引言

　　內(nèi)部審計是一個系統(tǒng)，其生存和發(fā)展必須依賴和適應內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，由于銀行經(jīng)營的高風險特性，決定了銀行業(yè)是一個受到高度監(jiān)管的行業(yè)，銀行監(jiān)管政策的任何一點變化都會對銀行經(jīng)營管理行為產(chǎn)生重大影響，從而也深刻地影響著內(nèi)部審計的發(fā)展軌跡。銀監(jiān)會借鑒國際銀行業(yè)內(nèi)部審計的先進經(jīng)驗，結合我國銀行業(yè)公司治理和內(nèi)部審計實際，于2006年6月27日頒布了《銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計指引》（下稱《內(nèi)審指引》），這是指導我國銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計活動的第一部“根本大法”，對于提高銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計獨立性、有效性和權威性具有重要作用。

　　一、銀行監(jiān)管政策對內(nèi)部審計的影響

　　影響之一：內(nèi)部審計職能需重新定位

　　《內(nèi)審指引》第三條和第四條明確指出，內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的監(jiān)督、評價和咨詢活動，是銀行業(yè)金融機構內(nèi)部控制的重要組成部分。通過系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法，審查評價并改善銀行業(yè)金融機構經(jīng)營活動、風險狀況、內(nèi)部控制和公司治理效果，促進銀行業(yè)金融機構穩(wěn)健發(fā)展。內(nèi)部審計的目標是，保證國家有關經(jīng)濟金融法律法規(guī)、方針政策、監(jiān)管部門規(guī)章的貫徹執(zhí)行；在銀行業(yè)金融機構風險框架內(nèi)，促使風險控制在可接受水平；改善銀行業(yè)金融機構的運營，增加價值。從國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）對內(nèi)部審計的定義看，內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的保證與咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統(tǒng)的、受過訓練的方法，來評價和改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現(xiàn)其目標。由此可見，《內(nèi)審指引》上述規(guī)定是銀行監(jiān)管部門在借鑒國際內(nèi)部審計先進理念的基礎上，對我國銀行業(yè)金融機構內(nèi)部審計的科學界定，是國際內(nèi)部審計師協(xié)會關于內(nèi)部審計定義和目標在中國銀行業(yè)金融機構的具體化。從中也可以看出，我國銀行監(jiān)管部門對內(nèi)部審計的職能定位已經(jīng)與國際標準趨于一致，內(nèi)部審計工作范圍已經(jīng)從監(jiān)督評價轉為監(jiān)督評價與咨詢活動并重，關注重點已經(jīng)從查錯糾弊轉為更加關注組織的公司治理、內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性，服務目標已經(jīng)從單純?yōu)楣芾韺勇穆毞辙D為致力于為組織增加價值。與國際先進銀行的做法和《內(nèi)審指引》要求相比，我國商業(yè)銀行內(nèi)部審計職能的履行仍有較大的差距，需重新進行定位和審視。

　　影響之二：內(nèi)審組織體制需改革完善

　　《內(nèi)審指引》從內(nèi)部審計管理體系、組織架構、審計權限、報告路線等方面對內(nèi)審組織體制建設作出了一系列的明確規(guī)定。關于內(nèi)審管理體系，《內(nèi)審指引》第九條指出，“銀行業(yè)金融機構應建立獨立垂直的內(nèi)部審計管理體系。審計預算、人員薪酬、主要負責人任免由董事會或其專門委員會決定”?！渡虡I(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第二十八條也規(guī)定，商業(yè)銀行的內(nèi)部審計應當具有充分的獨立性，實行全行系統(tǒng)垂直管理。下級機構內(nèi)部審計負責人的聘任和解聘應當由上一級內(nèi)部審計部門負責，總行內(nèi)部審計負責人的聘任和解聘應當由董事會負責。關于內(nèi)審組織架構，《內(nèi)審指引》規(guī)定“銀行業(yè)金融機構的董事會負責建立和維護健全有效的內(nèi)部審計體系。董事會應下設審計委員會。審計委員會成員不少于3人，多數(shù)成員應是非執(zhí)行董事。審計委員會主席應由獨立董事?lián)?rdquo;，“銀行業(yè)金融機構應建立審計全系統(tǒng)經(jīng)營管理行為的內(nèi)部審計部門，可設立一名首席審計官負責全系統(tǒng)的審計工作。首席審計官由董事會任命并納入銀行業(yè)金融機構高級管理人員任職資格核準范圍”。關于內(nèi)審權限，《內(nèi)審指引》規(guī)定，內(nèi)部審計部門“有權及時、全面了解經(jīng)營管理信息，并就有關問題向審計對象和相關人員進行調(diào)查、質詢、取證，有權列席或參加與內(nèi)部審計部門職責有關的會議，有權向董事會直接匯報審計發(fā)現(xiàn)，有處理建議權和必要的處罰權”。《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第二十七條也規(guī)定，商業(yè)銀行的內(nèi)部審計部門應當有權獲得商業(yè)銀行的所有經(jīng)營信息和管理信息，并對各個部門、崗位和各項業(yè)務實施全面的監(jiān)督和評價。關于內(nèi)審報告路線，《內(nèi)審指引》明確要求，“銀行業(yè)金融機構應建立與垂直管理體系相適應的內(nèi)部審計報告制度和報告線路”，“首席審計官和內(nèi)部審計部門應按季向董事會和高級管理層主要負責人報告審計工作情況。每年至少一次向董事會提交包括履職情況、審計發(fā)現(xiàn)和建議等內(nèi)容的審計工作報告”。

　　影響之三：內(nèi)部審計領域需拓展延伸

　　《內(nèi)審指引》規(guī)定了內(nèi)部審計事項主要包括：經(jīng)營管理的合規(guī)性及合規(guī)部門工作情況；內(nèi)部控制的健全性和有效性；風險狀況及風險識別、計量、監(jiān)控程序的適用性和有效性；信息系統(tǒng)規(guī)劃設計、開發(fā)運行和管理維護的情況；會計記錄和財務報告的準確性和可靠性；與風險相關的資本評估系統(tǒng)情況；機構運營績效和管理人員履職情況等。由此可以看出，內(nèi)部審計已經(jīng)開始向內(nèi)部控制、風險管理和公司治理等新領域拓展和延伸，為內(nèi)部審計人員創(chuàng)造了“英雄用武之地”。

　?。ㄒ唬﹥?nèi)部控制領域：內(nèi)部審計是銀行內(nèi)部控制體系中的一支重要監(jiān)督力量，是COSO內(nèi)控框架的組成要素之一?！渡虡I(yè)銀行內(nèi)部控制指引》指出，內(nèi)部控制的監(jiān)督、評價部門應當獨立于內(nèi)部控制的建設、執(zhí)行部門，并有直接向董事會、監(jiān)事會和高級管理層報告的渠道，商業(yè)銀行應當建立內(nèi)部控制的評價制度，對內(nèi)部控制的制度建設、執(zhí)行情況定期進行回顧和檢討，并根據(jù)國家法律規(guī)定、銀行組織結構、經(jīng)營狀況、市場環(huán)境的變化進行修訂和完善?！渡虡I(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》要求商業(yè)銀行建立并保持書面程序，對內(nèi)部控制體系實施評價，確保內(nèi)部控制體系的充分性、合規(guī)性、有效性和適宜性。

　?。ǘ╋L險管理領域：商業(yè)銀行的核心活動是經(jīng)營和管理風險，風險管理是管理層的一項主要職責，是公司治理的核心工作，對公司的風險管理過程進行評估和報告是內(nèi)部審計工作的一項重要內(nèi)容。《內(nèi)審指引》開宗明義就指出，內(nèi)部審計工作應當“以風險為導向”，這就要求內(nèi)部審計工作要以風險為中心，關注、識別、評估、衡量和監(jiān)督控制銀行面臨的信用風險、市場風險、操作風險、合規(guī)風險等各類風險，通過檢查、測試、評價等各種方法，提出切實可行的緩釋風險的控制措施和稽核建議。對操作風險，監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行內(nèi)審部門定期檢查評估本行的操作風險管理體系運作情況，監(jiān)督操作風險管理政策的執(zhí)行情況，對新出臺的操作風險管理政策、程序和具體的操作規(guī)程進行獨立評估，并向董事會報告操作風險管理體系運行效果的評估情況。對市場風險，監(jiān)管部門要求商業(yè)銀行內(nèi)部審計部門定期（至少每年一次）對市場風險管理體系各個組成部分和環(huán)節(jié)的準確、可靠、充分和有效性進行獨立的審查和評價。內(nèi)部審計既要對業(yè)務經(jīng)營部門，也要對負責市場風險管理的部門進行。

　　（三）公司治理領域：完善公司治理是國有銀行改革的核心和關鍵，建立獨立、有效的內(nèi)部審計是完善公司治理的重要一環(huán)?！秶猩虡I(yè)銀行公司治理及相關監(jiān)管指引》明確規(guī)定，國有商業(yè)銀行董事會應設立審計（稽核）委員會，國有商業(yè)銀行應建立規(guī)范的內(nèi)部控制監(jiān)督體系，包括獨立的風險管理部門、合規(guī)部門和審計部門等實施的監(jiān)督。影響之四：內(nèi)部審計技術需積極創(chuàng)新根據(jù)《內(nèi)審指引》對內(nèi)部審計的定義，內(nèi)部審計活動已不僅僅局限于傳統(tǒng)的稽核確認，還包括就公司治理、風險管理、內(nèi)部控制等有關問題提供業(yè)務咨詢、反舞弊調(diào)查、內(nèi)控評價等各類增值服務，與此相適應，內(nèi)部審計方法、技術、工具、手段也面臨著升級換代。從目前我國商業(yè)銀行使用的內(nèi)部審計方法看，主要側重于事后的靜態(tài)的合規(guī)性審計和單個項目、常規(guī)性片面審計，檢查被稽核單位的若干個產(chǎn)品線、控制環(huán)節(jié)是否嚴格遵守規(guī)章制度，以此來判斷被稽核單位的內(nèi)控管理是否有效，無法真正將稽核關口前移，在事前、事中揭示被稽核單位經(jīng)營管理中的各項風險，即使開始嘗試運用COSO五要素框架對被稽核單位的內(nèi)部控制進行評價，但由于測試檢查的重點在具體業(yè)務產(chǎn)品和控制環(huán)節(jié)上，作出的評價難免會以偏概全，無法全面、系統(tǒng)地反映被稽核單位的整體內(nèi)控管理狀況和水平。從審計技術角度看，稽核手段一般都為詢問、復算、觀察、瀏覽、實地盤存等等，而很少開展穿行測試、抽樣統(tǒng)計、函證、業(yè)務流程圖、內(nèi)控問卷調(diào)查、控制自我評估（CSA）等檢查技術和程序，即便在審計過程中使用調(diào)查問卷和抽樣技術，也缺少一套比較科學、合理的對內(nèi)控五要素進行評價的調(diào)查問卷，抽樣一般也都是人為判斷，隨意性較大，而且雖然也開始借助于電腦技術開展非現(xiàn)場的輔助審計，但應用覆蓋面不足，非現(xiàn)場稽核數(shù)據(jù)分析缺乏深度挖掘和再利用價值。因此，為適應外部監(jiān)管環(huán)境的變化和內(nèi)部業(yè)務發(fā)展的要求，內(nèi)部審計技術需積極進行創(chuàng)新。

　　影響之五：內(nèi)審人員素質需著力提升

　　《內(nèi)審指引》對內(nèi)部審計人員應具備的專業(yè)水平、從業(yè)經(jīng)驗和道德準則作了詳細規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行內(nèi)部控制指引》也規(guī)定，“商業(yè)銀行應當配備充足的、具備相應的專業(yè)從業(yè)資格的內(nèi)部審計人員，并建立專業(yè)培訓制度，每人每年確保一定的離崗或脫產(chǎn)培訓時間”。隨著內(nèi)部審計在公司治理、內(nèi)部控制和風險管理方面作用的不斷加強，現(xiàn)代內(nèi)部審計的發(fā)展對內(nèi)部審計人員的綜合素質和專業(yè)勝任能力提出了更高的要求，更大的挑戰(zhàn)。

　　二、內(nèi)部審計應采取的對策

　　對策之一：目前，在我國大型銀行中，工行、中行、建行和交行陸續(xù)成功實現(xiàn)了上市，上市后，隨著信息披露和透明度要求的提高，對商業(yè)銀行內(nèi)控合規(guī)體系建設空前重視，管理層也更希望內(nèi)部審計在提升銀行價值、實現(xiàn)其戰(zhàn)略發(fā)展目標方面發(fā)揮獨特的建設作用，這為內(nèi)部審計提供了巨大的發(fā)展空間?？梢哉f，目前內(nèi)控合規(guī)的重要性和對內(nèi)部審計的重視程度都是史無前例的，對此各家商業(yè)銀行要有充分的認識，并按照《內(nèi)審指引》的要求對內(nèi)部審計的職能重新進行定位，對稽核章程重新進行修訂和完善，以樹立新的工作目標，體現(xiàn)內(nèi)部審計的價值所在。要組織內(nèi)部審計人員認真學習貫徹《內(nèi)審指引》，加大對審計職能定位的內(nèi)部宣傳力度，使本機構全體員工人人知曉內(nèi)部審計的職責、作用；要以審計體制改革為契機，加快構建職能管理、合規(guī)控制、內(nèi)部稽核三道防線內(nèi)控體系，將內(nèi)部審計作為完善公司治理、健全風險管理、加強內(nèi)部控制的重要手段和推動力，積極轉變理念，創(chuàng)新工作方式，不斷提升內(nèi)部審計的增值服務水平。

　　對策之二：要循序漸進地推進獨立垂直的內(nèi)部審計體制改革，探索出一條適合中國國情、具有中國特色的內(nèi)部審計之路。為此中行做了許多探索工作，積累了一定經(jīng)驗，初步形成了總行垂直管理的現(xiàn)代商業(yè)銀行內(nèi)部審計體制。首先是確立了內(nèi)部審計的重要地位。其次是構建了新型的內(nèi)審組織架構，極大地提高了內(nèi)部審計的獨立性和權威性。最后是確立了全新的報告路線，稽核部門向董事會及其稽核委員會/上級稽核部門報告稽核中發(fā)現(xiàn)的重要問題，各級稽核工作人員還有權越級直接向董事會及其稽核委員會報告稽核發(fā)現(xiàn)的重要情況和問題。這一報告路線的設計既保證了內(nèi)部審計的充分獨立性，又是解決信息不對稱，改進垂直化審計管理的有力措施。

　　對策之三：雖然內(nèi)部審計領域不斷得到拓展和延伸，但考慮到目前我國商業(yè)銀行內(nèi)部審計資源捉襟見肘的實際情況和內(nèi)審發(fā)展階段特點，內(nèi)部審計的主要工作重心仍應放在稽核確認和內(nèi)控評價上，因為這是內(nèi)部審計職能的基礎性工作，是做好風險管理審計和公司治理審計的前提條件，而不能一味地趕時髦，貪大求洋，食洋不化。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對國際銀行業(yè)內(nèi)部審計的一項調(diào)查顯示，大多數(shù)國際銀行的內(nèi)部審計師在保證和咨詢活動上的時間分配比例一般是：內(nèi)部審計占75?%，培訓占5 %，咨詢占020%.因此，我國商業(yè)銀行的內(nèi)部審計部門也應當將至少80%的精力放在稽核確認和內(nèi)控評價上，而且應當逐步減少現(xiàn)場稽核檢查的比重，提高內(nèi)控評價的份量。

　　對策之四：要加強信息技術在審計工作中的應用，建立和完善非現(xiàn)場內(nèi)部審計監(jiān)測體系及稽核項目管理系統(tǒng)、稽核管理信息系統(tǒng)，不斷提高內(nèi)部審計手段的技術含量。要嚴格實施全過程的內(nèi)部審計質量控制，涵蓋審計計劃審批、項目立項、方案制訂、審計前準備、進場檢查、審計報告、文檔整理、后續(xù)審計等全過程，嚴把各個環(huán)節(jié)的質量關，努力提高內(nèi)部審計工作水平，要努力從內(nèi)部審計方法、技術等方面實現(xiàn)“三個轉變”：即從單個項目、常規(guī)性片面的稽核向整體性、系統(tǒng)性的全方位稽核轉變，從合規(guī)審計為主向以合規(guī)審計與內(nèi)部控制審計有機結合轉變，從現(xiàn)場稽核為主向現(xiàn)場與非現(xiàn)場稽核有機結合轉變。