【內容摘要】：本科題的研究，擬從分析投資決策、投資管理、資金運用、投資效果等四個方面入手，客觀評價公共投資項目的效益，揭露重大違法違紀及由于決策失誤、管理不善等原因造成嚴重損失浪費的問題，提出促進規(guī)范政府投資行為，完善公共投資項目管理，提高投資效益的審計建議。同時，對公共投資效益審計項目的選擇、審計目標的定位、組織方式的確定、評價指標的采用、審計方案的要點、審計報告的結構等內容進行研討，提出切實可行的意見。

　　【關鍵詞】：公共項目；投資；效益審計

　　近年來，我國對財政體制和投融資體制實施了一系列的改革，隨著以建立公共財政為目標的財政體制改革的不斷深入，公共財政體系和框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經(jīng)濟各方面的全面干預，逐步轉向只對市場失效部分進行補充，政府投資管理的重點轉向了公共投資項目。與此相適應的國家審計的固定資產(chǎn)投資審計領域，也應當轉向政府公共投資項目。如何加強對政府公共投資項目的效益審計，已成為當前國家審計尤其是固定資產(chǎn)投資領域面臨的重要課題。

　　一、公共投資項目效益審計概念、目標

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項目效益審計概念

　　公共投資項目,是指由政府財政性資金或政府組建的特定機構通過資本市場融資籌集的資金投資或參與投資的項目,也包括國有企業(yè)事業(yè)單位投資的項目。公共投資項目按照項目性質的不同,可以分為經(jīng)營性公共投資項目和非經(jīng)營性公共投資項目。經(jīng)營性公共投資項目以盈利為主要目的,對這類公共投資項目可以采用項目法人責任制進行管理,由項目法人充當項目業(yè)主,擔負項目策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能,可以用經(jīng)濟評價指標評價該投資項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性。非經(jīng)營性公共投資項目一般是非盈利性的,主要是提供社會公共產(chǎn)品,追求社會效益最大化的投資項目。由于非經(jīng)營性公共投資項目提供的是社會效益,而社會效益很難用經(jīng)濟指標評價,因此如何評價這類項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性是效益審計的難點。

　　效益審計，即指由獨立的審計機構或人員，依據(jù)有關法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對被審計單位或項目的經(jīng)濟活動的合理性、經(jīng)濟性、有效性進行審查、分析，評價經(jīng)濟效益的優(yōu)劣，提出改進建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監(jiān)督活動。

　　公共投資項目效益審計，是以促進和提高公共投資項目建設資金的管理水平和使用效益為目標，以公共投資項目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計內容，以項目建設結果為導向，以揭露問題為切入點，結合對投資領域相關政策的評價，融真實性、合法性、效益性為一體的效益審計。通過檢查項目的經(jīng)濟效益和社會效益，對資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效果性、效率性作出評價，提出改進資金使用和項目管理的意見和建議。

　　公共投資項目效益審計已經(jīng)突破了一般財務收支審計的范疇。從實際工作情況看，公共投資項目效益審計不僅有純粹的財務收支審計內容，而且包括了大量的項目管理審計內容，深入到了被審計對象的業(yè)務流程。審計結果更多地指向了項目的績效，這種做法與效益審計的本質要求是一致的。在技術方法運用和證據(jù)支持方面，公共投資項目效益審計也突破了查賬審計的局限性。

　　審計機關開展公共投資項目效益審計，是抓住了政府資金使用的重點，抓住了各級政府關注、廣大群眾關心的熱點，對于加強對投資領域權力的制約和監(jiān)督，向社會公眾提供公共投資項目效益情況的客觀公正信息，提高經(jīng)濟增長質量，促進政府完善投資決策，管好用好資金，防止損失浪費都具有重要的意義。

　?。ǘ┕餐顿Y項目效益審計的目標

　　《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：固定資產(chǎn)投資審計，圍繞促進提高固定資產(chǎn)投資效益，關注對國家基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施投資、關系國計民生的重點投資項目和國家專項建設資金的審計，查處重大違法違規(guī)和嚴重損失浪費問題，促進加強項目管理，保障投資效果；關注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革。所以，開展公共投資項目效益審計的總體目標應該是“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、完善法制、制約權力、提高效益”。

　　二、公共投資項目效益審計的組織實施

　　（一）公共投資項目選擇

　　選好公共投資項目效益審計項目是做好這項工作的前提，特別是在公共投資項目效益審計剛剛起步的發(fā)展階段，選擇一個好的審計項目對于積累效益審計經(jīng)驗，發(fā)揮效益審計作用有著重要意義。因此我們選擇審計項目時要從實際出發(fā)，有針對性和代表性地選擇審計項目，不能盲目選擇。選擇審計項目要考慮：一是所選擇項目的重要性程度。如果所選擇的項目是政府及有關部門比較關注或者是社會影響較大項目；是公眾關心的熱點或者是與公共利益關系密切，并且政府投入預算資金較大的項目，對其開展效益審計就能得到政府、社會公眾的支持。二是所選擇項目的審計可行性。即是否具備對所選擇項目進行審計的能力，項目不能太復雜而且能得到被審單位的理解和支持，同時也要考慮審計成本。三是對所選擇項目的有關技術、質量、效益等指標是否有標準來衡量和評價。四是能否針對審計發(fā)現(xiàn)存在的問題提出切實可行的審計建議；能否提高該項目的投資效益或者為其他項目起到借鑒作用，使效益審計本身就有效益。

　　案例：臨海市審計局首次開展的公共投資項目審計，選擇了本市的市政廣場工程，該工程總投資額達一億多元，系本市的重點工程，和市政府辦公大樓一路之隔。所以，該工程既是地方黨委政府關心的重點工程，又是公眾關注的熱點工程，與市民的公共利益關系密切，因而審計工作得到了黨委、政府的重視及社會公眾的支持，且該工程并不復雜，審計機關有圓滿完成審計任務的審計資源。通過審計，揭露了工程管理中存在的損失浪費較大、招投標工作不合規(guī)、合同管理不到位、大宗材料采購業(yè)主管理失職、工程結算多計工程款等問題，并挖出了業(yè)主、審價和承包人竄案等違法行為，先后移送紀委及檢察機關追究責任人員有9人。同時，為規(guī)范今后政府投資項目的管理提出了切實可行的審計建議，取得了良好的審計效果。

　　（二）公共投資項目效益審計的組織方式

　　從方法論角度講，效益審計的原理與傳統(tǒng)審計的原理是相同的，不能將效益審計與傳統(tǒng)審計對立起來，要將效益審計與傳統(tǒng)財務審計有機結合起來。同時還要克服原有習慣和方式的制約，不能簡單地將效益審計導入傳統(tǒng)審計，使效益審計缺乏實質的內容，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子。效益審計內容應該包括傳統(tǒng)審計的內容，但在審計的深度和廣度上要有所擴展；審計分析和評價的側重點上要有所轉變。公共投資項目效益審計組織方式應把握好以下幾個要素：

　　1.效益審計應與竣工決算審計相結合?？⒐Q算審計是目前開展政府投資項目效益審計最常用、最有效的方法。在審計過程中要特別注意對政府投資項目的效益問題給予關注和分析。制訂的審計方案、編寫的審計報告，都應包含政府投資項目效益分析和評價的內容。

　　2.效益審計應與專項審計調查相結合。專項審計調查具有程序簡便、靈活機動、宏觀目的性明確、工作時效性和針對性強、效果明顯等特點，能夠針對宏觀管理中存在的突出問題，從宏觀層面加以分析，提出建設性意見。

　　3.效益審計應與其他專業(yè)審計相結合。與其他專業(yè)審計相結合開展的效益審計，是在對某一個單位開展預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計或者其他財務收支審計的同時，開展政府投資項目效益審計。這類效益審計項目在制定審計方案時，明確的審計目標除注意發(fā)現(xiàn)被審計單位的違法違規(guī)問題外，還要對政府投資項目中存在的績效性問題給予關注和分析。

　　4.效益審計可分為事前、事中、事后三種審計方式。事前審計，主要對計劃、預算、建設項目的可行性研究和成本預測等內容進行審計，事前審計可以防患于未然，對計劃、預算以及投資項目實施可能出現(xiàn)的問題和不利因素，能在事前及時糾正和剔除，避免因預測不準或計劃不周而造成經(jīng)濟損失或效益不高等問題的產(chǎn)生。事中審計，是把項目實施情況與實施前的預測、預算、計劃和標準等進行比較分析，從中找出差距和存在的問題，及時采取有效措施加以糾正，并根據(jù)實際情況調整和修改計劃、預算，使之更加符合客觀實際，更加合理。事后審計，是一種總結性審計，主要是對已完成項目的經(jīng)濟效益、效果、效率進行分析與評價，找出問題的原因，對其他項目起到借鑒作用。為了避免事后審計成為“馬后炮”現(xiàn)象，盡可能將事前、事中、事后審計有機地結合起來。

　　5.對于一些重要項目要開展跟蹤審計。跟蹤審計是對政府投資建設項目開展效益審計的一種有效方式。跟蹤審計的特點是審計提前介入，全過程跟蹤監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，及時促使被審計單位改進和完善管理工作，使建設項目得以規(guī)范、有序和有效進行，從而取得最佳效益。

　?。ㄈ┕餐顿Y項目效益審計的審計方案

　　本文指的審計方案是審計組的實施方案，審計實施方案是審計組從發(fā)送審計通知書到提交審計報告全過程的工作計劃。審計方案中所確定的審計目標、審計評價標準、審計證據(jù)來源和審計步驟是審計人員的工作指南。審計方案應明確六方面的重點內容：一是明確審計目標；二是明確審計范圍；三是明確審計重點；四是明確評價指標；五是明確審計方式、方法及起止時間；六是明確每個審計組成員的任務。審計組成員分工應根據(jù)不同的項目、各個審計人員的專業(yè)特長，分配不同的審計任務，起到揚長避短，提高整體工作效率的作用。

　　制定審計方案還應考慮以下三個問題：一是所確定的審計目標是否符合項目實際，是否符合效益審計要求；二是所確定的審計范圍和方法是否能夠實現(xiàn)審計目標；三是所配置的人力和其它審計資源是否在預期的時間內保質完成審計任務。

　　三、公共投資項目效益審計的主要內容與方法

　　（一）公共投資項目效益審計的主要內容

　　公共投資項目效益審計，重點應關注公共投資項目的投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個環(huán)節(jié)。

　　1.投資決策審計。一個投資項目的效益如何，首先取決于項目決策，決策失誤是最大的損失浪費。一個決策失誤的項目，即使采用最有效的管理方法、配置最優(yōu)秀的管理人員也無濟于事。目前，我國投資領域仍存在低水平重復建設、損失浪費、投資效益低下等問題。產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，但是最根本的原因在于投資決策缺乏科學性、合理性。針對以上問題，應對投資決策的以下幾方面進行審計：（1）審查投資立項決策程序是否規(guī)范。重點審查項目建議書、可行性研究報告和初步設計是否嚴格按規(guī)定程序審批。（2）審查決策投資的項目是否符合地方社會經(jīng)濟發(fā)展需求。重點審查承擔政府投資決策咨詢、項目可行性研究等機構是否具有獨立性和超脫性，對項目的論證是否充分，可行性研究是否切實可行。（3）審查行使項目最終決策權的有關部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學結論。（4）審查在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否建立了完整的決策責任制，參與投資決策的每個主體能否承擔起相應的責任。

　　2.投資管理審計。主要審查項目法人制、資本金制、招投標制、合同制、工程監(jiān)理制的落實情況。（1）審查項目是否實行項目法人制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務和資產(chǎn)的保值過程中是否實現(xiàn)了責、權、利的統(tǒng)一。（2）對實行資本金制的項目，審查資本金是否按規(guī)定進度和數(shù)額及時到位，是否按規(guī)定用途使用，有無弄虛作假、挪用或抽逃資本金問題。（3）審查項目的施工、設計、監(jiān)理、采購等行為是否實行招投標制，是否按“公平、公正、公開”等原則進行，有無存在虛假招標、違法分包、層層轉包現(xiàn)象。是否存在因中標單位資質不夠造成工程重大損失和質量隱患的問題。（4）項目有關合同是否真實有效，有無存在實質性違背招標文件的條款，有無因強行要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質量的現(xiàn)象。（5）檢查監(jiān)理單位資質的真實性和合法性。

　　3.資金使用審計。政府公共工程大多由政府直接投資，資金來源主要為財政性資金。因此，必須對資金的撥付、管理、使用的真實性、合法性進行審計。（1）投入的建設資金是否按規(guī)定用途使用，是否存在被截留、轉移、挪用、擠占等問題。（2）建設資金是否及時、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時影響項目建設進度及項目效益等問題。（3）政府各職能部門對建設資金撥付、管理、使用管理、使用等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位。（4）對項目概算執(zhí)行情況進行審計，重點審查有無隨意改變建設內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準等問題；有無弄虛作假、虛列建設成本等問題。

　　4.投資效果審計。公共投資項目的投資效果包括經(jīng)濟效益（含財務效益和國民經(jīng)濟效益）和社會效益。（1）財務效益的審計是從項目本身角度出發(fā)，審查項目的財務凈現(xiàn)值、財務凈現(xiàn)值率、財務內部收益率、投資回收期、投資利潤率、實際達到生產(chǎn)能力年限等指標實現(xiàn)狀況，同時計算固定資產(chǎn)閑置率、資金有效率、項目成本差異比率和損失浪費率等指標，反映項目的財務效益情況。（2）國民經(jīng)濟效益審計是按合理配置資源的原則，采用影子價格、影子匯率、社會折現(xiàn)率等國民經(jīng)濟評價參數(shù)，從國家整體角度審查項目的效益及費用，分析計算項目對國民經(jīng)濟的貢獻，審查項目的經(jīng)濟合理性。（3）社會效益審計是審查項目對當?shù)厣鐣h(huán)境、擴大就業(yè)、地區(qū)收入分配影響、居民的生活條件和生活質量、收益者范圍及其反映、各方面的參與狀況和地方社區(qū)的發(fā)展等方面的貢獻，判斷項目的合理性。

　　（二）公共投資項目效益審計的技術方法

　　效益審計技術方法是指在審計實施過程中收集和分析審計證據(jù)的技術和手段，包括證據(jù)收集與對證據(jù)的分析評價二方面內容。由于效益審計范圍廣，涉及項目投資管理活動的各個方面，甚至需要收集來自于被審計單位以外與審計事項相關的證據(jù)，因此需靈活運用多種技術方法，效益審計技術方法遠遠超出了傳統(tǒng)財務收支審計的范疇。除了需要采取傳統(tǒng)財務審計的方法，比如審閱法、核對法、函詢法、觀察法、盤點法等，公共投資項目效益審計還要根據(jù)不同審計內容采取不同的審計方法。如實地觀察法、訪談法、問卷調查法、利用文獻資料法、研討會法、案例研究法、比較分析法等。

　　1.實地觀察法。對整個被審計單位的工作布局情況加以觀察，了解經(jīng)營管理的全過程，看其工作功能的發(fā)揮，并獲得對組織的整體印象；對于項目、工作現(xiàn)場進行實地觀察，可以了解項目的運作過程。

　　2.訪談法。向有關人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時做文字記錄的方式。被詢問者可以是被審計單位的高級主管、一般管理人員、當事人，也可以是有關外部人員包括某方面的專家等。通過與對方的交流了解不同觀點、發(fā)現(xiàn)線索，但審計人員對所提供的信息應保持客觀評價。

　　3.問卷調查法。當需要向較多單位和人員了解相同或相近的問題時，可以采用問卷調查的方式。關鍵環(huán)節(jié)：一是設計一份科學的問卷，列出相關度較高的問題，這些問題應該非常明確，切忌模棱兩可或帶有某種誘導性；二是保證調查對象對有關問題有清楚的了解；三是要求問卷發(fā)送渠道的順暢。

　　4.利用文獻資料法。審計人員通常要回顧審計項目相關領域的研究報告、書籍和文章等，或過去的審計和評估資料等，以獲取相關的重要信息，如背景資料或一些細節(jié)的信息，并更新和擴展自己在特定領域的知識。審計人員還可以利用其他單位或部門所提供或擁有的相關數(shù)據(jù)資料，如統(tǒng)計部門、財政部門等，如果面對電子數(shù)據(jù)環(huán)境，審計人員還會用到數(shù)據(jù)檢索技術。

　　5.研討會法。研討可以聚集擁有不同知識、經(jīng)驗和觀點的人員，通過這些人員的溝通和討論，審計人員可以達到獲取特定的知識和經(jīng)驗、聽取不同的意見和建議、尋找問題的解決辦法、統(tǒng)一立場和觀點等的目的，這對于科學地安排審計工作、得出正確的審計結論、形成適當?shù)膶徲嫿ㄗh等都是大有幫助的。征求意見要更多地聽取有關部門或專家的觀點和見解。

　　6.案例研究法。案例研究是指審計人員選擇一個或若干個對象作為案例進行研究，以便對被審計事項進行深入的調查和分析。在實踐中所執(zhí)行的試點審計程序就是案例研究法的最好應用。案例研究的結果可以用來證實已存在的問題，還可以佐證通過其他方法得出的結論，并且研究案例的過程也是經(jīng)驗的積累過程。審計人員在研究案例時不應過分關注所選擇的對象本身，而主要應利用所得出的結論性意見和所獲取的經(jīng)驗。

　　7.比較分析法。比較分析是通過對不同來源的有關指標、數(shù)字、圖片、影像資料情況等內容的對比，或通過與評價標準的對比來了解情況、獲取證據(jù)或進行評價的方法。比較分析法可以用于獲取有關信息和數(shù)據(jù)，可以用于對數(shù)據(jù)資料進行加工和整理，也可以用于與有關指標和標準等的對比來進行分析和判斷，發(fā)現(xiàn)問題和評價審計結果。

　　案例：臨海市審計局在開展本市經(jīng)濟適用住房專項審計調查項目中，就運用了實地觀察法、訪談法、問卷調查法、比較分析法等多種審計技術方法。通過實地觀察法審計查出了施工單位應做未做工程量的問題；通過訪談法及問卷調查法向廣大住戶及社會公眾了解經(jīng)濟適用住房建設、安置中存在的問題，以及對以后建設經(jīng)濟適用住房的期望；通過比較分析法，調查了周邊同期工程建設材料價格狀況，發(fā)現(xiàn)前期填碴未經(jīng)招投標且價格明顯偏高等問題；通過不同的審計方法技術，為審計證據(jù)的取得提供了強有力的技術支撐。該項審計調查，挽回了國有資產(chǎn)上百萬元的損失，且追究了3名有關責任人，收到了較好的審計效果。

　　四、公共投資項目效益審計評價及報告

　?。ㄒ唬┕餐顿Y項目效益審計的評價

　　公共工程投資項目效益審計必然對審計項目作出評價，而評價審計項目必須針對不同的項目提出具體的評價指標和不同的評價標準。由于公共投資項目效益審計項目的多樣性，而不同類型的項目不可能使用完全相同的評價指標，因此，沒有任何為所有效益審計項目預先制定的統(tǒng)一的審計標準。審計人員必須為每一個審計任務“量體裁衣”，根據(jù)審計項目的具體特點和具體審計目標，有針對性地來制定審計評價指標體系。建立評價指標體系應遵循以下原則：

　　1.要體現(xiàn)系統(tǒng)化的觀點。在實際工作中，常常會出現(xiàn)局部效益好整體效益差、經(jīng)濟效益好社會效益差等情況。在評價時，要著眼于大局，堅持經(jīng)濟效益和社會效益相結合，效益與公平相結合，全面反映經(jīng)濟和社會的各方面。

　　2.既要重視反映短期評價指標，又要重視反映長期評價指標。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，當前利益與長遠利益常常會出現(xiàn)矛盾，許多管理者常常為追求一時政績而忽視甚至犧牲長遠利益。因此，要有長遠的戰(zhàn)略眼光，使短期評價指標服從于長期評價指標，注重經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)性。

　　3.定性分析與定量分析相結合。實際上，無論是定性分析還是定量分析都有一定的局限性，在實際應用中，應明確定性分析是定量分析的基礎，定量分析是定性分析的量化和具體化，要遵循“定性—定量—定性”的分析思路，而不是一味使用定性標準或者片面強調采用定量標準。

　　4.要兼顧各種評價依據(jù)的互補性。任何一個效益審計項目，其效益評價依據(jù)的來源均有多種。對此，要根據(jù)被審計項目的特點對被審計項目做出全面、客觀的綜合評價。

　　公共項目效益審計評價指標由經(jīng)濟效益評價指標、社會效益評價指標和環(huán)境效益評價指標三個方面組成。在具體實踐中，要結合項目特點，區(qū)別不同情況，選擇相關評價指標，具體采用以下幾類：

　　1.國家、行業(yè)和主部部門確定的有關通用指標；

　　2.國家制定和發(fā)布的發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展目標、指標，有關專業(yè)管理部門發(fā)布的規(guī)范、技術標準等；

　　3.國家統(tǒng)計部門頒布的適用于績效評價的通用指標；

　　4.投資項目可行性研究報告中的標準；

　　5.被審計單位制定的一些控制制度、管理指標等。

　?。ǘ┕餐顿Y項目效益審計的報告

　　審計報告是審計機關集中體現(xiàn)審計結果、反映審計目標實現(xiàn)程度的一種書面文件。效益審計報告的內容應該主要包括：

　　1.項目基本情況，介紹審計實施的基本情況和被審計項目或單位的基本情況，并說明在評價效益時有哪些特別的考慮，比如被審計單位受到了什么影響和限制等；

　　2.審計評價，評價效益的標準和結論以及支持結論的依據(jù)，必須一一列出，不管是好的方面還是差的方面；

　　3.審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題，主要與審計評價相對應，反映項目建設和運營管理中存在的主要問題，并揭示影響項目效益的主要原因；

　　4.審計建議，審計建議針對的是重要領域，要客觀、合理、可行，效益審計報告主要是建設性的，要站在幫助被審項目提高效益的角度上，從改進被審計單位管理的體制和方法，提高管理效率，以更好的完成項目目標的角度提出建議。

　　五、公共投資項目效益審計應注意的事項

　?。ㄒ唬┐_定公共投資項目效益審計目標時，應注意：

　　一是目的性，即要能夠最大程度地促進被審計單位提高公共投資項目的管理水平，提高其利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。這是效益審計的根本目標，也是效益審計的作用所在。二是具體性，即審計目標要具體清晰。特別是隨著審計過程的深入，效益審計目標必須越來越清晰，越來越細化。如果所確定的效益審計目標“放之四海而皆準”，就會顯得空泛，失去其應有的作用。三是現(xiàn)實性，即效益審計目標應該是在現(xiàn)有的審計條件下可以實現(xiàn)的，審計風險在審計人員的可控范圍內。如果是在現(xiàn)有的審計條件下根本不可能達到的目標或者審計風險超出了審計人員的可控制范圍，審計目標就是不現(xiàn)實的。

　?。ǘ┻x定公共投資項目效益審計評價標準時，要注意：

　　第一、許多行業(yè)雖然都有國家主管機關頒布的相應的評價標準，但由于制定評價標準的出發(fā)點和目的不同，行業(yè)主管機關所制定的評價標準更多的是評價項目的實施過程是否規(guī)范、效益是否滿足預期要求，而對項目決策是否科學合理、是否存在負面影響，以及資金的使用是否存在損失浪費等問題關注得較少。這些評價標準不能反映的問題正是我們國家審計關注重點。

　　第二、一些項目的可行性研究報告實質上是可批性研究報告。這樣的可行性研究報告對項目投資前景大多過度樂觀，反映投資的各項指標也具有很強的可“實現(xiàn)性”。少數(shù)項目甚至是“拍腦袋項目”、“長官項目”和“照顧項目”，沒有可研報告。在這種情況下，審計人員如果以其為依據(jù)進行效益評價是沒有實際意義的，相反還會加大審計風險，審計時應予注意。

　　第三、由于政府的投資項目大都是公益性或準公益性的項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務，衡量其效益就不能只看其自身的經(jīng)濟效益，更應當注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度及推動國民經(jīng)濟和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，更應該從宏觀效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展方面來評價項目的投資效益。所以，這類項目所采用的指標，應少用一些以盈利為目的分析評價的指標，其權重分值的比例就應當?shù)鸵恍?

　　第四、動態(tài)效益評價方法還承認區(qū)域差異，在評價標準問題上不搞全國的整齊劃一，確定的評價標準要具有可比性和可評性。

　　第五、選擇效益審計評價標準時要與被審計單位充分溝通，評價標準應得到被審計單位的認可，審計時還要與被審計單位討論并解決對評價標準的分歧。

　?。ㄈ┳珜懝餐顿Y效益審計報告時，應注意：

　　一是要考慮報告的閱讀者，注重可讀性、有助于閱讀者形成自己的判斷。二是在問題的陳述方式上可以靈活多樣，如將實際數(shù)與標準并列比較，并顯示其差額或差異率，也可以用更直觀的圖表法增進數(shù)字的傳達能力等。

　　六、公共投資項目效益審計需完善之處

　　(一)提高審計人員的素質，改善人員結構

　　由于項目效益審計的對象千差萬別，因此對審計人員的要求也較高，需掌握宏觀經(jīng)濟學、管理學、電子計算機、工程學、心理學、行政管理等方面知識，且具有一定綜合分析能力的復合型人才。而我國現(xiàn)有審計人員絕大多數(shù)都是審計、會計及相關專業(yè)出身，缺乏這方面知識；另一方面，審計機構擁有的人員絕大多數(shù)都是審計、財務、會計人員，其他諸如工程、經(jīng)濟類專業(yè)人才很少，人員結構不全面，不符合效益審計工作需要。而從世界各國的政府審計實踐來看，各國大都形成了多元的審計人員結構，其中最為典型的就是美國。美國審計總署工作人員中除會計師外，還有大量的經(jīng)濟師、律師、工程師、電子計算機專家等。多元化的審計人員結構是順利開展效率審計的前提。因此，在推行效益審計的今天，必須對現(xiàn)有審計人員進行培訓，提高審計人員的業(yè)務水平。同時，優(yōu)化審計人結構，建立一支與效益審計相匹配的高素質審計隊伍。審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出：不斷優(yōu)化人才結構，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護和計算機等相關專業(yè)人員比例，適應審計事業(yè)發(fā)展的需要。

　　（二）完善公共投資項目責任追究制度

　　監(jiān)督政府花錢，效益審計完善了財政資金的監(jiān)管鏈條。但是，如何追究當事人的責任，怎樣追回損失的國有資產(chǎn)等，都沒有相應規(guī)定。在發(fā)達國家和地區(qū)，政府投資的重大項目一旦出現(xiàn)問題，政府立即會成立專責小組來追究有關決策者的責任。決策者在出現(xiàn)重大失誤后要承擔責任，甚至辭職。針對此，效益審計只是進一步完善了對資金使用后總結的制度內容，并不能說明效益審計就對減少“損失浪費”有決定性的作用。應當看到，我們的公共資金之所以會在使用中出種種問題，很大程度上與太過強調與依賴官員的個人修養(yǎng)與自覺性，疏于嚴格的制度監(jiān)管有關。因此，建立公共投資項目責任追究制度，嚴肅查處重大損失浪費事件的責任人,追究其行政責任、法律責任和經(jīng)濟責任等。對于使用財政資金未能達到預期目標的責任單位,也要進行效益評價,并作為有關責任人業(yè)績考核、晉升的重要依據(jù)。

　　參考文獻：

　　1.審計署辦公廳編寫《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，2008年7月

　　2.中國審計學會劉英來編寫的《公共投資項目效益審計研討會綜述》，2006年，《審計研究》第4期

　　3.審計署濟南特派辦編寫的《公共工程績效審計的四個環(huán)節(jié)》，2005年，《中國審計》第9期

　　4.江蘇省南京市審計局李建生、江嘯編寫的《績效審計相關法規(guī)的建立與完善》，2005年，《中國審計》第5期

　　5.北京市海淀區(qū)審計局常印懷編寫《政府績效審計評價指標體系的構建途徑》，2005年，《中國審計》第23期