隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展速度逐步加快，重大基本建設項目投入力度也越來越大。近幾年，工程建設領域的腐敗問題愈演愈烈，引起黨中央、國務院和社會各界的高度關(guān)注。為提高審計項目質(zhì)量和防范審計風險，進一步加大對重大違法違規(guī)問題的揭露力度，本文結(jié)合以往審計實踐，對政府投資項目審計中應關(guān)注的一些重要環(huán)節(jié)做以歸納。

　　一、政府投資項目的特點

　　政府投資審計項目是我國各級政府推動地區(qū)發(fā)展、提高公共服務能力、改善民生的重要依托。大部分項目具有以下特點。

　　一是公益性強，關(guān)系民生。我國各級政府不斷加大政府支出，實施了一系列重大基礎設施項目，對保增長、促民生起到重要作用，使我國能源、交通、水利、環(huán)境等基礎設施得到明顯改善，為長遠可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎。由于政府投資項目意義重大，實施的好，將給國家或地區(qū)帶來巨大的社會經(jīng)濟效益，反之，如果項目失敗，將給政府帶來沉重的財政負擔，造成資源的浪費和環(huán)境的破壞。

　　二是投資額大，受社會高度關(guān)注。為應對國際金融危機，我國政府實施了4萬億投資計劃，僅新增中央投資就高達1.18萬億。京滬高鐵投資、西氣東輸二線、南水北調(diào)、災后重建等項目均投資過千億元。這些數(shù)字的背后是沉甸甸的責任。除了政府，沒有任何部門或企業(yè)能夠承擔這樣巨額的投資。這些項目也將產(chǎn)生巨大的推動力，帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展，受到國內(nèi)外社會各界的高度關(guān)注。

　　三是時效性強、工期緊張。經(jīng)濟的快速發(fā)展需要基礎設施不斷加快建設，從而提供強大的物質(zhì)支撐。政府投資項目在創(chuàng)造一個又一個奇跡的同時，都面臨工期緊、任務重的實際困難，無一不是采取了超常規(guī)的建設節(jié)奏，有些工程在的“政治工程”頭銜壓力下，更是邊設計、邊施工、邊建設，違規(guī)操作比較普遍。

　　四是腐敗問題頻發(fā)，影響政府公信力。項目建設資金量大，參建各方都有強烈的利益訴求，加上我國現(xiàn)階段監(jiān)管機制不健全，工程建設領域成為腐敗的重災區(qū)。“項目建起來、官員倒下去”的例子屢見不鮮。政府投資項目本是政府進行國家治理的重要方式，其中存在的腐敗現(xiàn)象極大地也影響了政府的公信力。

　　二、政府投資項目違紀違規(guī)問題的多發(fā)點

　　政府投資項目中的違規(guī)違紀行為往往集中在資金量大的幾個環(huán)節(jié)。具體有以下幾個方面。

　　1.物資采購。物資采購往往是政府投資項目的最大支出。有些項目的物資采購達幾千萬、甚至上億元。項目業(yè)主可以決定采購什么產(chǎn)品和以什么價格采購，因而直接左右供貨商的利益。高價采購物資、采購物資質(zhì)量不合格、違規(guī)指定供應商等違規(guī)行為引發(fā)了大量的違紀違規(guī)行為。

　　2.工程發(fā)包。工程施工的資金額也非常大，而且受專業(yè)和經(jīng)驗限制，我國政府投資項目大部分工程向系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)發(fā)包。如，交通系統(tǒng)的施工企業(yè)常年共同參與交通項目競爭，管道建設企業(yè)常年參與管道建設競爭，鐵路建設企業(yè)常年參與鐵路項目競爭等，施工企業(yè)間、施工企業(yè)與業(yè)主間形成了盤根錯節(jié)的利益關(guān)系。為承攬到項目，施工企業(yè)往往能夠利用長期的關(guān)系渠道，左右中標結(jié)果，各類潛規(guī)則盛行。

　　3.征地拆遷。隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模越來越大，已建基礎設施越來越多，后建項目的征地拆遷資金量逐年加大。尤其是城市或城鎮(zhèn)的征地拆遷，補償標準越來越高。征地拆遷逐漸成為各方關(guān)注的對象。征地補償款截留挪用、虛假拆遷騙取補償?shù)仁录r有發(fā)生。征地拆遷領域的違紀違規(guī)問題，損害了實際被征地人的切身利益，加大了政府投資成本，需要予以規(guī)范。

　　三、政府投資項目審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　由于投資項目建設的復雜性，使得在建設過程各個環(huán)節(jié)都蘊藏了很多或明或暗的違規(guī)行為。如，建設單位招標時的明招暗定，施工單位間陪標串標時的密切配合，設計單位故意留有設計漏洞，監(jiān)理單位質(zhì)量問題視而不見等。對各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性進行全面評價，將占用大量的審計資源。因此，如何準確把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)就成為投資審計的重要內(nèi)容。結(jié)合政府投資項目的特點和違紀違規(guī)問題的多發(fā)點，可以嘗試從以下幾個方面集中突破。

　　（一）資金分配環(huán)節(jié)

　　這里說的資金分配環(huán)節(jié)主要是指投資項目的工程發(fā)包和物資采購。大部分利益分配都是通過該環(huán)節(jié)完成的，尤其是單一來源采購和強制指定采購，繞開了公開競爭，體現(xiàn)了業(yè)主與供應商間的密切關(guān)系，值得審計人員高度關(guān)注。

　　1. 單一來源采購

　　根據(jù)招標投標法和政府采購法，政府投資項目發(fā)包應當公開招標。實際上，我們卻會發(fā)現(xiàn)總有些項目通過“單一來源”的方式采購物資。此時應當引起審計人員的高度關(guān)注，因為單一來源采購是針對物資僅有唯一供應商等極少情況采取的發(fā)包方式，大部分采購都不具備這樣的條件。大部分單一來源采購實際上是業(yè)主為確保某些特定關(guān)系人順利中標而采取的違規(guī)操作手法。為了避開公開招投標不易控制的問題，更快的向特定關(guān)系人發(fā)包，業(yè)主可能會采取單一來源采購的方式。審計人員應對單一來源采購的進行深入系統(tǒng)分析，確定其是否合規(guī)。

　　2.強制指定采購。

　　物資采購中，還會遇到業(yè)主提出采購特定品牌產(chǎn)品的強制要求。如，有些市政工程要求購買指定造型的路燈、指定規(guī)格或型號的節(jié)能設備；有些工程要求購買指定廠家的防腐材料、購買指定品牌的焊接材料；有些工程要求本地區(qū)、本系統(tǒng)的所有類似項目都要購買統(tǒng)一種品牌或型號的專業(yè)設備。這些強制要求的背后，往往是供應商與主管部門領導的內(nèi)外勾結(jié)：供應商通過強制要求，獲得高額利潤；領導干部則利用手中職權(quán)，收受大量回扣。在外部監(jiān)督長期不到位的情況，類似強制要求會逐步演變成行業(yè)“潛規(guī)則”，物資需求方、供應方都會按規(guī)則行事，按強制要求購買指定產(chǎn)品。審計人員遇到此類問題時，應當進一步采取措施，確認提出強制要求的部門和具體負責人，并延伸物資供應方，審查強制要求的背后是否存在商業(yè)賄賂問題。

　　3.其他違規(guī)招標

　　除了上述兩種違規(guī)方式，在項目發(fā)包中還存在以下常見違規(guī)形式。如，不在規(guī)定媒體公告、公告時間不足、沒有關(guān)系的單位買不到招標文件、隨意指定評委、評標不規(guī)范、隨意調(diào)整中標人等等。業(yè)主表面上常打著工期緊張的旗號違規(guī)操作，實際則是通過一系列做法，暗中確定特定關(guān)系人中標。以隨意調(diào)整中標人為例，有時評標委員會推薦的第一候選人不是特定關(guān)系人，發(fā)包人就以第一候選人的在建項目多，人員、設備等不足等理由，重新確定中標人。第一候選人拿到一些好處費退出競爭，特定關(guān)系人則可以高價承攬項目，獲取高額利潤，由此造成項目投資成本節(jié)節(jié)攀高。

　　（二）資金支付環(huán)節(jié)

　　一旦確定了物資供應方，資金支付進度就成為各方關(guān)注的焦點。物資供應方和施工方會通過一切關(guān)系，使業(yè)主及時、足額甚至超額撥付資金。在資金支付階段，為了鎖定重點延伸單位，應當從資金量、撥付時間兩個角度進行確定。

　　1.大額設計變更。

　　施工企業(yè)可以通過設計變更大幅增加工程的結(jié)算款。有的施工單位低價中標后，通過設計單位改變項目的建設內(nèi)容、建設規(guī)模，從而提高工程造價，謀取不當利益；有些單位通過設計單位將低報價的材料調(diào)換成功能類似的高價材料，獲取差額利潤；有些單位以趕工期為借口，要求業(yè)主大量增加措施費；有的單位則通過項目改線，提高工程建設標準等，不斷加大項目投資。審計人員在設計變更審計時，應將金額大、受益企業(yè)指向明顯的設計變更作為重點，關(guān)注設計變更是否真實、是否必要，對個別單位通過設計變更獲取高額利潤的，要追蹤利潤去向。

　　2.資金支付進度。

　　統(tǒng)計資金支付進度也是獲得某供應商與業(yè)主不同尋常關(guān)系的有效途徑。實際操作中，占有資金的一方往往有較大的話語權(quán)，通常情況下業(yè)主只有拖著不付款或者晚付款，才能更好的實現(xiàn)對供應商的控制和管理，業(yè)主大部分情況下會按合同約定的最晚時間支付進度款。當業(yè)主對個別公司的資金支付進度明顯異常時，審計人員應予以關(guān)注。付款進度早于合同時間要求的公司，很可能是靠倒買倒賣賺取巨額差價的皮包公司。由于這些公司是實力和資金鏈不足以先行墊資組織貨源，無法完成物資供應，因此，需要業(yè)主對其進行資金支付上進行“照顧”。對這類公司進行集中突破，有可能揭示出這類供應商與業(yè)主的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

　　3.假發(fā)票和咨詢費。

　　在資金支付環(huán)節(jié)，還要關(guān)注業(yè)主和施工單位的假發(fā)票問題。近年來，咨詢費、勞務費、會議費、餐飲、住宿等假發(fā)票盛行，很多公司利用假發(fā)票套取現(xiàn)金再進行私分或商業(yè)賄賂。尤其是大額的咨詢費、技術(shù)服務費，大都沒有真實的業(yè)務背景，資金幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，往往流向有話語權(quán)的部門或領導干部。在發(fā)現(xiàn)假發(fā)票后，要注意順資金流向查找資金實際去向。有時資金套現(xiàn)形成“小金庫”，需要出其不意、快速突破，掌握小金庫的流水賬，才能獲得資金走向的最真實證據(jù)。

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　　資金從業(yè)主單位支付出去后，本應留在對方的物資供應單位、工程施工單位等，但實際上，有的資金往往又回流給業(yè)主單位或一些業(yè)主單位的主要領導，成為權(quán)錢交易的最有力證據(jù)。

　　1.物資供應方

　　延伸物資采購方是從資金走向切入違規(guī)違紀問題的重要方法。一般情況下，想成為物資供應方，需要給特定關(guān)系人一定比例的傭金，付款方式也多為現(xiàn)金。對于大型工程而言，傭金的量比較大，可能在中標前，物資供應方就從銀行大量提現(xiàn)，或者多筆持續(xù)提現(xiàn)，湊夠一定數(shù)額后，將會以支票或存折等形式交給受賄人。部分小單位財務管理不規(guī)范，可能直接在銷售費用或銷售提成中列支，由業(yè)務員轉(zhuǎn)送關(guān)系人。發(fā)包方主管物資采購的領導是物資供應方“攻關(guān)”的主要目標，近些年在工程建設領域，施工企業(yè)、承包商、材料供應商已經(jīng)通過這種方式，將一大批領導干部拉下馬。

　　2.轉(zhuǎn)包分包。

　　轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包是工程審計必審的常見問題。目前，工程領域腐敗的易發(fā)和多發(fā)點已經(jīng)從工程發(fā)包開始向其他環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)包和分包單位也應當成為審計重點。審計人員不妨選擇一些重點分包單位延伸審計。比如，土石方工程，不同單位分包工程需繳納管理費的比例可能相去甚遠。有時為了降低成本，找當?shù)氐年犖槭┕ぃ职鼏蝺r很低；有時則是明顯將利潤留給分包單位，此時就應當進行分包單位延伸審計。大部分土石方施工隊都是在本地區(qū)承攬工程，也有的施工隊伍可以在各個施工單位的不同標段都獲得大量分包工程，也應當進行延伸審計。通過延伸審計，可能通過資金走向發(fā)現(xiàn)分包商頻頻承攬工程背后的真實原因。

　　3.征地拆遷。

　　除了施工單位和物資供應方，在審計資金流向時，也應當將征地拆遷資金走向作為審計重點。因為隨著我國基礎設施逐步完善和百姓維權(quán)意識的提高，征地拆遷補償款的標準和數(shù)額逐步提高，征地拆遷補償已經(jīng)成為投資成本的相當比例。而由于我國征地拆遷屬地化管理，各地的政策和標準都不盡相同，操作方式也不一樣，征地拆遷高要低補，騙取征地補償款等行為屢見不鮮。審計人員要對征地拆遷難度大的、標準高的地區(qū)進行重點審計。

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　　資金分配、資金支付和資金流向是發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀問題的最重要方法，但是通過巧用質(zhì)量事故、舉報線索等也可以事半功倍，取得意想不到的效果。

　　1.質(zhì)量事故。

　　國有大中型項目的在質(zhì)量管理上有明確的規(guī)定，如果出現(xiàn)重大損失或人員傷亡需要進行事故調(diào)查并上報，對相關(guān)責任人進行處理。實際工作中，處理處罰往往是形式重于實質(zhì)，各級部門出于保護本部門或下屬部門的要求，都不愿意將事態(tài)擴大，簡單調(diào)查了事。審計人員可以將已經(jīng)發(fā)生的質(zhì)量事故的相關(guān)單位作為審計重點。雖然簡單的看質(zhì)量事故本身，找不到責任人和實際原因，但是通過還原質(zhì)量事故的發(fā)生經(jīng)過，往往可以發(fā)現(xiàn)供貨方、施工方、業(yè)主等各方的違規(guī)操作事實，還可以獲得業(yè)主違規(guī)指定采購、施工單位轉(zhuǎn)分包、偷工減料、無資質(zhì)施工等違規(guī)違法問題。實際上，任何質(zhì)量事故的發(fā)生都是伴隨著一連串的違規(guī)操作，只要業(yè)主、監(jiān)理、施工方任何一個環(huán)節(jié)嚴格管理都可以避免事故的發(fā)生。質(zhì)量事故的形成一定是多部門監(jiān)督失效和個別部門獲取巨額利益同時作用的結(jié)果。因此，深入挖掘質(zhì)量事故成因，可能會追查出業(yè)主單位領導干部插手工程發(fā)包、業(yè)主單位工作人員濫用職權(quán)等重大違規(guī)違紀問題。

　　2.舉報線索。

　　在加大審查力度的同時，要注重發(fā)揮舉報線索的重要作用。任何一個行業(yè)和項目都有其特定的潛規(guī)則和操作手法，利用舉報線索可以迅速鎖定工作方向，實施精準打擊。審計人員可以一方面在被審計單位的門口、網(wǎng)站、電子屏幕等地方，公告審計組電話、郵箱、辦公地點，搜集舉報線索；另一方面，通過向相關(guān)地區(qū)和行業(yè)的紀檢部門進行深入座談，了解項目所在地區(qū)、所在行業(yè)的違紀違規(guī)問題特點。

　　四、結(jié)論

　　隨著我國工程建設領域各項制度逐步建立健全，大型政府投資項目建設管理的規(guī)范化程度越來越高，違法分子的反偵查能力也在提高，作案手段更加多變和隱蔽。審計人員在查處違法違紀問題和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟案件線索時，應當將上述資金分配、資金撥付、資金流向等環(huán)節(jié)作為審計的關(guān)鍵點，關(guān)注對影響投資項目績效的重大質(zhì)量事故。通過在關(guān)鍵點上追加審計程序，在時間和人員有限的情況下，有效地提高審計質(zhì)量、防范審計風險、擴大審計成果，發(fā)揮審計反腐敗作用。