一、財(cái)政審計(jì)存在的問(wèn)題分析

　　1. 財(cái)政審計(jì)的獨(dú)立性較弱。突出表現(xiàn)：監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時(shí)隸屬于政府部門(mén)，具有濃厚的內(nèi)部審計(jì)色彩，獨(dú)立性立場(chǎng)難以很好維持。當(dāng)審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題影響到本級(jí)政府或其所管轄部門(mén)的利益或聲譽(yù)時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)以權(quán)壓審、干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法的現(xiàn)象，審計(jì)執(zhí)法障礙和阻力較大，不能完全到位。

　　2. 法制不夠健全。一是規(guī)范審計(jì)工作的相關(guān)法律法規(guī)不健全。我國(guó)《審計(jì)法》等相關(guān)法律法規(guī)多側(cè)重于程序法范疇，對(duì)審計(jì)的具體工作行為進(jìn)行了明確規(guī)定，但就行政執(zhí)法內(nèi)容等方面的規(guī)定不完善。二是審計(jì)依據(jù)性法規(guī)不完善。在實(shí)施審計(jì)過(guò)程中，往往由于相應(yīng)的法規(guī)不完善、不明確，造成審計(jì)定性和處理處罰依據(jù)模棱兩可，給審計(jì)工作帶來(lái)一定的困難，在某種程度上，削弱了財(cái)政預(yù)算審計(jì)的控制力和執(zhí)行力。

　　3. 執(zhí)行規(guī)程的匱乏。我國(guó)目前的審計(jì)準(zhǔn)則主要體現(xiàn)在《審計(jì)法》、《中國(guó)審計(jì)規(guī)范》和《國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》上，與國(guó)際準(zhǔn)則進(jìn)行比較，還存在以下問(wèn)題：一是體系不完整，僅有審計(jì)人員資格和審計(jì)操作總體要求方面的規(guī)范，缺乏審計(jì)方法和審計(jì)程序等具體審計(jì)規(guī)范，整體操作性不足，無(wú)法涵蓋審計(jì)全程；二是有些審計(jì)規(guī)范的內(nèi)容，與國(guó)內(nèi)外審計(jì)的一般審計(jì)準(zhǔn)則相比仍不完善，在一定程度上缺乏可操作性；三是對(duì)國(guó)家審計(jì)的執(zhí)業(yè)要求缺乏具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不利于明確審計(jì)人員的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制、減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的規(guī)范性法律制度和規(guī)程滯后，圍繞建立公共財(cái)政為中心的改革措施，政府和審計(jì)機(jī)關(guān)并未出臺(tái)和制定與之相適應(yīng)、相配套的審計(jì)監(jiān)督辦法，制約著財(cái)政審計(jì)的深入發(fā)展。

　　4. 難以擺脫傳統(tǒng)思維定勢(shì)。近年來(lái)，財(cái)政審計(jì)還沒(méi)有完全跟上財(cái)政改革的步伐，缺乏整體意識(shí)、全局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，審計(jì)工作仍然側(cè)重于真實(shí)性、合法性審計(jì)，效率、效益審計(jì)的理念尚未貫穿到審計(jì)的全過(guò)程。有的審計(jì)重點(diǎn)還沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)移到以支出審計(jì)為主上來(lái)，支出審計(jì)的深度和廣度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)：有的只關(guān)注執(zhí)行結(jié)果的真實(shí)、合法性，忽視執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算編制及調(diào)整的科學(xué)合理性、資金撥付的及時(shí)安全性，使用管理的效率效果性；效益審計(jì)工作范圍小、層次低、無(wú)法體現(xiàn)出效益審計(jì)的成果；審計(jì)人員缺乏宏觀意識(shí)，不善于、也不習(xí)慣從微觀的審計(jì)中去發(fā)現(xiàn)那些具有共性、帶有傾向性的問(wèn)題，并通過(guò)剖析和提煉，從政策、制度、體制上進(jìn)行反映，而是習(xí)慣于就事論事，滿(mǎn)足于對(duì)個(gè)性問(wèn)題的揭露和查處。

　　5. 監(jiān)督范圍的局限。從理論上講，地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)當(dāng)包括本級(jí)財(cái)政的全部收入和支出兩大方面。但在實(shí)際操作中，往往收入方面的資料不全面，主要是地方財(cái)政收入中有一塊增值稅25％部分的收入審計(jì)不能涉及。因?yàn)樵鲋刀惖恼鞴苡蓢?guó)稅部門(mén)負(fù)責(zé)，而地方審計(jì)機(jī)關(guān)不能對(duì)同級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，國(guó)稅的征收入庫(kù)、減免退庫(kù)以及提退代征手續(xù)費(fèi)等情況，審計(jì)無(wú)法核實(shí)，成為同級(jí)審的審計(jì)盲區(qū)。這一矛盾，使地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)出現(xiàn)審計(jì)資料不全面和審計(jì)結(jié)果不完整的問(wèn)題。

　　6. 府與財(cái)政行為邊界的模糊。“分灶吃飯”的財(cái)政體制形成了一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)的局面。它的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)化了地方組織財(cái)政收支和調(diào)動(dòng)地方自主理財(cái)?shù)姆e極性，但也造成地方政府對(duì)地方財(cái)政收支的深度介入，由于財(cái)政部門(mén)的行為大多受益于政府，因而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政的審計(jì)實(shí)質(zhì)就是審計(jì)地方政府，審計(jì)實(shí)踐中政府行為和財(cái)政行為的邊界難以確認(rèn)，審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督無(wú)法落實(shí)。審計(jì)執(zhí)行與處理必然弱化。

　　7. 信息披露的走樣。按照審計(jì)程序要求，財(cái)政同級(jí)審所形成的報(bào)告，一般要尊重財(cái)稅部門(mén)的意見(jiàn)，還要經(jīng)同級(jí)政府行政首長(zhǎng)認(rèn)可，以致于一些地方出現(xiàn)報(bào)政府的審計(jì)結(jié)果報(bào)告與向人大做的審計(jì)工作報(bào)告“兩張皮”的現(xiàn)象。在審計(jì)實(shí)踐中，財(cái)政審計(jì)信息披露的程序和質(zhì)量、數(shù)量，往往也由不得審計(jì)機(jī)關(guān)。因?yàn)橥?jí)審中發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政行為不規(guī)范或違紀(jì)問(wèn)題，往往與本級(jí)政府的財(cái)政意志、政府行為、地方利益有關(guān)。

　　8. 知識(shí)和技術(shù)儲(chǔ)備的不足。財(cái)政審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)和能力的內(nèi)在要求高，而當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員少與審計(jì)任務(wù)重的矛盾比較突出，審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備明顯不足，難以滿(mǎn)足財(cái)政審計(jì)的需要。政府審計(jì)部門(mén)的審計(jì)方式方法和技術(shù)手段的陳舊及局限，影響了財(cái)政審計(jì)質(zhì)量的提高。

　　二、財(cái)政審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

　　1. “公共財(cái)政”呼喚“公共審計(jì)”。公共財(cái)政目標(biāo)的建立和公共財(cái)政的改革規(guī)則的明確并不意味著必然會(huì)產(chǎn)出良好的結(jié)果，其原因既有客觀上的局限性，也有來(lái)自信息不對(duì)稱(chēng)、利益誘惑和利益沖突。保證公共財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和對(duì)改革規(guī)則的遵循就成為當(dāng)務(wù)之急。作為永恒主題的財(cái)政審計(jì)在此階段就會(huì)以公共審計(jì)的身份走向前臺(tái)。其理由，一是財(cái)政審計(jì)的客體財(cái)政資金來(lái)源于納稅人，即來(lái)源于社會(huì)公眾，具有明顯的公眾性。隨著公共財(cái)政的建立，財(cái)政資金的很大一部分資金是用于公共事業(yè)，受惠的是社會(huì)大眾，更具有公共性。二是財(cái)政審計(jì)的主體政府審計(jì)既對(duì)政府負(fù)責(zé)，也對(duì)公眾負(fù)責(zé)，財(cái)政審計(jì)更加關(guān)心民生、關(guān)心社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。民本主義的元素越來(lái)越融入財(cái)政審計(jì)理念之中。三是從審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)化利用看，將來(lái)的審計(jì)報(bào)告不僅是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部報(bào)告，而且要面對(duì)社會(huì)公眾。

　　2. “陽(yáng)光財(cái)政”打造“陽(yáng)光審計(jì)”。黨的十七大報(bào)告中指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。……健全組織法制和程序規(guī)則。保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。”作為行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，怎樣提高審計(jì)透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，努力建設(shè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民滿(mǎn)意的審計(jì)機(jī)關(guān)，這是國(guó)家審計(jì)面臨的一個(gè)新課題。“陽(yáng)光財(cái)政”即財(cái)政政策執(zhí)行、財(cái)政管理活動(dòng)、資金支出等的公開(kāi)透明化。“陽(yáng)光財(cái)政”的改革與實(shí)施，進(jìn)一步推進(jìn)了審計(jì)公開(kāi)機(jī)制的建立和完善。

　　3. “綠色財(cái)政”期待“綠色審計(jì)”?？沙掷m(xù)發(fā)展是全球普遍面臨的問(wèn)題，我國(guó)政府已簽訂了“京都約定書(shū)”，并以負(fù)責(zé)任的態(tài)度承諾自己在可持續(xù)發(fā)展上所承擔(dān)的義務(wù)。承擔(dān)這一義務(wù)的財(cái)政內(nèi)涵是“將環(huán)境因素納入稅制體系的一種租稅設(shè)計(jì)，在確認(rèn)并消除現(xiàn)存具有扭曲性并可能對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響的直接稅、間接稅及補(bǔ)貼的前提下，提升現(xiàn)存租稅對(duì)環(huán)境的友好性、或?qū)ξ廴井a(chǎn)品課征新的生態(tài)稅，以強(qiáng)化綠色稅收體系”，也稱(chēng)“綠色財(cái)政”。隨著綠色財(cái)政改革的深入發(fā)展，“綠色審計(jì)”將應(yīng)運(yùn)而生。綠色審計(jì)是針對(duì)全球自然資源短缺、生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)的微觀會(huì)計(jì)核算和宏觀國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算均未將生態(tài)平衡和資源環(huán)保納入核算而出現(xiàn)的會(huì)計(jì)核算虛假等問(wèn)題，而進(jìn)行的綠色核算公允性、真實(shí)性、合法性的認(rèn)證和監(jiān)督，其審計(jì)范圍將涵蓋環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計(jì)；環(huán)保資金籌集、管理和使用審計(jì)；環(huán)保資金績(jī)效審計(jì)；環(huán)保投資項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等。

　　4. “民生財(cái)政”強(qiáng)調(diào)“民本審計(jì)”。“民生財(cái)政”實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政政策、財(cái)政支出傾斜于民眾利益和民生建設(shè)，客觀上要求財(cái)政審計(jì)關(guān)注人民群眾福祉，關(guān)注公眾利益，強(qiáng)化“民本審計(jì)”。具體將主要體現(xiàn)在以下方面：社會(huì)保障的審計(jì)應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)過(guò)程中有為有位；涉農(nóng)和環(huán)保資源的審計(jì)；公共財(cái)政支出和公共投資建設(shè)的審計(jì)；勞動(dòng)就業(yè)的審計(jì)等。

　　5. “績(jī)效財(cái)政”要求“績(jī)效審計(jì)”。預(yù)算編制制度改革的方向是建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，并以此為基礎(chǔ)編制部門(mén)預(yù)算。預(yù)算編制制度的改革是我國(guó)財(cái)政管理制度的一項(xiàng)根本性變革，它在規(guī)范政府、財(cái)政和部門(mén)行為的同時(shí)，必將使預(yù)算的法制性、約束性大大增強(qiáng)。與這種變化情況相適應(yīng)，財(cái)政審計(jì)將會(huì)把重要的精力放在預(yù)算編制的合理性及有效性上來(lái)，從公平、公正、合理的角度，關(guān)注預(yù)算管理中的問(wèn)題，關(guān)注支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額的制定是否科學(xué)，各項(xiàng)支出是否建立了完整的評(píng)估機(jī)制等。

　　三、財(cái)政審計(jì)的戰(zhàn)略構(gòu)想

　　1. 更加關(guān)注安全性。政府審計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，具有保護(hù)、防御、抵制等功能。政府審計(jì)的重要職責(zé)之一就是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，主要包括財(cái)政安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、民生安全、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境安全和信息安全等。財(cái)政安全處于經(jīng)濟(jì)安全的首位。而財(cái)政審計(jì)的首要任務(wù)就是要維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全，強(qiáng)化財(cái)政管理，規(guī)范財(cái)政行為。

　　2. 更加注重公共性。圍繞公共財(cái)政的公共性，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政資金在投向上要逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，主要用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。因此，財(cái)政審計(jì)要加強(qiáng)對(duì)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公共安全、基礎(chǔ)公共設(shè)施等資金的審計(jì)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，要關(guān)注財(cái)稅政策的有效性。

　　3. 更加注重公平性。公共財(cái)政的公平性是由公民的平等性決定的。由于地區(qū)間財(cái)力的不均衡造成了不同行政區(qū)域內(nèi)的個(gè)人享有的公共服務(wù)水平高低不一。財(cái)政審計(jì)要圍繞公共財(cái)政的公平性，促進(jìn)建立規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)力度，重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)移支付中存在的問(wèn)題，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的合理，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的公民在醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障，基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等方面、享有均等化的水平。

　　4. 更加注重公開(kāi)性。公共財(cái)政是“陽(yáng)光財(cái)政”，取之于民，用之于民，公眾擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要圍繞公共財(cái)政的公開(kāi)性，促進(jìn)預(yù)算的透明度。要進(jìn)一步完善審計(jì)公告制度，有效發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用。

　　5. 更加注重宏觀性。財(cái)政預(yù)算安排反映了政府行政活動(dòng)的目的、方向、重點(diǎn)和范圍，是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行是完成預(yù)算安排的全過(guò)程，同時(shí)也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的平臺(tái)。預(yù)算執(zhí)行本身的這種宏觀性，決定了財(cái)政審計(jì)必須要在高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督上發(fā)揮作用。

　　6. 更加注重民本性。財(cái)政審計(jì)要以人民群眾的利益為根本，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為工作的著眼點(diǎn)和歸宿。適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，財(cái)政資金需要更多地投向公共服務(wù)領(lǐng)域，滿(mǎn)足人們的公共產(chǎn)品需求，促進(jìn)人的全面發(fā)展。投入到教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、住房補(bǔ)貼等方面的資金，與人民群眾的根本利益有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其預(yù)算執(zhí)行的好壞，對(duì)人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)有著極大地影響。要選擇那些關(guān)系人民群眾切身利益的支出項(xiàng)目，作為財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)，嚴(yán)格按照預(yù)算確定的用途、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限、目的等，檢查預(yù)算單位資金使用的真實(shí)性、合法性和效益性。

　　7. 更加注重效益性?，F(xiàn)代公共行政管理把關(guān)注責(zé)任、關(guān)注績(jī)效放在突出位置，加快建立行政問(wèn)責(zé)制度、建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度，已經(jīng)越來(lái)越成為各級(jí)政府首長(zhǎng)的關(guān)注焦點(diǎn)和工作要求。隨著財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和收入的增長(zhǎng)，今后財(cái)政資金主要是滿(mǎn)足社會(huì)公共產(chǎn)品(服務(wù))、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)(領(lǐng)域)和社會(huì)保障的需要，這樣社會(huì)公眾就會(huì)更加關(guān)注財(cái)政資金的安全性和有效性，也就迫切需要對(duì)財(cái)政資金投向的正確性、使用的效益性和管理規(guī)范性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，因此，財(cái)政審計(jì)更應(yīng)關(guān)注資金是否用在政府應(yīng)當(dāng)投資的領(lǐng)域，及其資金用得是否“物有所值”。

　　8. 更加注重科技性。財(cái)政審計(jì)要積極適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，進(jìn)一步加大運(yùn)用信息技術(shù)的力度，為提高財(cái)政審計(jì)的質(zhì)量和效率提供有力的技術(shù)支持。在我國(guó)各行各業(yè)信息化建設(shè)不斷取得豐碩成果的情況下，預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)電算化已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，財(cái)政財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算軟件日趨成熟。預(yù)算執(zhí)行電子數(shù)據(jù)和電子文檔的出現(xiàn)，徹底改變了傳統(tǒng)條件下財(cái)政審計(jì)面對(duì)的預(yù)算執(zhí)行信息載體，進(jìn)而對(duì)財(cái)政審計(jì)的模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行電子數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，也為我們進(jìn)行大量數(shù)據(jù)的查詢(xún)、采集、整理、分析、對(duì)比提供了極大的便利，為審計(jì)人員分析財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、比重、趨勢(shì)等提供了有力的手段。

　　9. 更加注重風(fēng)險(xiǎn)性。財(cái)政審計(jì)要把觸角更多地伸向財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入的“蛋糕”越做越大，財(cái)政支出也會(huì)相應(yīng)地增長(zhǎng)。在一級(jí)預(yù)算單位財(cái)政收支行為得到基本規(guī)范的情況下，違法違紀(jì)現(xiàn)象有向所屬二、三級(jí)單位轉(zhuǎn)移的傾向。注重風(fēng)險(xiǎn)性，要求運(yùn)用現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論，根據(jù)掌握的預(yù)算管理信息，認(rèn)真分析哪些領(lǐng)域、哪些環(huán)節(jié)是風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)，并在審計(jì)方案中加以明確。在審計(jì)過(guò)程中要圍繞財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，順著資金的流向，向重點(diǎn)環(huán)節(jié)深查到底。