【摘要】 公共責任的范圍及其擴展決定著政府審計職責中的事項范圍及其調(diào)整，公共責任的要求及其發(fā)展決定著政府審計職責中的目標層次及提高，公共責任的民主性質(zhì)決定著政府審計職責中的報告要求及提高。

　　【關(guān)鍵詞】 公共責任； 政府審計； 職責

　　公共責任（Public Accountability），也稱公共經(jīng)濟責任、公共受托經(jīng)濟責任、公共會計責任，是指政府及其各部門對公共資產(chǎn)的管理和使用責任。政府審計職責是得到法律確認的審計機關(guān)承擔的任務(wù)和責任，也可以理解為得到法律確認的審計機關(guān)所擁有的事權(quán)。它包括審計事項范圍、審計目標層次和審計報告要求三個方面的內(nèi)容。

　　現(xiàn)代政府審計是適應監(jiān)督公共責任的需要而產(chǎn)生的，公共責任關(guān)系是現(xiàn)代政府審計存在的客觀基礎(chǔ)，因此，它對政府審計的影響就是全面的，當然它也深刻地影響著政府審計職責的確定。公共責任決定了政府審計的基本職責就是對公共資產(chǎn)的管理、使用者所承擔的公共責任進行監(jiān)督和報告；界定政府審計職責范圍的基本標準就是公共資產(chǎn)所涉及的領(lǐng)域。具體來說，公共責任對政府審計職責的影響主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

　　一、公共責任的范圍及其擴展決定著政府審計職責中的事項范圍及其調(diào)整

　　政府審計產(chǎn)生和發(fā)展的初期，公共財產(chǎn)的管理和使用主要是各級政府官員，公共財產(chǎn)主要取自于公民的稅捐，主要用于國家機器的運行，公共責任的范圍主要是財政收支事項，因此，早期政府審計職責的事項范圍主要是政府財政收支事項，財政審計成了政府審計職責中最早的、基本的和“永恒的”審計事項。例如，英國于1866年6月28日頒布了著名的《國庫與審計部門法》（Exchequer and Audit Department Act），開創(chuàng)了近代政府審計成文法的先例，但對公共賬目委員會的職責只規(guī)定了三項：對國庫日常收支的控制、審查；對財政撥款賬戶的審計；對撥款賬戶之外的賬戶的審計（《世界主要國家審計法規(guī)匯編》，第280—282頁）。1789年，美國國會通過了設(shè)立財政部決議，規(guī)定財政部設(shè)立審計官，負責審計政府各機構(gòu)報送的會計賬簿（魏禮江，1998）。

　　隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府參與國民經(jīng)濟的領(lǐng)域越來越廣泛和深入，進入20世紀后，西方主要國家的政府開始直接創(chuàng)辦一些公營企業(yè)，并向私營企業(yè)投資參股，甚至向一些非政府單位提供資助，公共資產(chǎn)的運用范圍擴大了，承擔公共責任的單位和人員也擴大了，涉及公共責任的經(jīng)濟事項增加了。換句話說，需要接受政府審計的單位和事項增加了，審計職責的事項范圍擴大了。

　　1921年英國修改的《國庫與審計部門法》，將公共賬目委員會的職責增加到五條：撥款賬目的檢查；稅收收入賬目的檢查；其他現(xiàn)金賬目的檢查；證券和庫存物資賬目的檢查；商業(yè)等行業(yè)賬目的準備和檢查。1945年美國國會通過了《政府公司控制法》，要求審計總署聘請職業(yè)審計師，運用民間審計技術(shù)，對政府公營公司進行年度審計（魏禮江，1998）。

　　現(xiàn)在，許多國家的政府審計機關(guān)都已將政府審計的職責范圍擴大到公營企業(yè)、由政府投資的私營企業(yè)和受政府資助的單位。

　　1983年英國又對《國庫和審計部門法》的某些條款作了補充和刪除，并頒布《國家審計法》，明確提出建立隸屬議會下院的國家審計署（National Audit Office, NAO），并把NAO的職責范圍擴大到下列五個方面：其一，要求按照1866年《國庫與審計部門法》規(guī)定準備撥款賬目的任何政府部門；其二，要求按照《1977年國家公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)法》和《1978年國家公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（蘇格蘭）法》規(guī)定記賬的任何團體；其三，因任何法律設(shè)定（包括本法通過以后的法律設(shè)定），其會計賬目應被主計審計長檢查或鑒證，或者愿意對主計審計長的檢查開放的任何其他管理機構(gòu)或團體；其四，任何不屬于主要由公共基金支持的其他團體以外的單位與王國大臣之間達成的協(xié)議（本法通過之前或之后達成的協(xié)議）；或者愿意接受主計審計長的檢查的任何管理機構(gòu)和團體，其會計賬目應被主計審計長檢查或鑒定；其五，主計審計長有理由相信在任何財政年度內(nèi)一半以上的收入來自公共基金的任何管理機構(gòu)或團體（《世界主要國家審計法規(guī)匯編》，第280—282頁）。

　　最高審計機關(guān)國際組織1986年通過的《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中提出：“在公營企業(yè)中，擁有大量的國家資金、政府投資和其他資源，須有充分的公共責任，此項責任只有經(jīng)過最高審計機關(guān)的審計才能得到保證。最高審計機關(guān)應當確保將其職責范圍擴展到對所有公營企業(yè)進行審計，它包括由企業(yè)創(chuàng)辦的附屬機構(gòu)在內(nèi)。”該組織1979年通過的《利馬宣言——審計規(guī)則指南》中明確了最該審計機關(guān)有權(quán)對有政府投資的私營企業(yè)和受政府資助的單位進行審計（魏禮江，1998）。

　　到了20世紀80年代之后，美國的績效審計范圍進一步拓展到包括對“財政赤字、國防安全、信息資源的運用、人口老年化、海灣戰(zhàn)爭”等一系列財政政策進行評估（雷達，2004）。

　　二、公共責任的要求及其發(fā)展決定著政府審計職責中的目標層次及其提高

　　早期的公共責任主要是要求在經(jīng)管公共資產(chǎn)中發(fā)生的保管、使用公共資產(chǎn)行為與相關(guān)法律、法規(guī)之間相符，確保公共資產(chǎn)的安全、完整，人們還沒有充分認識到努力提高公共資產(chǎn)使用效益的重要性。與這種公共責任要求相適應，相關(guān)法律、法規(guī)確定的政府審計職責的審計目標層次也主要是審查公共資產(chǎn)收支的真實性、合法性，真實、合法性審計是這個階段政府審計的目標。

　　隨著公眾效益意識的增強和公共資產(chǎn)管理水平的提高，僅以保證公共資產(chǎn)為內(nèi)容的公共責任已不能滿足國家和公眾對公共資產(chǎn)保管、使用者的期望和要求，要求公共資產(chǎn)保管、使用者努力提高公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性已成為應當而且可以達到的目標，公共責任的內(nèi)容增加了，不但包括要求公共資產(chǎn)保管、使用者應當做到公共資產(chǎn)收支的真實、合法，而且要做到公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。隨著公眾民主和效益的不斷增強，管理技術(shù)水平的日益提高，保證公共資產(chǎn)使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性日益成為公共責任的主要內(nèi)容。與公共責任內(nèi)容的這種發(fā)展相適應，政府審計的目標也從單一的真實合法性審計，發(fā)展到真實合法性審計和以經(jīng)濟性、效率性和效果性為內(nèi)容的績效審計相結(jié)合的多目標審計，并逐步發(fā)展為以績效審計為主的現(xiàn)代政府審計目標。

　　1945年美國國會通過《政府公司控制法》，規(guī)定美國審計總署不僅審查聯(lián)邦政府供應企業(yè)財務(wù)活動的合法性，而且應對其管理效率和內(nèi)部控制系統(tǒng)的效果進行評價。1972年美國審計總署頒布《政府機構(gòu)、計劃項目、活動和職權(quán)的審計標準》，確立了政府審計不僅監(jiān)督財務(wù)活動的合法性，而且監(jiān)督其經(jīng)濟性、效率性和效果性。繼美國之后，加拿大、澳大利亞、英國等許多國家在財務(wù)和發(fā)行目標的基礎(chǔ)上，相繼確立了經(jīng)濟性、效率性、效果性審計目標，建立了現(xiàn)代政府審計目標體系。受此影響，1979年最高審計機關(guān)國際組織在《利馬宣言——審計規(guī)則指南》中將過去的真實合法性審計稱為“傳統(tǒng)審計”，并指出除了這種審計外，還有另一種類型的審計，即經(jīng)濟性、效率性和效果性審計，稱之為“績效審計”。 中國論文聯(lián)盟www.lwlm.com編輯。

　　例如，1983年英國頒布的《國家審計法》，明確提出NAO其主要職責有二：一是依據(jù)《國庫及審計部門法》，對政府機關(guān)財務(wù)報表的真實性、合法性進行審計與鑒證，即財務(wù)報表審計；二是依據(jù)《國家審計法》對政府機關(guān)使用公有財物及政府經(jīng)費的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查與評估，即績效審計（《世界主要國家審計法規(guī)匯編》，第280—282頁）。

　　20世紀末，隨著新公共管理理念的興起，公眾要求政府又開始要求政府不僅要保證公共資產(chǎn)的真實、合法、高效使用，而且要確保把公共資產(chǎn)都用于為民眾的服務(wù)上，對國民要高度負責。因此，美國又率先發(fā)展政府審計的目標，開始對政府運用公共財產(chǎn)履行公共責任的盡責情況進行審查、評估。為此，美國于2004年將聯(lián)邦審計總署易名為聯(lián)邦政府責任評估署。

　　三、公共責任的民主性質(zhì)決定著政府審計職責中的報告要求及其提高

　　在奴隸社會和封建社會時期，君主是國家的化身，擁有管理國家的一切權(quán)力。國家的一切資源，連同全體民眾都屬于君主所有。因而，這些時期國家沒有真正意義上的公共資產(chǎn)和公共權(quán)力，也就沒有真正的公共責任可言。在這種情況下，君主授予下屬臣子管理君主資源的權(quán)力，臣子對君主個人負責，這種責任并非公共責任。只有在確立了主權(quán)在民的民主社會中才有真正意義上的公共財產(chǎn)和公共責任。在民主社會中，人民通過直接選舉或通過選舉代議機構(gòu)任命公共財產(chǎn)的保管、使用者，按人民的意志和利益訴求保管、使用公共財產(chǎn)，管理國家事務(wù)，行使公共權(quán)力；公共財產(chǎn)保管、使用者要接受人民及其代議機構(gòu)的監(jiān)督，最終向人民大眾負責，公共責任才據(jù)此產(chǎn)生。因此，公共責任是國家民主化的產(chǎn)物和表現(xiàn)，其本質(zhì)是民主。

　　為了體現(xiàn)公共責任的民主性質(zhì)，公共財產(chǎn)的保管、使用者必須按照人民或其選舉的代表制定的法律，合法、有效、盡責地保管、使用好公共財產(chǎn)，并通過及時向人民及其代議機構(gòu)報告公共資產(chǎn)的保管、使用情況及承擔的公共責任的履行情況，接受人民及其代議機構(gòu)的監(jiān)督，確保公共財產(chǎn)的保管和使用充分體現(xiàn)人民的意志和利益訴求。為了確保公共財產(chǎn)的保管、使用者向人民及其代議機構(gòu)提供的公共財產(chǎn)保管、使用情況報告是真實、完整的，人民及其代議機構(gòu)需要授權(quán)政府審計機關(guān)代表人民，對公共財產(chǎn)保管、使用者保管、使用公共財產(chǎn)的合法性、有效性和盡責性以及向人民及其代議機構(gòu)提交的公共財產(chǎn)保管、使用情況報告的真實、完整性進行審計，并將審計結(jié)果向人民及其代議機構(gòu)報告。因此，在民主社會中，審計政府審計機關(guān)承擔著及時向人民及其代議機構(gòu)提供審計公共責任履行情況的真實、完整的審計報告。社會的民主化程度越高，報告的范圍應當越廣泛，報告的內(nèi)容應當越全面、細致，報告的時間應越及時。

　　英國1983年《國家審計法》規(guī)定，對于該法規(guī)定的職責范圍內(nèi)的所有事項“主計審計長都可以向議會下院報告檢查結(jié)果”。GAO每年向國會提交各類審計報告多達1 300多份，除少數(shù)涉及國防機密的外，民眾均可索取審計報告（戚嘯艷等，2005）。

　　【參考文獻】

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　?。?］ 魏禮江等.政府審計法律理論與實務(wù)［M］ .中國審計出版社，1998.

　?。?］ 雷達.新公共管理對績效審計的影響及對我國發(fā)展績效審計的啟示［J］ .審計研究，2004（2）.

　　［4］ 戚嘯艷等.中外績效審計制度變遷及我國現(xiàn)行制度體系完善的思考［J］ .審計研究，2005（6）.