一、審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中必須發(fā)揮的作用

　　（一）財政審計對財力征收權(quán)和分配權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進公共財政體系的構(gòu)建。財政審計是審計永恒的主題。財政審計可以通過對預算收入的征收、安排和分配進行制約與監(jiān)督，促進有關(guān)部門依法行政，推進公共財政體系的建立。具體來說，一是對各種稅收收入的征收過程進行審計。監(jiān)督財政、稅務等部門是否及時足額征收、上繳各種稅款，實現(xiàn)對其行使財力征收權(quán)的正當性和有效性進行監(jiān)督與制約；二是對各種行政性收費的征收過程進行審計，通過審查是否存在亂收費、亂攤派，是否嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定等，實現(xiàn)對各種行政性收費權(quán)進行制約與監(jiān)督。三是對預算的編制進行審計。檢查預算編制的標準、原則、程序是否保持了預算的完整性、公開性以及預算的調(diào)整是否合理、準確，推行部門預算和促進細化預算；四是對財政支出管理進行審計評價。對財政支出結(jié)構(gòu)的合理性、合規(guī)性和效益性作出審計評價，實現(xiàn)對預算資金分配權(quán)的制約與監(jiān)督。

　　（二）行政事業(yè)和固定資產(chǎn)投資審計中，對資金支配權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進財政性資金使用效益的提高。行政機關(guān)不僅掌管而且使用著財政資金，這些資金管理和使用得如何，對縣域經(jīng)濟的發(fā)展有較大的影響。行政事業(yè)審計可以通過對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金進行審計監(jiān)督，實現(xiàn)對財政資金支配權(quán)的監(jiān)督與制約。行政事業(yè)審計的最終目的就是要加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，從而防止各種違法違紀等腐敗行為的發(fā)生，提高財政資金的使用效益。固定資產(chǎn)投資審計中，對重大的財政專項資金和重要的政府投資項目進行審計，抓住資金流程這條主線，從立項、撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)著手檢查決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)等，跟蹤問效，查處和反映各種損失浪費問題，評價投資效果。

　　（三）企業(yè)審計中，對國有資產(chǎn)管理權(quán)進行制約與監(jiān)督，維護和保障國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。企業(yè)審計通過“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”，審查國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)管理權(quán)的制約與監(jiān)督。具體來說：一是通過審查國有資產(chǎn)的真實性和合法性，監(jiān)督挪用轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)和國有資金的違法亂紀行為，保證國有資產(chǎn)的安全完整。二是通過審查各種經(jīng)營決策，對國有資產(chǎn)的質(zhì)量和營運效率加以監(jiān)督，防止決策失誤等造成國有資產(chǎn)的嚴重損失，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)的監(jiān)督與制約。三是通過對改制企業(yè)的審計，審查國有企業(yè)的改制過程，防止濫用權(quán)力謀取私利導致國有資產(chǎn)的流失。

　?。ㄋ模┙?jīng)濟責任審計中，對經(jīng)濟決策權(quán)進行制約與監(jiān)督，促進決策權(quán)力的慎用和決策機制的完善。經(jīng)濟責任審計是新時期黨中央、國務院為加強干部監(jiān)督管理和黨風廉政建設(shè)而開展的一項長期的重要工作。通過審查領(lǐng)導干部行使經(jīng)濟決策權(quán)的科學性、合規(guī)性、民主性和效益性，并將其落實到領(lǐng)導人的經(jīng)濟責任上來，實現(xiàn)對經(jīng)濟決策權(quán)的監(jiān)督與制約，從根本上、源頭上來治理和預防腐敗，加強廉政建設(shè)。

　　（五）專項資金審計中，對專項資金進行制約與監(jiān)督，有效防止資金流失、截留或挪用，確保資金的使用效益。特別是對基礎(chǔ)教育、重點工程、移民安置、社保基金、住房公積金、扶貧救災資金等與老百姓的切身利益息息相關(guān)的各種專項資金的審計監(jiān)督。通過專項資金的規(guī)范管理和使用效果審計，保持對專項資金審計的力度和深度，關(guān)注這些資金的管理和安全，關(guān)注資金流向和使用績效，披露資金投資項目中的不合規(guī)現(xiàn)象，提出加強管理提高效益的審計建議，確保資金發(fā)揮最大的效益。

　　二、審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中存在的問題及原因分析

　　（一）審計對政府權(quán)力制約理論還很不成熟。我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制和國家審計制度的時間還不算長，市場發(fā)育還不成熟，與市場經(jīng)濟體制相配套相適應的財政管理制度不夠完善，審計對政府權(quán)力的制約與監(jiān)督還很不成熟，缺乏這個方面的準備和積累。如監(jiān)督權(quán)力決策結(jié)果的績效審計，審計還僅僅是在思考、探討和嘗試。

　　（二）現(xiàn)行審計管理體制存在缺陷?，F(xiàn)行的審計雙重管理體制，使審計難以保持超然的獨立性，影響了審計對權(quán)力制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮。我國《憲法》規(guī)定，審計機關(guān)作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領(lǐng)導，業(yè)務上受上級審計機關(guān)的指導。各級審計機關(guān)領(lǐng)導均由地方政府任免、審計經(jīng)費由地方財政保障，審計其實相當于地方政府的一個內(nèi)審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監(jiān)督地方政府部門和領(lǐng)導干部的權(quán)力？而權(quán)力運行過程中發(fā)生的各種經(jīng)濟腐敗行為，又往往與地方經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，當審計涉及有關(guān)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免受有關(guān)政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關(guān)很難站在國家利益的高度，對權(quán)力腐敗問題依法獨立進行監(jiān)督和查處。

　　（三）審計的范圍拓展不夠。一方面表現(xiàn)在審計僅限于事后審計，事前審計和事中審計不夠。加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，必須在權(quán)力的各個環(huán)節(jié)都要加強制約與監(jiān)督。另一方面表現(xiàn)在審計主要還局限在財政財務收支審計，對人們重視和關(guān)心的財政資金使用效益及領(lǐng)導決策和新上項目的效益與效果的效益審計上還難以突破。另外，由于現(xiàn)行審計管轄原則是以財政財務隸屬關(guān)系和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系來劃分，使地方審計機關(guān)的審計覆蓋面受到很大影響。以財政預算執(zhí)行審計為例，地方政府財政收入既有財政部門組織的收入，又有國稅、地稅收入，還涉及到代理國家金庫的人民銀行。但根據(jù)審計管轄原則，地方審計機關(guān)無權(quán)對國稅部門和人民銀行進行審計，作為地方審計機關(guān)永恒主題的財政預算執(zhí)行審計，實際上是項不完整的審計。隨著企業(yè)改制和私營經(jīng)濟的發(fā)展，非國有企業(yè)已成為縣級財政收入的主要來源，但客觀上這部分稅收“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象又很嚴重，可由于不屬審計監(jiān)督范圍，因此對非國有企業(yè)納稅情況進行審計監(jiān)督尤顯迫切。

　?。ㄋ模┊斍皩徲嫵晒|(zhì)量不高。加強審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是一項非常重要且異常艱辛的工作。審計人員數(shù)量不足、知識結(jié)構(gòu)相對單一，加上許多審計機關(guān)的審計人員只出不進，極大地限制和妨礙了審計成果和質(zhì)量的提高。以我局為例，一線審計人員現(xiàn)在只有9人，均為92年以前進來的財會專業(yè)中專畢業(yè)生，4個業(yè)務股，每年平均審計40個單位（項目），這么多年下來已習慣于按老框框、老套套審計，滿足于就事論事，妨礙了審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督。另外被審計者對審計查實的權(quán)力責任問題整改不力，社會各界對審計在權(quán)力制約和監(jiān)督中的期望值普遍過高，而審計機關(guān)又難以對審計對象權(quán)力的行使范圍作更廣泛深入的監(jiān)督與核查，為此很難對領(lǐng)導干部的權(quán)力業(yè)績和經(jīng)濟責任作全面評價和界定，有時提出的審計建議缺乏可操作性。在一定程度上影響了對審計成果的采納和運用。

　　三、強化審計在權(quán)力制約和監(jiān)督機制中發(fā)揮作用的對策和建議

　　（一）創(chuàng)新審計理論。要不斷加強審計創(chuàng)新，努力提高審計整體水平。審計署去年提出的“兩個并重”理論，即：實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計的份量，以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進提高財政資金的管理水平和使用效益；實行審計與專項審計調(diào)查并重，逐步提高專項審計調(diào)查的比重，重點調(diào)查政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和重大決策的落實情況，促進完善法規(guī)制度，加強宏觀管理。同時積極推行審計結(jié)果公告制度，推進審計工作的公開化。只有創(chuàng)新審計理論，將國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督作用上升到權(quán)力制約機制的高度加以認識，才能在審計實踐中創(chuàng)新審計思維、拓展審計視野，建立起更加科學的審計運行機制，從而充分發(fā)揮出審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督作用。

　　（二）改革現(xiàn)行審計體制。我國國家審計模式屬于行政型。2004年的“審計風暴”，使公眾和媒體對審計體制缺陷質(zhì)疑較大，認為行政型審計模式較大的缺陷就是國家審計的獨立性不強，審計范圍過窄，國家審計權(quán)的發(fā)揮受到限制。并提出了不同的模式轉(zhuǎn)變的意見，如將審計機關(guān)隸屬于人大以實行立法型審計模式，或是成立審計法院以實行司法型審計模式等。比較統(tǒng)一的觀點認為短期內(nèi)由“行政型”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;立法型”還難以實現(xiàn)，因此當前可先采取審計局長的任免改由人大選舉產(chǎn)生并罷免，使其地位獨立于行政之外，責任也由向政府報告和負責轉(zhuǎn)向向人大報告和負責。中央對省級審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導，人事、業(yè)務和經(jīng)費都由審計署統(tǒng)一安排。省對地市審計機關(guān)也實行垂直領(lǐng)導，但地市審計機關(guān)的經(jīng)費由省財政安排。取消縣級審計局，將審計人員編入地市審計局，業(yè)務上則“下審一級”。這樣既能保證審計模式的穩(wěn)定性，又能加強國家審計的地位。在條件許可的情況下，可以將審計機構(gòu)升半格，以增強其權(quán)威性。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)換審計監(jiān)督模式。隨著改革的深化，審計的作用和地位不斷得到提高，加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，就需要審計監(jiān)督的方向不斷進行調(diào)整，以拓寬審計范圍。一要進一步細化審計范圍，比如把非國有經(jīng)濟納入審計監(jiān)督范圍，同時改革并下放部分審計管轄權(quán)限，加大專項資金和行業(yè)審計的力度。二要健全與紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)等有關(guān)執(zhí)法部門聯(lián)合辦案機制，以拓展審計空間。一方面審計在各項審計業(yè)務中，應貫徹“全面審計，突出重點，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索”的方針，增強辦案意識，一旦發(fā)現(xiàn)線索，要緊抓不放，一查到底；另一方面，積極配合查處貪污受賄、侵占國家利益、偷逃稅收、化公為私等違法違紀案件。三要實行事后監(jiān)督與事中、事前監(jiān)督相結(jié)合，并逐步過渡到事后、事中、事前監(jiān)督并重的監(jiān)督模式。把發(fā)現(xiàn)問題和解決問題有機結(jié)合起來，積極探索從源頭上預防和治理腐敗的途徑。

　　（四）提高審計成果質(zhì)量。審計質(zhì)量的控制，最終還是要依靠人來實施，只有高素質(zhì)的審計人員才能有高質(zhì)量的審計項目。一要繼續(xù)加強審計干部的廉政建設(shè)。只有廉潔從審，才能保證工作的獨立性，做到客觀公正。這樣才不會導致審計人員因為偏袒被審計單位而作出不符合事實的審計結(jié)論，或隱瞞被審計存在的問題，從而影響了審計質(zhì)量。二要強化業(yè)務學習和理論研究，加強“人、法、技”建設(shè)，提高職業(yè)能力。堅持把查處問題與完善制度結(jié)合起來，加強審計調(diào)查和分析研究問題的能力，從體制、機制上提出解決和預防問題的辦法，從標本兼治的角度有針對性地提出審計意見和建議，提升審計成果的質(zhì)量，真正確保審計在權(quán)力制約監(jiān)督機制中能夠充分發(fā)揮作用。