摘要：稅收預(yù)算是稅收法律的重要組成部分，是各級機(jī)關(guān)對國家稅收收入的預(yù)期目標(biāo)。而稅收優(yōu)惠政策，則是在一國總的稅收政策不變的前提下，為實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)或?yàn)榱私鉀Q某種特殊情況，對某些課稅對象、納稅人和地區(qū)給予的照顧或鼓勵而采取的減輕和免除稅收負(fù)擔(dān)的措施。本文著重論述了我國稅收預(yù)算增收與稅收優(yōu)惠減免之間存在的矛盾問題及解決兩者矛盾的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：稅收預(yù)算 預(yù)算性增收 稅收優(yōu)惠

　　一、稅收預(yù)算與稅收優(yōu)惠的概念及延伸

　　稅收預(yù)算（Revenue budget）是上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)根據(jù)我國實(shí)際情況對國家在一定時(shí)期（通常為1年）內(nèi)對稅務(wù)機(jī)關(guān)完成稅收任務(wù)的目標(biāo)測算，是國家財(cái)政預(yù)算體系的核心。它包括了預(yù)算體系的編制、分配、檢查以及分析等一系列的工作，其目的是為了保證稅源可靠、稅收有效。稅收優(yōu)惠（Tax incentives）是為了配合我國在一定時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，在稅收方面采取相應(yīng)的激勵和照顧措施，減輕或減免納稅人的稅務(wù)負(fù)擔(dān)，以達(dá)到支持和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。

　　目前，我國稅收預(yù)算主要采取“以支定收”的方式進(jìn)行，即根據(jù)稅收用途來決定稅收多寡的問題。稅收預(yù)算的編制體制采取的是一種“基數(shù)增長”的機(jī)制進(jìn)行的，在上年稅收計(jì)劃完成的基礎(chǔ)上，按國民經(jīng)濟(jì)的增長速度，綜合各地稅源增減變化情況等因素，一般再調(diào)增幾個百分點(diǎn)，形成新一年的稅收計(jì)劃。這種稅收預(yù)算體制的編制就為我國稅收預(yù)算帶來了增收的可能。在稅收優(yōu)惠方面，目前的稅收優(yōu)惠政策主要起到的是政策調(diào)節(jié)、政策扶持作用，優(yōu)惠區(qū)間集中度比較高，主要集中于基礎(chǔ)性建設(shè)、吸引外資和鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面。這是對稅收預(yù)算的一個“負(fù)增長”，而且不可預(yù)測性很強(qiáng)。因此，兩者之間存在了許多矛盾和問題，如何尋求臨界點(diǎn)就成了許多學(xué)者研究的課題之一。

　　二、稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠現(xiàn)狀分析

　　（一）稅收預(yù)算性增收現(xiàn)狀分析

　　國家稅收預(yù)算的目的是為了解決稅源問題，保證稅收穩(wěn)定，為公共財(cái)政提供保障。穩(wěn)健的稅收政策有利于保證國家基本職能的實(shí)現(xiàn)，有利于為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供財(cái)力支持，有利于加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力，有利于保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。因此，我國的稅收預(yù)算是面臨增收的壓力的，其主要方面有：由于我國財(cái)政預(yù)算與GDP比值、稅收收入與財(cái)政收入比值較低，社會各界普遍要求提高這兩個比值。這直接帶來了各級政府在安排財(cái)政收入和稅收收入預(yù)算時(shí)要求明顯的高于GDP增長，最終導(dǎo)致了稅收的預(yù)算性增收甚至是超收。

　　為了實(shí)施積極的財(cái)政政策，夯實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)，國家或多或少的要求實(shí)現(xiàn)地方稅收增收以擴(kuò)大內(nèi)需。政府通過增加投資擴(kuò)大財(cái)政支出帶動積極發(fā)展，為了控制財(cái)政赤字的規(guī)模，就需要在控制國債的同時(shí)增加稅收。從2009年新疆率先獲得30億地方債發(fā)行權(quán)以來，全國大部分省市都獲得了不同額度的地方債發(fā)行權(quán)。事隔一年多來看其對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效果并不明顯，這部分缺口對稅收的增加提出了直接要求。

　　政府機(jī)關(guān)不理性行為。如前所述，稅收的目的是為了保證財(cái)政支出，一些地方政府為了政績，大興土木、亂搞建設(shè)，帶來了資金緊缺，對稅收要求加大。同時(shí)稅務(wù)部門為了迎合上級部門領(lǐng)導(dǎo)，采取多征稅的方式，確保“超額完成任務(wù)”。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠減免現(xiàn)狀分析

　　我國實(shí)行稅收優(yōu)惠的目的是在稅收方面采取相應(yīng)的激勵和照顧措施，以減輕某些納稅人的納稅負(fù)擔(dān)，最終引導(dǎo)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展，扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段之一。稅收優(yōu)惠是對稅收預(yù)算的一種政策性減免或減少，且不可預(yù)測性很強(qiáng)。目前我國稅收優(yōu)惠政策在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)等方面具有明顯的傾斜性。稅收優(yōu)惠主要集中于以下幾個方面：為吸引外資進(jìn)行的優(yōu)惠。企業(yè)所得稅法規(guī)定，對在中國境內(nèi)未設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的或雖設(shè)立機(jī)構(gòu)場所的但其取得的所得卻沒有實(shí)際聯(lián)系的非居民企業(yè)實(shí)行減按10%的稅率進(jìn)行征收的決定。同時(shí)對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)繳納的“三稅”不征收城建稅。

　　對固定資產(chǎn)進(jìn)行的可抵扣政策減免?，F(xiàn)行增值稅法條里明確提出了以2008年12月31日為界，期間以前買入的固定資產(chǎn)賣出時(shí)按4%征收率減半征收，期間以后買進(jìn)的固定資產(chǎn)按17%抵扣，實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，為鼓勵技術(shù)進(jìn)步，企業(yè)固定資產(chǎn)確實(shí)需要加速折舊的，可以采用雙倍余額遞減法和年數(shù)總和法進(jìn)行折舊，但是最低折舊年限不得低于規(guī)定年限的60%。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的稅收優(yōu)惠。增值稅明確規(guī)定了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免稅，企業(yè)所得稅中對農(nóng)、林、牧、漁項(xiàng)目所得也提出了相應(yīng)的減免稅規(guī)定，如農(nóng)作物新品種選育、中藥材的種植、家禽的飼養(yǎng)、遠(yuǎn)洋捕撈等免征企業(yè)所得稅；對花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植、海水養(yǎng)殖和內(nèi)陸?zhàn)B殖實(shí)行減半征收企業(yè)所得稅。

　　對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠。如鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策；促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠政策；對國有企業(yè)采取加速折舊、加大新產(chǎn)品開發(fā)費(fèi)提取減免進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)與設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅等。目前國家對重點(diǎn)扶持的擁有核心自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)企業(yè)減按15%的稅率進(jìn)行征收。

　　對地區(qū)稅收優(yōu)惠政策。對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)，在2001－2010年期間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)于2008年1月1日之后新登記注冊的國家重點(diǎn)扶持高新技術(shù)企業(yè)，自第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入納稅年度起實(shí)行“兩免三減半”稅收政策。

　　縱觀我國稅制發(fā)展模式，一方面為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字、償還國債和財(cái)權(quán)積累，帶來了稅收的增收，另一方面需要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外資，就必不可少的需要對一些功能性稅種進(jìn)行稅收減免。在稅收預(yù)算時(shí)，方法太過單一、政策干預(yù)太強(qiáng)，對稅收預(yù)算太過宏觀，沒有形成一個完整的體系。在稅收優(yōu)惠方面太過微觀，大多局限于所得稅，并且只有降低稅率和免稅兩種，在扣除方面也只有個別行業(yè)可以享受150%加計(jì)扣除的優(yōu)惠。同時(shí)納稅人負(fù)擔(dān)較重，依托于政府力量的稅外費(fèi)用名目繁多，嚴(yán)重沖擊了稅收調(diào)節(jié)的主導(dǎo)地位，形成了稅費(fèi)不清、以費(fèi)代稅的不良局面。

　　三、稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠存在的矛盾

　?。ㄒ唬Χ愂疹A(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠的基本認(rèn)識

　　由于采用基數(shù)增長法進(jìn)行稅收預(yù)算，目前稅收持續(xù)高增長的局面已經(jīng)難以為繼。分析其原因主要有：隨著時(shí)間推移，基數(shù)不斷增長，稅收預(yù)算值不斷加大，導(dǎo)致稅收壓力不斷增加；現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)決定了我國稅收收入的彈性不能與GDP保持同步增長，目前的征收狀況對稅收收入彈性增長的貢獻(xiàn)與地方稅收預(yù)算性增收呈負(fù)相關(guān)。因此在預(yù)算性增收降低的情況下保證稅收收入的同時(shí)，對國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的各種優(yōu)惠政策就提出了挑戰(zhàn)。而稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整和出臺，都是圍繞調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大內(nèi)需、提高納稅人投資和消費(fèi)的積極性進(jìn)行的?，F(xiàn)行的優(yōu)惠政策集中度是比較高的，僅僅局限于個別產(chǎn)業(yè)和個別地區(qū)，可能導(dǎo)致納稅企業(yè)從低稅收優(yōu)惠行業(yè)向高稅收行業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，最終使產(chǎn)業(yè)失衡，稅源不穩(wěn)。

　　在我國一個特別的現(xiàn)象就是，稅費(fèi)并立的局面，在稅收以外還存在著大量的費(fèi)用征收，納稅人的總體稅負(fù)其實(shí)是不輕的。單純的要求預(yù)算性增收是不切實(shí)際的，更應(yīng)該厘清稅費(fèi)關(guān)系，確立稅收的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)征管來堵塞漏洞和清繳欠稅來化解政策性減收的缺口。樹立目前的稅收優(yōu)惠是為了將來的增收做準(zhǔn)備的信念，才能保證稅收預(yù)算增收與稅收優(yōu)惠的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　?。ǘ┒愂疹A(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠的矛盾解析

　　預(yù)算征收是為了保證稅收的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而稅收優(yōu)惠則是為了擴(kuò)大內(nèi)需，同樣也是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展。增和減同樣是為了促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的正確發(fā)展，表面上存在著矛盾，實(shí)際上是殊途同歸，需要把握的一個原則就是“度”。如果稅收預(yù)算超過了納稅人的度，會直接影響稅收源泉；如果稅收優(yōu)惠超過了國家的度，人們富了，國家窮了，基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)的也就垮了，宏觀調(diào)控也就相繼失效了，金融危機(jī)的防御性就降為零，社會也將動蕩不安。因此，在這兩者之間需要尋求一個平衡點(diǎn)，應(yīng)該把兩個比重提高到合理的水平。目前，我國各種稅費(fèi)合計(jì)占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到25%-30% 左右的水平。這說明我國納稅人的總體負(fù)擔(dān)是不輕的。靠增加納稅人的負(fù)擔(dān)來提高兩個比重是不恰當(dāng)?shù)?。只有有效地把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)和清費(fèi)立稅的前提下，才能完善稅收體系，也為稅收優(yōu)惠提供了可操作空間。

　　四、解決稅收預(yù)算性增收和稅收優(yōu)惠矛盾的對策建議

　　（一）協(xié)調(diào)各級政府部門之間的工作

　　我國現(xiàn)行稅法體系主要以直接稅和間接稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)，共有19個稅種，其收入主要為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府共享稅。部分稅種與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系關(guān)聯(lián)度不高，因此不能片面的強(qiáng)調(diào)稅收收入增長應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)增長。應(yīng)當(dāng)明確稅收優(yōu)惠并非不利于稅收預(yù)算，而是為了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)更加全面的發(fā)展，稅收暫時(shí)的減收是為了以后年度的增收。從我國最近幾年的稅制改革可以看出，在稅制改革方面對于稅率已經(jīng)開始重視，所得稅稅率從33%下調(diào)到25%，說明了對納稅人總體稅負(fù)的減輕。但是在稅收優(yōu)惠方面，仍然關(guān)注個別行業(yè)和部門，可以想象其結(jié)果就是，產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重傾斜，納稅人可能轉(zhuǎn)移到稅負(fù)較低的行業(yè)中去，導(dǎo)致稅收收入減少。同時(shí)還需要根據(jù)預(yù)算控制財(cái)政支出的規(guī)模，不能一味的“以支定收”，不切實(shí)際的支出會減少納稅人的投資和消費(fèi)積極性，導(dǎo)致社會資源配置失衡，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　?。ǘ┮援?dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)水平和稅源情況進(jìn)行稅收預(yù)算

　　以稅收征收質(zhì)量來代替“以支定收”的指令性稅收任務(wù)，以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)水平和稅源情況進(jìn)行稅收預(yù)算。目前通用的基數(shù)加增長數(shù)的方法不能客觀地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和稅源的狀況，也不能體現(xiàn)出稅務(wù)部門的主觀努力程度，無法確定依法治稅的水平。在全國范圍內(nèi)，不能搞“一視同仁”的方法，否則會出現(xiàn)不發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅負(fù)較重的情況。因此各地稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)與政府部門做好溝通，立足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按產(chǎn)業(yè)來測算稅源，做到量能收稅；以征管質(zhì)量來進(jìn)行對稅務(wù)部門的考核，政府部門應(yīng)當(dāng)對本地的經(jīng)濟(jì)水平和稅收水平進(jìn)行正確匹配，合理考核績效，避免稅收的盲目性與主觀隨意性。

　?。ㄈ┩七M(jìn)稅費(fèi)改革和地方稅種的改革

　　傳統(tǒng)意義上就存在著“稅務(wù)收稅，工商收費(fèi)”的說法，致使納稅人面臨著雙重壓力。大量游離于預(yù)算之外的各種收費(fèi)和攤派資金是導(dǎo)致我國稅收收入負(fù)擔(dān)較重的主要原因。加快清費(fèi)立稅工作，既可以實(shí)現(xiàn)稅收預(yù)算的增收工作又能做到不增加納稅人的負(fù)擔(dān)，對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，使稅收優(yōu)惠有了更大的發(fā)展空間。

　?。ㄋ模┎粩嗤晟片F(xiàn)行稅收制度

　　加強(qiáng)稅收征管工作、堵塞漏洞、懲治腐敗，加強(qiáng)稅收清繳工作，嚴(yán)格稅收執(zhí)法是目前稅收工作的核心。通過開征新稅種、調(diào)整稅率增加稅收收入，發(fā)揮稅收的削高調(diào)控作用和對低收入者的轉(zhuǎn)移支付作用，實(shí)現(xiàn)收入分配的基本公平。對各行業(yè)進(jìn)行深入分析，了解實(shí)際量能情況；從企業(yè)的生存周期入手，合理估計(jì)其優(yōu)惠期間，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。稅收政策的制定與運(yùn)用是一個過程，不能一蹴而就，需要隨時(shí)保持關(guān)注，對稅收政策的制定、實(shí)施與結(jié)果要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，不斷的調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，才能在鞏固基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)防止產(chǎn)業(yè)失衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)積極平穩(wěn)發(fā)展。

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