門相當于上級公司的派出機構，與被委派單位處于同一層級，他們之間的關系是協(xié)作監(jiān)督關系。財務部門有義務根據(jù)掌握的資料，對被委派單位的經(jīng)營決策提出合理化建議，但是無權干涉該公司的生產(chǎn)經(jīng)營權。每一層級的財務部門除受上級公司行政領導外，在業(yè)務上同時接受上級財務機構的督導。
2.人員委派方式：目前地方財務人員專業(yè)水平有了很大提高，考慮到充分利用集團企業(yè)現(xiàn)有內(nèi)部人員資源和充分發(fā)揮委派會計人員的作用，參照財政部門的做法，采取整體人員層層委派形式，即省公司財務人員全部由集團公司委派，人員來源于原省公司財務部；省公司再以自身名義向地市公司委派會計人員，人員來源于原地市公司財務部；地市公司為督促所轄范圍內(nèi)縣市公司的運作，可以繼續(xù)向下委派會計。為避免原地會計委派所導致的換湯不換藥現(xiàn)象，每一層級財務部門一般會計人員就地工作，中高層領導在委派公司所轄公司間進行定期交流。今后各層級財務部門有人員變動或短缺需求的話，可由其行政直屬公司或由其行政直屬公司委托下屬公司進行招聘，以便于一般人員的工作流動。
三、實行集團內(nèi)部會計委派制的利弊分析
采用上述構想模式，可以發(fā)揮會計委派制的許多優(yōu)點，同時避免很多財政部門會計委派制所無法避免的難題。
1.可以在一定程度上防止會計信息失真。實行內(nèi)部會計人員委派制可以在一定程度上防止虛假的會計信息，能夠實現(xiàn)單位行政領導權與會計監(jiān)督權的分離和制約，改變“領導定調(diào)子，會計填數(shù)字”的現(xiàn)象，保障會計人員依法行使職權，提高會計信息質量，確保集團整體利益的實現(xiàn)。
2.能夠有效地擺脫會計人員與單位之間的依附關系，使會計人員的工作相對獨立。會計作為一種管理活動直接依附于企業(yè)，會計人員作為企業(yè)的一員，與企業(yè)存在著利益和職業(yè)上的依附關系，這勢必造成會計監(jiān)督的不力，而會計委派制會消除會計人員與企業(yè)在經(jīng)濟利益上的共同關系，能夠獨立地工作，能夠依法大膽地抵制企業(yè)的不合法行為，使會計工作進入一個良性的循環(huán)。同時，被委派會計人員利用會計信息為單位領導提供預測和決策依據(jù)，參與各項經(jīng)濟管理活動，真正起到參謀助手的作用，促進企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。
3.有利于對資金進行全過程的監(jiān)督和管理。集中核算解決了資金收付環(huán)節(jié)的控制問題，從源頭上控制了資金的使用方向。但是如何保證對使用資金數(shù)額較大的單位和項目，真實、準確地了解資金需求，參與預算編制的全過程，以及對資金到位后的日常管理和監(jiān)控問題，僅依靠集中核算還不能完全解決。通過對這些單位實行會計委派和項目會計委派，一是可以使會計監(jiān)督深入到預算編制的各環(huán)節(jié)，具體參與和了解預算編制及用款情況，從根本上提高企業(yè)預算的科學性和準確性。二是實行會計委派后，委派的會計人員可以加強對預算單位日常的財務管理，提高資金的使用效率。
4.能夠強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，在一定程度上減少資金使用的隨意性。由于單位會計人員是上級公司委派的，其行政關系、待遇不受所在工作單位的制約和影響，在較大程度上，可以獨立行使《會計法》賦予的監(jiān)督職權。加之上級公司對其工作業(yè)績要進行考核，被委派公司財務收支若有違反財經(jīng)紀律，被委派的會計人員負有直接責任。這樣就促使會計對違反財經(jīng)紀律的財務收支不予受理，不會唯命是從，從而減少資金使用的隨意性。
5.可以在很大程度上防止發(fā)生會計人員被架空或會計人員與企業(yè)領導的聯(lián)合腐敗現(xiàn)象。由于被委派的對象是一個完整的財務班子，這樣可以發(fā)揮全體會計人員的作用，避免只委派財務領導而產(chǎn)生的勢單力薄、被架空等問題，同時，被委派的會計人員還可以相互監(jiān)督，協(xié)調(diào)配合更好，可以防止與企業(yè)領導的聯(lián)合腐敗。這一點是財政部門委派會計人員最容易發(fā)生、也比較難克服的情況。
6.可以很好地解決委派人員的工資福利問題。在財政部門會計人員委派制下，委派的會計人員有行政類的，有事業(yè)類的，有企業(yè)類的，如果委派會計人員工資按原所在單位標準執(zhí)行，那么會造成工資參差不齊。如果統(tǒng)一按會計局的事業(yè)單位工資兌現(xiàn)，那么對于效益較好的公司的會計人員或諸如公、檢、法等有特殊崗位津貼的會計人員來說，工資明顯減少，他們將不會參與會計委派。而集團內(nèi)部上述會計人員委派制下，地市公司、縣市公司級財務部門處同一省市范圍內(nèi)，本來工資福利待遇相差無幾，實行委派制后可以做到完全相同而不影響其工作積極性和主動性。省公司一般工作人員就地工作，工資福利待遇在原有基礎上，綜合考慮地區(qū)差別、當?shù)叵M水平等因素后，亦比較容易核定。該層級中高層領導在不同省公司之間交流，工資福利待遇受各方面因素影響差異較大，如果核定不當會影響其參與委派的積極性。但畢竟這一層級人員數(shù)目有限，可參照保險證券業(yè)做法來解決。
但是，會計委派制的推行也存在著一定的阻力：
1.一些配套措施尚不健全。違反財經(jīng)法紀，會計秩序混亂，會計信息失真等問題，只是事物的現(xiàn)象，其本質是企業(yè)內(nèi)部控制制度失效。而導致企業(yè)內(nèi)部控制制度失效的更深層次的原因是國有企業(yè)產(chǎn)權不清所導致的嚴重的代理問題。要加強企業(yè)會計控制，前提是使建立健全內(nèi)部控制成為企業(yè)管理者的內(nèi)在要求，這一措施應與一些相關措施配套進行，如健全和有效執(zhí)行原始記錄管理制度、會計賬務處理程序制度、內(nèi)部牽制制度、財務收支審批制度、成本核算制度和內(nèi)部審計制度等。單獨改革會計人員的管理體制，會流于形式，是不足取的。
2.相關法制尚不健全。委派到企業(yè)中去的會計與企業(yè)各部門之間其實是處于一種信息不對稱的地位；作為會計，它可以保證采用的會計程序和方法的標準化、合法化，但很難判斷作為入帳依據(jù)的原始憑證的真實性。處于信息優(yōu)勢地位的其他部門，完全可以為達到自己的目的而偽造虛假的原始憑證，而會計人員據(jù)此做出的帳不可能是真實可靠的。法律與制度的不健全為偽造原始憑證提供了機會，使會計委派制預定目標的實現(xiàn)存在一定的難度。
3.人員流動帶來的一些相關問題。由于中高層會計領導人員的定期交流，便相應地帶來了一系列如住房、子女上學、家屬就業(yè)等問題。
四、實行集團內(nèi)部會計委派制需做好的配套工作
會計委派制是會計人員管理體制的一項重大改革，是一項涉及面廣、影響大的系統(tǒng)工程，它的推行必須與相關的配套措施同時進行。
1.進一步完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度是提高企業(yè)管理水平的重要手段，是企業(yè)各項措施得以落實的制度保障，是企業(yè)財務運作的堅實基礎。為此，我們必須盡力完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，正確理解內(nèi)控與管理的關系，進一步認識并高度重視內(nèi)控在管理活動中的重要地位，在企業(yè)中大力提倡和營造一種“控制文化”。一方面高級管理層負責促進在道德和完整性方面的高標準，向各級人員強調(diào)和說明內(nèi)控的重要性。另一方面企業(yè)中的所有員工都需要理解他們在內(nèi)控程序中的作用，并在程序中充分發(fā)揮他們的作用。同時，加強單位負責人的自覺控制意識，在制定內(nèi)部控制有關規(guī)定時，同樣要明確單位負責人應負的責任。今后只有這樣，才能使企業(yè)由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制的要求，從而推動企業(yè)內(nèi)部控制制度的健康發(fā)展。
2.進一步加強預算管理。盡管委派會計在預算的編制和執(zhí)行中能起到很重要的作用，但是，目前的預算管理工作仍需要進一步予以完善，以利于委派會計工作的開展。
a.確定企業(yè)的預算標準。目前，已經(jīng)實現(xiàn)了市對縣財務集中核算，為部門預算奠定了一定的基礎，使預算制定的基礎數(shù)據(jù)更加合理可靠，但是由于集團公司尚沒有一套完整的定額預算標準，使得預算的制定缺乏可以依賴的統(tǒng)一標準，預算可靠性大打折扣。同時，有可能造成各部門預算的不公平，在一定程度上影響部門的積極性。
b.硬化企業(yè)的“預算約束”。預算一般在年初制定，不排除年中會有特殊情況的發(fā)生，這也給一些部門造成可乘之機，極力強調(diào)客觀原因以要求上級單位給予預算調(diào)整。預算的嚴肅性被破壞，預算因為各種主客觀原因會被相應調(diào)整，使得預算制度的約束力軟化。為了保證預算的順利執(zhí)行和預算制度的嚴肅性，有必要調(diào)整預算的編制方式，改現(xiàn)有的定期預算為滾動預算。
c.加強企業(yè)預算的全面管理。全面預算管理作為一種戰(zhàn)略管理，不是為會計目的而準備的工具，不是單純的財務預算，也不僅僅是控制支出的工具。全面預算是一種集成管理，它不同于傳統(tǒng)的按專業(yè)劃分的板塊管理，其核心職能在于對企業(yè)的業(yè)務流、資金流、信息流和人力資源進行全面整合。針對目前的預算現(xiàn)狀，有必要進一步完善全面預算管理體系。
3.加強對委派會計的相關考核制度。
為保證會計委派制目標的實現(xiàn)，必須加強對委派會計的后期管理工作。
一是要建立定期培訓制度，不斷提高業(yè)務素質。
二是要建立定期考核制度，對委派的會計人員進行考核是建立高素質會計隊伍的有效措施，每年由上級公司對委派會計人員進行一次“德、能、勤、績”四方面的考核，進行一次執(zhí)行法規(guī)法紀、廉潔勤政和業(yè)務水平的考核，建立業(yè)務考核檔案，作為其被任用、晉升的依據(jù)之一。
三是建立獎懲制度和崗位責任制，規(guī)范委派會計人員的工作行為，使其較好完成本職工作，如有違反規(guī)定，給單位或集體造成損失的，視情節(jié)給予財經(jīng)紀律處分或解除委派。
四是建立對委派會計人員的定期審計制度，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。
五是建立委派會計的日常管理制度。嚴加強對委派會計跟蹤管理，強化服務意識，強化監(jiān)督職能，防止以權謀私，防止裙帶關系。
六是建立保障制度，加強對委派會計人員的保護。
七是建立委派會計人員的定期輪換制度、述職制度和監(jiān)督制度等，以加強對委派會計人員的管理。
4.進一步健全激勵機制，營造有利于開展預算管理的環(huán)境。預算管理應該是人本化管理，要保證預算的執(zhí)行，必須充分發(fā)揮預算管理的人格化。在企業(yè)實施預算管理時，不僅僅是引導員工積極參與編制預算、實施預算，還要營造一個激勵員工參與預算、實施預算的環(huán)境。有了這樣一個環(huán)境，我們才會更好地激勵員工主動地參與預算、執(zhí)行預算。所以，必須建立健全激勵機制，不僅要考慮對員工精神上的激勵，也要考慮物質上的激勵，不僅要有近期的激勵，還要有遠期的激勵，激發(fā)員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
5.盡力解決委派會計人員，主要是領導人員的后顧之憂。由于各層級中高層領導需要定期交流，必然面臨顧業(yè)撇家的現(xiàn)實困難。為給其營造良好的工作環(huán)境，根據(jù)目前很多大型集團公司的做法，應該給予其適當?shù)难a償。
參考書目：
1.《實行會計人員委派制的意見》胡建華、鄭秀琴《北京財會》1999年第5期
2.《企業(yè)集團內(nèi)部實行財務總監(jiān)委派制幾個問題之我見》王錄2001——1《財務與會計》
3.《淺談會計委派工作應注意的問題》郭奕宏2000《鞍山財會》
4.《淺談集團內(nèi)部會計委派制的運作》魏永宏2000.4《管理世界》
5.《會計委派制利弊談》袁曉勇
6.《會計委派應著力解決三大難題》梁漢江、鐘新年1998第7期《財會月刊》
7.《對于試行會計委派制度若干問題的認識》馮衛(wèi)東、胡興國2001-05《財務與會計》
8.《對企業(yè)會計委派的幾點思考》白華、吳春2001-05《財務與會計》
9.《優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的對策》陸燕2002-03《財務與會計》
10.《如何解讀全面預算管理》潘愛香等2002-08《財務與會計》
11.《淺談企業(yè)預算控制的完善》黃旭2002-09《財務與會計》
